張改枝，李 唐

(1.太原師范學院 經濟系， 山西 太原 030012; 2.中共臨汾市委黨校， 山西 臨汾 041000)

20世紀50年代以來，眾多資源豐裕的國家和地區(qū)普遍面臨著不同程度的反工業(yè)化、貿易條件惡化、經濟增長停滯、財富分配不公以及生態(tài)惡化等問題。我國在改革開放后，東北、山西等以能源工業(yè)為主導的經濟地區(qū)，在經濟發(fā)展的同時，也相繼出現(xiàn)了產業(yè)結構單一、產品初級、增長放緩、環(huán)境污染等問題。

Auty于1993年首次提出“資源詛咒”(Resource Curse)［1］的概念，用以概括資源豐裕與經濟增長的反向關系。其后，學術界對資源型經濟產生的問題及成因進行了大量研究，概括起來主要有以下幾個方面問題：(1)貿易條件惡化與反工業(yè)化現(xiàn)象;(2)資源型產品的價格波動;(3)生態(tài)惡化導致經濟發(fā)展的非持續(xù)性;(4)產業(yè)結構的單一和剛性等問題;(5)貧富差距過大、收益分配不公等社會性問題。

然而，資源型經濟問題的本質，并不是來自于資源本身，而在于與資源開發(fā)、管理、產權以及交易等相關制度安排的缺失和運行機制的不合理。［2］這使得產業(yè)要素的流動方向和配置方式發(fā)生扭曲，造成經濟發(fā)展對資源過度依賴，導致了對技術創(chuàng)新和人力資本等現(xiàn)代產業(yè)要素的排斥，并無法自行轉化為經濟發(fā)展的內在驅動。

本文試圖從政府干預的角度出發(fā)，以山西省經濟轉型的實踐為基礎，針對資源型地區(qū)普遍存在的產業(yè)結構不合理、生態(tài)環(huán)境惡化和公共事業(yè)發(fā)展滯后等突出問題，探討和分析政府如何對資源型經濟施加影響，改變其運行機制和內外部發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)資源型經濟的轉型發(fā)展。

一、資源型經濟轉型中政府的作用與手段

國外一些典型資源型地區(qū)如德國魯爾、法國洛林、美國休斯敦和日本九州等成功轉型的經驗表明，盡管政治制度與經濟體制不同，但是政府的干預、推動和政策扶持等，都能夠對經濟發(fā)展起到非常重要的作用。

政府對資源型經濟轉型的政策手段和措施，主要有以下幾個方面：制定科學合理的產業(yè)政策;加強財稅和金融政策支持;加強基礎設施建設，改善投資環(huán)境和加強就業(yè)培訓。本文將從產業(yè)政策、外部性治理和公共投資三個方面，構建分析框架，論述政府對資源型經濟轉型發(fā)揮的政策影響。

其一，產業(yè)政策。西方經濟學將產業(yè)政策、財政政策和貨幣政策作為政府宏觀調控的三大經濟政策。產業(yè)政策在本質上是國家對產業(yè)經濟活動的主動干預，是一種行政手段。政府通過制定和實施產業(yè)政策，可以促進產業(yè)結構的高度化和合理化，實現(xiàn)產業(yè)要素的優(yōu)化配置。包括：(1)彌補市場失靈的不足;(2)選擇和扶持新型產業(yè);(3)強化科技創(chuàng)新對產業(yè)的支持力度，推動傳統(tǒng)產業(yè)新型化;(4)組織衰退產業(yè)的調整和退出等。與財政政策、貨幣政策以總需求調整為主要特征不同，產業(yè)政策著力于供給能力的提高與供給結構的改善。［3］產業(yè)政策對資源配置的優(yōu)化和產業(yè)效率的提高具有強烈的指向性。

政府通過制定和實施產業(yè)政策，可以提高準入門檻、投資限制等措施，改變要素的流動方向，抑制資源產業(yè)的過度繁榮，并使科技進步與人力資本等產業(yè)要素轉化為經濟發(fā)展的內部驅動，推動資源型產業(yè)的優(yōu)化升級和新型化。［2］同時，通過大力發(fā)展接續(xù)產業(yè)，不間斷進行產業(yè)結構調整，對主導產業(yè)進行轉換。［4］政府對資源型經濟的干預，可以改變經濟發(fā)展對資源的過度依賴，推動產業(yè)結構的優(yōu)化升級和主導產業(yè)的轉換，改變經濟發(fā)展的內部驅動，實現(xiàn)資源型經濟發(fā)展方式的轉變。

其二，環(huán)境治理。環(huán)境治理主要是解決資源型經濟可持續(xù)性發(fā)展的問題。資源型經濟發(fā)展過程中所造成的生態(tài)環(huán)境惡化和資源浪費等負外部性問題，是由于資源型產品內在的公共屬性，使產權、價格、成本和進入壁壘等無法滿足市場有效配置的要求，環(huán)境成本不能內化在其產品和勞務價格中，從而導致市場配置的無效率，造成了生態(tài)環(huán)境負外部性問題。［5］資源型經濟產生的負外部性問題，為政府干預提供了必要性。

政府可以通過政策和制度安排使外部效應內部化，來減少資源型經濟的負外部性。政府的干預手段主要有行政手段和市場手段。行政手段包括：明晰產權界定、規(guī)定資源使用標準、行政處罰以及強制關閉等。市場手段包括：建立環(huán)境稅費制度、財政補助、排污交易制度等。

其三，公共投資。目前對公共投資的研究，普遍表明政府的公共投資對經濟增長具有正效應。政府的公共投資可以改善經濟發(fā)展的內外部環(huán)境，為資源型地區(qū)經濟轉型提供必要的物流、人才和公共服務等方面的支撐。

政府的公共投資領域主要涵蓋公共基礎設施和教科文衛(wèi)等公共事業(yè)、服務等方面。公共基礎設施投資一般包括：道路、水利設施、電力、郵電、供水等方面。范九利、白暴力認為，基礎設施投資是落后地區(qū)投資決策者的一種必然的“自主性”選擇，目的是縮小與發(fā)達區(qū)域間差距，促進落后地區(qū)發(fā)展，其對經濟增長的作用表現(xiàn)在：(1)擴大市場范圍，促進貿易的增長;(2)通過運輸成本的變化，吸引資本流動;(3)基礎設施投資需求拉動，推動產業(yè)結構的變化;(4)影響工業(yè)布局;(5)促進城鄉(xiāng)一體化，提升農村經濟發(fā)展。［6］

實踐證明，教科文衛(wèi)等公共事業(yè)和服務領域的提升，可以改善經濟發(fā)展的軟環(huán)境。政府對教育和科技方面的投資，可以為區(qū)域產業(yè)結構調整、經濟發(fā)展提供所需要的人才和技術要素;對醫(yī)療衛(wèi)生等方面的投資，有利于人才的聚集和改善軟環(huán)境。

綜上所述，政府通過產業(yè)政策、生態(tài)環(huán)境的外部性治理和公共投資三個方面，對資源型經濟轉型進行干預，重點解決經濟運行中所造成的產業(yè)結構不合理、環(huán)境污染等負外部性問題和改善內外部發(fā)展環(huán)境，從而實現(xiàn)資源型經濟發(fā)展方式的轉變。

二、基于山西省經濟轉型的實證分析

山西是我國典型的資源型經濟省份。作為全國老工業(yè)基地，在建國初期全國156個重點工程中，投資山西的有18項，占全國的11.5%，行業(yè)較為齊全、比重差異較小，發(fā)展較為均衡。20世紀80年代到90年代，隨著建設全國能源重化工基地步伐的加快，山西省開始實施“有水快流”的產業(yè)政策，遍布山西各地的大小煤礦、工業(yè)項目大干快上，也因此，山西從產業(yè)支柱、財政支撐、城鎮(zhèn)體系、貿易結構乃至文化生態(tài)，每一個毛細孔都滲透著資源型經濟的基因。到2000年山西的主導產業(yè)變成煤炭、冶金、電力、機電、化工，資源型產業(yè)比重大幅上升。機電、化工位置大幅后移，紡織徹底退出主導產業(yè)，各行業(yè)差距逐步加大，造成山西產業(yè)結構不合理。長久以來形成的以煤焦冶電為支柱的單一產業(yè)結構，積重難返。在資源紅利的引導下，資源型產業(yè)過度擴張，就像“抽水機”一樣吸納了大量要素向資源型產業(yè)匯聚，造成了對其他產業(yè)巨大的“擠出效應”(山西省委書記袁純清語)。同時，由于發(fā)展方式粗放，造成了生態(tài)環(huán)境惡化、公共事業(yè)滯后等問題。

如何擺脫“資源詛咒”的命運，實現(xiàn)轉型跨越發(fā)展成為山西省政府必須全力破解的首要難題。從2004年提出“建設新型能源和工業(yè)基地”，到2008年震動全國的“煤炭整合風暴”，山西在“轉型發(fā)展”的道路上不斷探索和實踐。為了實現(xiàn)經濟的轉型發(fā)展，山西把產業(yè)結構調整、環(huán)境治理和以改善發(fā)展環(huán)境為內容的公共投資等作為突破口，制定和實施了一系列政策和措施，來推動山西經濟的轉型發(fā)展。

1.產業(yè)政策

從1999年至今，山西省逐步制定和實施了“傳統(tǒng)產業(yè)新型化、新型產業(yè)規(guī)模化和支柱產業(yè)多元化”的產業(yè)政策。一方面對以煤焦為主的傳統(tǒng)能源產業(yè)進行優(yōu)化升級;另一方面大力培育和發(fā)展新興產業(yè)，使資源型產業(yè)從“多小散亂”到規(guī)模發(fā)展;從結構單一到產業(yè)多元;從產業(yè)節(jié)點到產業(yè)鏈條延伸;從初級加工向高端延伸;從產業(yè)分散到產業(yè)聚集;從粗放式發(fā)展向集約式發(fā)展轉變。山西省的產業(yè)調整路徑主要表現(xiàn)在以下三個方面：

(1)通過提高準入門檻、明晰產權、兼并重組和資源整合等手段，解決了傳統(tǒng)能源產業(yè)長期存在的“多小散亂”問題，提高了產業(yè)集中度和企業(yè)競爭力，實現(xiàn)傳統(tǒng)能源產業(yè)的規(guī)?；?。全省煤炭行業(yè)由2000年的7 998座壓縮到2010年的1 053座，產能達到歷史最高位7.4億噸，70%的礦井產能達到90萬噸以上，產業(yè)集中度得到大幅提高。煤炭生產百萬噸死亡率從2000年的1.85，下降到2010年的0.188。山西由此結束了“小煤窯”時代，進入了高效、集約的現(xiàn)代化機械礦井開采時代。

(2)由產業(yè)節(jié)點向產業(yè)鏈條延伸，提升了資源型產品的附加值和科技含量，實現(xiàn)了產業(yè)優(yōu)化升級。通過對傳統(tǒng)資源產品進行技術改造，延伸煤—電—鋁、煤—焦—化、煤—電—冶、煤—電—建等產業(yè)鏈條，實現(xiàn)資源型產業(yè)由簡單的資源開采、初步加工向資源深度開發(fā)、深度加工轉變;產品實現(xiàn)由低級向高級的轉變，提升了資源型產品的附加值。生鐵轉化成鋼率，由2005年的51.2%升至2010年的90.9%，提高了39.7個百分點，產品實現(xiàn)了由普通鋼向特種鋼、不銹鋼的轉變。焦炭行業(yè)全部實現(xiàn)了大機焦化，產品回收利用得到提高，焦爐煤氣回收發(fā)電，焦油、粗苯等產品回收深加工，提高了產品的附加值。

(3)把發(fā)展循環(huán)經濟作為工業(yè)新型化的基本路徑和山西產業(yè)的基本模式。建立了西山煤電、同煤塔山和潞安等循環(huán)經濟園區(qū)，利用煤矸石、洗中煤、煤泥、粉煤灰等工業(yè)廢料，進行發(fā)電和發(fā)展新型建筑材料產業(yè)。2010年3月山西省14個煤炭循環(huán)經濟園區(qū)中89個項目建成投產，成為煤炭工業(yè)轉型發(fā)展的樣板和新的經濟增長點，其中同煤塔山園區(qū)已正式建成，成為全國首個煤炭循環(huán)經濟示范園區(qū)。潞安、陽煤、晉煤一批煤化工項目相繼建成，其中以低碳排放為主導的潞安屯留園區(qū)煤變油、煤化工、煤變電的循環(huán)經濟項目，被中科院列為全國循環(huán)經濟示范項目。目前山西正著力打造煤炭循環(huán)經濟園區(qū)，2012年山西省煤炭工業(yè)將完成投資1 600多億元，用高精尖科技建設煤炭企業(yè)，打造煤炭科技新高地，提高煤炭資源省內轉化率，建立煤炭產業(yè)全循環(huán)經濟園區(qū)。

經過十多年的轉型實踐，山西傳統(tǒng)產業(yè)新型化和新型產業(yè)規(guī)?；某尚э@著，主導產業(yè)演變?yōu)槟壳暗拿禾?、焦炭、冶金、電力、現(xiàn)代煤化工、先進裝備制造、新型材料工業(yè)、特色食品加工業(yè)和文化、旅游十大主導產業(yè)。工業(yè)占GDP的比重由2000年的40.6%提高到2010年的50.5%，高出全國平均水平，在中部地區(qū)處于領先地位。第一產業(yè)農業(yè)的基礎地位得到鞏固加強，朝著產業(yè)化和現(xiàn)代化的方向發(fā)展。第三產業(yè)近十年的年均增幅達到12.7%，全省的經濟總量達到9 088.06億元。

山西對產業(yè)結構的調整，抑制了資源型產業(yè)的過度繁榮，把規(guī)模經濟、延伸產業(yè)鏈條、科技進步以及循環(huán)經濟等現(xiàn)代產業(yè)政策與手段，嵌入到經濟發(fā)展中來，改變了其內部驅動和運行機制，使傳統(tǒng)產業(yè)實現(xiàn)了優(yōu)化升級。同時，改變了產業(yè)要素的流動方向和配置方式，努力培育和壯大新興產業(yè)，使山西經濟由采掘文明向制造文明轉變。

2.環(huán)境治理

由于發(fā)展方式粗放和產業(yè)結構不合理等深層次矛盾，造成了山西嚴重的生態(tài)惡化和環(huán)境污染。整個“十五”期間，山西省主要污染物排放總量高于全國平均水平。2005年，SO2、煙塵排放量分別為151.6萬噸和110萬噸，居全國第三位和第一位;工業(yè)固體廢物產生量為11 183萬噸，比2000年增長45.4%。單位GDP二氧化硫和化學需氧量排放量分別是全國平均水平的2.63倍和1.21倍;單位國土面積二氧化硫和化學需氧量排放量是全國平均水平的3.76倍和1.72倍。全省固體廢物產生量持續(xù)增長，仍是全國排放量最大的省份。

為了打破環(huán)境污染和生態(tài)惡化帶來的瓶頸，實現(xiàn)山西的可持續(xù)發(fā)展。山西相繼實施了“藍天碧水”工程、造林綠化工程和生態(tài)環(huán)境治理修復工程。通過行政、市場兩種手段，一方面對產業(yè)準入門檻、環(huán)保標準和環(huán)保設施等進行直接規(guī)制;另一方面推進循環(huán)經濟建設，提高資源的綜合利用率，轉變經濟發(fā)展方式，解決資源短缺、生態(tài)惡化與經濟增長的矛盾。

山西的環(huán)境治理主要包括了城市環(huán)境整治、工業(yè)污染治理和生態(tài)修復三個主要內容，并從四個方面推進：一是通過實行“部門聯(lián)動”、“區(qū)域限批”、“末位淘汰”、“自動監(jiān)控”、“獎懲問責”等一系列管理手段，對污染企業(yè)實施關停，對高能耗項目進行限制發(fā)展和淘汰落后產能。二是加快污水處理、垃圾處理和集中供熱等城市環(huán)?；A設施的發(fā)展。2010年，全省污水處理廠總數達到132座，實現(xiàn)了縣縣建成污水處理廠的目標，全省1/4的縣完成了生活垃圾無害處理設施建設。三是在全國率先建立了煤炭開采生態(tài)補償機制，礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理全面展開，創(chuàng)建國家和省級生態(tài)示范縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和生態(tài)村900多個。四是推動循環(huán)經濟發(fā)展，提高資源的綜合利用率。通過多年的努力，山西的生態(tài)環(huán)境得到根本性的好轉。

表1 山西環(huán)境質量近年部分主要數據指標

表1的數據反映了山西近年環(huán)境質量的逐步改善。2010年，二氧化硫排放總量由2005年的151.6萬噸降至124.92萬噸，減排比例17.6%;全省COD排放總量由2005年的38.68萬噸降至33.31萬噸，減排比例13.9%。全省鋼鐵行業(yè)淘汰落后產能5 397萬噸，焦化行業(yè)淘汰落后產能4 767萬噸，電力行業(yè)淘汰落后產能443.77萬千瓦，水泥行業(yè)淘汰落后產能2 586萬噸，電石行業(yè)淘汰落后產能142.82萬噸，鐵合金行業(yè)淘汰落后產能38.48萬噸，各重污染行業(yè)的產業(yè)結構得到了提升。萬元地區(qū)生產總值綜合能耗下降22%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別削減16.3%、13.5%，全部超額完成了國家下達的“十一五”節(jié)能減排目標任務。

山西對生態(tài)環(huán)境的修復治理，有效地解決了資源、環(huán)境與經濟發(fā)展的矛盾，并逐步轉變了資源型經濟的發(fā)展方式，改變了以往依靠高能耗、高污染、低產出的發(fā)展路徑，使山西的經濟發(fā)展走上了可持續(xù)性發(fā)展的道路。

3.公共投資

整個“十一五”期間，山西省交通運輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)、水利、環(huán)境等公共設施類項目共投資完成4 706.5億元，年均增長40.1%。2010年，城鎮(zhèn)污水處理率達到76%;城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達到65%;城市集中供熱普及率達到81.8%;城市燃氣普及率達到88%;城市用水普及率達到95.5%。基礎設施的改善，使區(qū)域間產業(yè)要素得以更加快速地流動與聚集，為山西經濟轉型提供了完善的硬件支撐和良好的外部環(huán)境。表2數據反映了山西近年來公用事業(yè)處于逐年增長的情況。

表2 山西公共設施近年部分主要指標

表3 山西教育、科技和衛(wèi)生方面近年主要指標

對教育和科技的公共投資，所產生的人力資本累積以及外部經濟性，不但可以優(yōu)化山西經濟發(fā)展的軟環(huán)境，并且能為經濟轉型發(fā)展提供所需的高級產業(yè)要素。同時，醫(yī)療、文化等公共服務的提升，有利于人才的流入和聚集，進一步改善經濟發(fā)展的軟環(huán)境。表3的數據表明了山西教育、科技和衛(wèi)生方面近年發(fā)展的部分指標，反映了政府對教育與科技投入的逐年加大。

政府在產業(yè)結構調整、生態(tài)環(huán)境治理和公共投資三個領域發(fā)揮影響，改變了經濟發(fā)展的內部驅動，促進了產業(yè)結構的合理化和高度化;解決了經濟發(fā)展過程中的生態(tài)環(huán)境惡化的問題，實現(xiàn)了資源型經濟的可持續(xù)性發(fā)展。政府對公共事業(yè)的投資，改善了發(fā)展的外部環(huán)境，為經濟轉型提供了基礎設施、人才、科技和文化衛(wèi)生等要素支撐，從而為資源型經濟轉變發(fā)展方式、實現(xiàn)科學發(fā)展起到了巨大的推動作用。

三、結論和啟示

資源型經濟問題的產生在本質上是因為制度安排與運行機制的不合理。對資源的過度依賴，使得科技進步、管理創(chuàng)新和勞動者素質提高等現(xiàn)代產業(yè)要素無法轉化為經濟發(fā)展的內部驅動。資源型經濟的轉型需要政府的干預、引導和扶持。政府作為經濟發(fā)展的外部動力，在資源型經濟轉型中，通過政策措施等手段，嵌入規(guī)模效應、科技進步、循環(huán)經濟、負外部性治理以及公共事業(yè)等經濟發(fā)展方式與手段，打破資源型經濟的封閉循環(huán)機制，改變了要素的流動方向和配置方式，改善了發(fā)展的內外部環(huán)境，實現(xiàn)經濟增長內部驅動的轉變，推動了資源型經濟的轉型發(fā)展。

山西經濟轉型實踐的啟示在于：政府通過科學合理的政策手段，把符合科學發(fā)展觀的發(fā)展理念與發(fā)展方式，不斷內化為經濟發(fā)展的動力，不斷為資源型經濟注入新的發(fā)展活力，使資源型經濟的發(fā)展能夠體現(xiàn)科學與時代的要求，走上一條依靠科技進步、管理創(chuàng)新和勞動者素質提高等因素為內部動力的發(fā)展道路。

［1］Auty.R.M.Sutaining Development in Mineral Economies：The Resource Curse Thesis［R］.London：Rout Legdge，1993.

［2］張復明.資源型經濟：理論解釋、內在機制與應用研究［M］.北京：中國社會科學出版社，2007.

［3］蘇東水.產業(yè)經濟學［M］.北京：高等教育出版社，2000.

［4］周德群，湯建影，程東全.中國資源型經濟研究——結構、演變與發(fā)展［M］.北京：中國礦業(yè)大學出版社，2002.

［5］劉建偉.循環(huán)經濟、市場失靈與政府作用［J］.上海市經濟管理干部學院學報，2008(1).

［6］范九利，白暴力.基礎設施與中國經濟增長的地區(qū)差異研究［J］.人文地理，2004(2).