申欣旺

1980年9月10日，五屆全國人大三次會議閉幕。

這次會議上，北京代表團170多名代表就新中國成立以來投資最大的寶鋼工程建設問題向冶金工業(yè)部提出質(zhì)詢，成為“共和國第一質(zhì)詢案”，但這次會議值得歷史記住的不止于此。

被視為中國政治晴雨表的《人民日報》在大會閉幕9月12日發(fā)表社論：“長期以來，我們黨和政府的領導權力過于集中必然損害黨和政府的民主生活這種現(xiàn)象，使我們吃了很多苦頭，‘文化大革命期間更為此付出了沉重的代價?！?/p>

該社論稱：“為了加強集體領導，廢止實際上存在的干部領導職務終身制”，“我們改革了黨的領導制度，改革了政府的領導制度，還要改革人民代表大會的制度?！?/p>

細心的人們發(fā)現(xiàn)，“改革人民代表大會的制度”不僅僅是質(zhì)詢權的落實。一天前，大會還通過了關于修改憲法和成立憲法修改委員會決議草案。

但當時（1978年）《憲法》頒行不過兩年半的時間而已。一場更大的改革正在醞釀之中。

在此之前，十一屆三中全會提出“憲法規(guī)定的公民權利，必須堅決保障，任何人不得侵犯。”最膾炙人口的莫過于鄧小平所講的“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究要保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人有超于法律之上的特權。”

彼時，60個條文的1978年《憲法》依舊宣稱把“堅持無產(chǎn)階級專政下的繼續(xù)革命”規(guī)定為“全國人民在新時期的總?cè)蝿铡?。這部仍未走出“文化大革命”陰影的《憲法》在這種尊重人性、保障人民民主的大潮下，已然跟不上形勢了。

《選舉法》先行

在部分人大代表提出質(zhì)詢以行使代表權利之時，亦有人大代表呼吁落實早先已經(jīng)頒行的《選舉法》。同樣是在五屆全國人大三次會議期間，《人民日報》首次刊登了部分全國人大代表的發(fā)言摘要，表達了對基層人大選舉要發(fā)揮積極作用的態(tài)度。

上海代表、著名經(jīng)濟學家于光遠說：“各省、市、縣解決了自己能夠解決的問題，全國人民代表大會和常務委員會就可以更集中討論全國性的問題。特別是在城市中居住集中，文化程度高，全市居民共同關心的問題很多，市政問題的解決更要通過人民代表大會來解決。因此城市人民代表大會更要走在前面，取得成功的經(jīng)驗?！?/p>

發(fā)言刊登之時，各省市正在或即將開展基層人民代表選舉。一年前的7月1日，五屆人大二次會議通過了新的《選舉法》，最顯著的變化是，直接選舉范圍擴大到縣一級，即“不設區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣，人民公社、鎮(zhèn)的人民代表大會的代表，由選民直接選出。”

人大代表們的呼吁，一時間對于盼望參與政治的高校學生而言，鼓舞極大。全國多所高校開始了“大學生競選運動”，北京首位學生競選者李盛平聲稱，他們的目標是“響應全國人大代表號召，讓人民代表大會成為真正的權力機關?！?/p>

1980年11月1日，北京師范學院（現(xiàn)首都師范大學前身）歷史系的劉源在學校率先貼出了《競選聲明》，成為師范學院此次競選活動首個候選者。

在多次民主討論會、答辯會上，劉源稱“今天，回顧以往的苦難，我絕不允許讓別人，讓我們的子孫后代再經(jīng)歷這樣的痛苦！”“我必須站起來為人民說話。為了避免災難重演，就必須鏟除產(chǎn)生封建法西斯的土壤，實現(xiàn)民主，不管有多難，路有多長，我們必須從現(xiàn)在起就去爭取民主。”

幾個月前，他的父親劉少奇剛被平反。而在最后投票的時候，劉源以微弱劣勢不敵教師候選人化學系副主任施浴谷，競爭之激烈顯現(xiàn)出來。

不只是在大學生中，這次選舉也受到了全國上下的高度重視。時任民政部部長程子華的另一個身份是全國縣級直接選舉工作辦公室主任，這位戰(zhàn)爭時期帶領大軍縱橫馳騁的將軍此時在做的是，帶隊到基層指導選舉活動。

對于選舉的意義，復出回到北京即主持起草《選舉法》的彭真說得非常透徹。在五屆全國人大二次會議上作《選舉法》草案的說明時，彭真講，“保障人民自由行使選舉權利和罷免權利，是人民當家做主、管理國家的重要保證，也是實行民主集中制的重要基礎?！?/p>

而在1979年12月27日全國選舉試點工作會議上談到差額選舉時，彭真認為，“候選人多于應選人的不等額選舉是搞好選舉的關鍵之一?！?/p>

他甚至講起了小故事，“1954年全國人大選舉國家主席時，大會主席團提名毛澤東同志為主席候選人。選舉時，大會執(zhí)行主席是劉少奇同志，在投票前，他還征求大會有沒有代表提別人為主席候選人的?！?/p>

在《1981年關于全國縣級直接選舉工作的總結(jié)報告》中，程子華說，“全國縣級直接選舉工作，經(jīng)過1979年下半年和1980年上半年兩次試點，于1980年下半年全面鋪開，到今年8月，在全國2756個縣級單位（其中縣、旗2051個，自治縣、旗76個，不設區(qū)的市121個，市轄區(qū)等508個）中，已有2368個單位完成了選舉工作?！?/p>

“這屆縣級直接選舉工作”在他看來，“是在黨的十一屆三中全會提出加強社會主義民主和社會主義法制、撥亂反正的有利形勢下進行的?？h級直接選舉工作是關系廣大人民行使當家做主民主權利和加強地方政權建設的大事?！?/p>

華東政法大學憲法學教授劉松山在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，人民代表大會制度是我國憲法確定的根本政治制度，選舉制度則是人民代表大會制度的基礎，彭真對于《選舉法》的重視，實際上為1982年憲法的起草做了準備。

“兩院制”動議始末

1980年9月15日，憲法修改委員會第一次全體會議召開，修憲工作隨之啟動。主任委員葉劍英稱，“這（修憲）是我們國家政治生活中的一件大事。它標志著我國社會主義民主和社會主義法制正在大踏步地向前發(fā)展?！?/p>

9月17日晚，憲法修改委員會秘書處（以下簡稱“秘書處”）在人民大會堂小天津廳舉行成立會。

時任秘書處成員許崇德回憶，“秘書長胡喬木主持會議，出席人員聆聽了胡喬木的長篇講話。講話主旨是關于他思考已久的改革全國人民代表大會的組織體制，實行‘兩院制的設想。他認為，目前全國人大有3000名代表，召集不易。會議舉行的時候，由于人數(shù)太多，很難討論深入，從而通過決議不免有走過場之嫌。”

胡喬木提出的辦法是，為了使人民代表大會擺脫給人以“橡皮圖章”的印象，他主張全國人大應縮減代表人數(shù)，比如說，減至1000人，然后再分為兩個院，每院各500人，分頭議事。人少了就便于認真討論問題，也可以展開辯論，這樣，可以使全國人大成為真正的人民行使權力的機關。

胡喬木的論述很深入，許崇德回憶，“會議對秘書長的講話稍作討論之后即宣布散會，這時已經(jīng)是第二天的凌晨一點鐘了?！?/p>

“兩院制”的動議在秘書處獲得很大反響。秘書處的第二次、第三次會議對這個問題進行了持續(xù)的討論。許崇德說，“多數(shù)同志認為，實行兩院制，每院的人數(shù)較少，便于深入討論并解決問題；能使代表更好地代表人民；使通過的法律和對重大問題的決議更嚴密，實行監(jiān)督更有效，能夠起到制約與平衡的作用，有利于政局穩(wěn)定?！?/p>

但對“兩院制”也不乏反對意見?！坝腥苏J為，外國的兩院制有其產(chǎn)生的歷史條件、自制條件和民族條件。我們國家好多人對現(xiàn)在實行的一院制并沒有多大意見，因此，對一院制仍應作為一種方案加以研究?！?/p>

許崇德說，對于兩院的權力也存有不同意見，有的主張應有區(qū)別，有的認為應該相當。存疑的問題則更多，比如，兩院的代表如何分別產(chǎn)生，常委會設一個還是兩個，都需要認真研究。

到9月底，關于兩院制的一些設想被設計出來。比如名稱，有人設想全國人民代表大會由地方院和社會院組成。也有人主張叫地區(qū)院與產(chǎn)業(yè)院或者經(jīng)濟院，人數(shù)則各由600人組成。

兩院的組成和選舉方式有了具體方案。地方院包括：50多個少數(shù)民族在地方院中，每一個民族至少應有代表1人，其余代表由省、直轄市、自治區(qū)人民代表大會間接選舉產(chǎn)生。社會院的產(chǎn)生辦法則是，由各行業(yè)、各界成立全國性的團體，主持召開各行業(yè)的代表大會，選舉產(chǎn)生代表。

這個話題的討論拓展到憲法修改委員會秘書處組織的專家修憲座談會上。

在1981年1月3日舉行的第一次外地專家修憲座談會上，寧夏大學副校長、憲法學家吳家麟做了長篇發(fā)言。

談到兩院制，吳家麟認為，“列寧說過，代表機構(gòu)應該是工作機關。這一條我們忘得一干二凈。我們的代表很多是安排性質(zhì)的。安排問題應該另想辦法，現(xiàn)在政協(xié)已經(jīng)安排了一批，可以考慮設元老院。在代表的組成上，可以考慮按照地區(qū)和行業(yè)分別產(chǎn)生，但不一定要分成兩院。”

中國政治學會專門組織的座談會上，北京大學法律系教授龔祥瑞甚至提出全國人民代表大會實行三院制或者四院制，第一院代表地區(qū)，第二院代表各社會團體，第三院代表少數(shù)民族，第四院代表黨派。四個院聯(lián)合成統(tǒng)一的全國人大，統(tǒng)一的人大常委會。

這次會議上也有人提出來，全國人大代表以500至600人為宜，代表一經(jīng)選出，就應脫產(chǎn)，成為職業(yè)活動家。還有人建議，全國人大每年舉行兩次會議，每次會議時間不得少于1個月。有人還主張全國人大常委會的委員應該大部分脫產(chǎn)。

討論歸討論，對兩院制從期限、組織結(jié)構(gòu)、法律地位、權責等諸多問題上都有具體方案，但這些方案始終存在的問題是，按照吳家麟的說法，“實行兩院制的理由并不充分”。

關于是否采用兩院制的討論最終被匯報到鄧小平那里。據(jù)時任秘書處副秘書長的王漢斌回憶，“小平同志認為，還是不要搞兩院制，如果兩家意見不一致，協(xié)調(diào)起來非常麻煩，運作困難。他還說，我們還是搞一院制，就是人民代表大會一院制，全國人大是最高權力機關，這樣國家機構(gòu)的運作就比較順當。”

此外，針對當時把中國人民政治協(xié)商會議作為全國人大兩院中的上院的主張，1980年9月27日，鄧小平在為全國政協(xié)章程修改委員會第一次會議準備的一個文件中批示：“不要把政協(xié)搞成一個權力機構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督，它不同于人大，此點請注意?！?/p>

在當年的11月12日，鄧小平又在烏蘭夫、劉瀾濤的信上批示：“原來講的長期共存、互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關系而言，對政府實施監(jiān)督權，有其固定含義，政協(xié)不應擁有這種權限，以不寫為好?！?/p>

作為一種憲法制度設計，“兩院制”的動議至此終止。許崇德說，“后來的工作進程表明，兩院制的方案最終沒有被采納。從條文的開始草擬，一直到憲法草案完成，都是按照一院制的思路進行的?！?/p>

違憲必須追究

華東政法大學教授劉松山認為，實際上當時形成了一個良好的風氣，憲法起草過程中碰到的各類問題都做了深入的討論，無論是黨內(nèi)還是社會，都能夠暢所欲言。

劉松山甚至認為，我們今天碰到的很多問題，比如兩院制、憲法監(jiān)督等，實際上在30年前都討論過了，所不同的是，那時候的有些討論可能比現(xiàn)在還深入。

這一切，又與當時的時代背景緊密相連。

1981年6月，中共十一屆六中全國通過“關于建國以來若干歷史問題的決議”，彭真完成“兩案”（四人幫和林彪集團）審判的領導工作，6月27日六中全會決定，由彭真主持憲法起草工作。

對于憲法起草，彭真之子傅洋告訴《中國新聞周刊》，“老人家的工作方法是，搞調(diào)查研究，聽各方意見，把問題弄清楚之后就抓住了主要矛盾?！?/p>

長期在彭真身邊工作的顧昂然回憶，“彭真同志聽取胡繩、王漢斌關于前一段時間修憲情況和問題的匯報，找一些同志了解情況，調(diào)查研究。彭真同志讓我們把問題列出來，每個問題都有什么各種意見，找不同意見的人一起討論。他說，把不同意見搞清，問題就清楚了?！?/p>

對于具體問題的重視，從會議數(shù)量可窺一斑。在起草這部憲法過程中，中央政治局和書記處專門召開了八次會議討論。憲法修改委員會開了五次全體會議，按照王漢斌的回憶，“這其中有三次都是逐章逐節(jié)逐條討論修改”。

許崇德的記載提供了具體的時間。1982年2月27日開始的憲法修改委員會第二次會議一直開到3月16日，前后會期共18天。這次會議首次系統(tǒng)的討論完整的《憲法修改草案》（討論稿），委員們逐條討論，留下了當時修憲者對國家發(fā)展的忠實思考。

2月27日，胡喬木在憲法修改委員會第二次全體會議上作了長篇講話。胡喬木說，我國人民代表大會的制度，已經(jīng)有了28年的歷史，在我國民主化事業(yè)上起了巨大的作用，但也有矛盾需要解決。

胡喬木說，“現(xiàn)在考慮在全國人民代表大會傳統(tǒng)的、現(xiàn)有的基礎上，使得人民代表大會所產(chǎn)生的常務委員會能夠做更多一些工作，來彌補人民代表大會人民代表人數(shù)多、開會時間短、不可能有充分的時間來考慮立法以及其他許多問題的困難”。

比如“人大常委會享有僅次于人大的很廣泛的權力。因為人大常委會可以比較經(jīng)常的開會。這樣，它就起了一個國會的作用，跟一個經(jīng)常工作的國會差不多的作用”。

這個討論稿在提案和質(zhì)詢這兩個問題上做一些新的規(guī)定，比如人大代表和人大常委會都有權提出立法性的議案，議案的提出應該按照法律規(guī)定的程序，這個議案應該是立法性的議案。關于質(zhì)詢，則規(guī)定，全國人大代表有權質(zhì)詢，質(zhì)詢要依照法律規(guī)定的程序，受質(zhì)詢的機關必須負責答復。

討論稿還設想，全國人大代表非經(jīng)全國人民代表大會主席團許可，在全國人大閉會期間，非經(jīng)全國人大常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判。

傅洋認為，“無論是修憲的廣泛討論還是這些制度上的改進，實際上都是朝著有利于發(fā)展社會主義民主的方向上努力。”他認為彭真主持的1982憲法實際上開啟的就是發(fā)展社會主義民主的政改之路。

1982年5月至8月，《憲法修改草案》交付全民討論。中央和國務院各部門、人民解放軍、各民主黨派和各人民團體共91個單位報送材料，29個省、自治區(qū)、直轄市報了兩次材料。憲法修改委員會秘書處把各方面的修改意見編成《全民討論憲法修改草案意見匯集》五集，秘書處根據(jù)全民討論中提出的意見，經(jīng)過認真研究，對草案進行了修改。

即便到了五屆全國人大五次會議分團審議憲法修改草案時，仍然如此。

王漢斌回憶，“我印象最深的是,總政治部副主任劉志堅代表提出,光講憲法必須遵守還不行,還得寫上‘對一切違反憲法的行為,必須予以追究。我們研究認為,寫上這一條好是好,就怕做不到。怎么辦?經(jīng)請示彭真同志,他說：還是應當寫上。彭真同志是非常注意聽取意見的,不管誰提的意見,什么意見，他都認真考慮。”

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議就憲法修改草案進行投票表決。當天下午5點45分，大會執(zhí)行主席習仲勛宣布：根據(jù)總監(jiān)票人的報告，有效票3040張，其中贊成票3037張，反對票沒有，棄權票3張。現(xiàn)在宣布中華人民共和國憲法已經(jīng)由本次會議通過。

語音剛落，全場掌聲雷動。通過后的憲法第五條中增加規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究?！?/p>