林 暉

全面推進全過程預(yù)算績效管理的難點及建議

林 暉

福建省科學(xué)技術(shù)協(xié)會

全面推進全過程預(yù)算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇。該文介紹了預(yù)算績效管理的概念和近年來國內(nèi)實踐概況，闡述了全面推進全過程預(yù)算績效管理的基本要求、現(xiàn)實意義以及目前存在的主要難點，并提出對策建議。

預(yù)算績效管理 績效評價 全過程 難點 建議

預(yù)算績效管理是利用預(yù)算績效信息設(shè)定統(tǒng)一的績效目標(biāo)，進行財政資源配置與優(yōu)先順序的安排，亦即通過設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，開展績效評價，對執(zhí)行全過程實施調(diào)整和控制，并報告其結(jié)果與目標(biāo)符合程度，以幫助管理者維持或改變既定目標(biāo)計劃的一種預(yù)算管理模式。其核心理念是通過制定公共支出的績效目標(biāo)，建立預(yù)算績效評價體系，逐步實現(xiàn)對財政資金從注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對支出效果的管理。近年來，隨著財政管理體制改革的不斷深化，預(yù)算績效管理日益受到各級黨委、政府的高度重視。全面推進全過程預(yù)算績效管理是財政改革發(fā)展到一定階段的必然選擇，是大勢所趨、勢在必行。

1 全面推進全過程預(yù)算績效管理的基本要求

全過程預(yù)算績效管理是將績效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機組成部分，主要包括績效目標(biāo)管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋和應(yīng)用管理四個部分內(nèi)容。在全過程預(yù)算績效管理體系中，績效評價實施管理處于一個非常重要的核心位置，起到承上啟下的作用，一方面績效評價是建立在績效目標(biāo)管理的基礎(chǔ)上，如果沒有事前設(shè)定的目標(biāo)，績效評價就沒有了依據(jù)；另一方面如果沒有績效評價，事前設(shè)定的目標(biāo)都沒有了意義，評價結(jié)果應(yīng)用和問責(zé)也就無從談起。從評價對象來看，績效評價分為綜合績效評價、部門績效評價和項目績效評價。綜合績效評價是對年度財政支出績效的總體評價；部門績效評價是對部門年度預(yù)算支出績效的總體評價；項目績效評價是對財政支出具體項目績效的評價。

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：“國家實行一級政府一級預(yù)算”。全國共分為五級預(yù)算，即中央預(yù)算，省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算，設(shè)區(qū)的市、自治州預(yù)算，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)預(yù)算，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算。中央預(yù)算由中央各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；地方各級政府預(yù)算由本級各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成；各部門預(yù)算由本部門機關(guān)和所屬各單位預(yù)算組成；單位預(yù)算是指列入部門預(yù)算的國家機關(guān)、社會團體和其他單位的收支預(yù)算。全面推進全過程預(yù)算績效管理，要求各級財政部門、預(yù)算部門和預(yù)算單位積極擴大預(yù)算績效管理覆蓋面，逐年增加績效目標(biāo)管理范圍和績效評價項目，橫向到邊，縱向到底。

2 全面推進全過程預(yù)算績效管理的現(xiàn)實意義

2.1 有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變和建設(shè)高效責(zé)任透明政府

預(yù)算績效管理強調(diào)支出的責(zé)任和效率，是政府績效管理的重要組成部分。推進預(yù)算績效管理，要求政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，樹立為民服務(wù)的理念，不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理等政府職能，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。推進預(yù)算績效信息公開，有利于促進政府部門提高管理效率，改善決策管理和服務(wù)水平，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，增強政府執(zhí)行力和公信力。

2.2 有利于提高財政資金使用效率和財政科學(xué)化精細化管理水平

預(yù)算績效管理是財政科學(xué)化精細化管理的重要內(nèi)容，是效率觀念的拓展和提升。推進預(yù)算績效管理，要求預(yù)算編制時申報績效目標(biāo)，實施績效運行監(jiān)控，加強績效監(jiān)督和結(jié)果問責(zé)，建立預(yù)算安排與績效評價結(jié)果有機結(jié)合機制，把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理全過程，既可有效緩解財政收支緊張的矛盾，又可提高財政資金的使用效益，是進一步提升財政科學(xué)化精細化管理水平的有力抓手。

2.3 有利于進一步完善財政預(yù)算管理和公共財政體系建設(shè)

推進預(yù)算績效管理，增強單位支出責(zé)任，有利于提升財政預(yù)算管理水平，促進公共資源的科學(xué)合理配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，節(jié)約公共支出成本，使用好有限的財政資金保障和改善民生，提高公共服務(wù)質(zhì)量。推進預(yù)算績效管理，更加關(guān)注公共部門直接提供服務(wù)的效率，有利于促進財政工作從“重分配”向“重管理”、“重績效”轉(zhuǎn)變，解決財政資金使用的績效和支出責(zé)任問題。

3 國內(nèi)預(yù)算績效管理實踐概況

3.1 財政部推動預(yù)算績效管理的措施

財政部于2003年4月頒布了《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》（財教〔2003〕28號）；2005年5月，印發(fā)《關(guān)于部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2005〕86號）；2006年8月，印發(fā)《關(guān)于完善和推進地方部門預(yù)算改革的意見》（財預(yù)〔2006〕406號）；2009年9月，印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2009〕76號）；2011年4月，重新修訂印發(fā)《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號）；2011年7月，印發(fā)《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416號）和《預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）》（財預(yù)〔2011〕433號）；2012年9月，制定印發(fā)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012～2015）》（財預(yù)〔2012〕396號），并配套印發(fā)《縣級財政支出管理績效綜合評價方案》和《部門支出管理績效綜合評價方案》。

2010年4月，財政部在預(yù)算司設(shè)立了預(yù)算績效管理處，專門負(fù)責(zé)組織、指導(dǎo)全國預(yù)算績效管理和績效評價工作。2011年4月，財政部在廣州召開首次全國預(yù)算績效管理工作會議，提出要建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、項目完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋的結(jié)果要運用”的預(yù)算績效管理模式。2012年7月，財政部首次對中央部門和省級財政部門2011年度預(yù)算績效管理工作考核情況進行了通報，廣東、江蘇、四川、浙江、河北、安徽、北京、云南、青海、吉林、福建、海南12個省市被評為優(yōu)秀等級。

3.2 部分省市預(yù)算績效管理實踐簡況

廣東省通過“建立目標(biāo)管理機制、建立績效自評和重點評價相結(jié)合的機制、建立結(jié)果應(yīng)用管理機制、建立競爭性分配績效管理機制”，構(gòu)建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價和問責(zé)”的預(yù)算績效管理框架，推動本省預(yù)算績效管理工作。江蘇省將預(yù)算績效目標(biāo)編制完全嵌入部門預(yù)算編制流程，2010年6月頒布了《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》（江蘇省政府令第63號），將績效管理的要求貫穿該辦法全文，融入到專項資金管理的各個環(huán)節(jié)。浙江省政府決定從2012年度起，將預(yù)算績效管理納入省政府直屬單位目標(biāo)責(zé)任制考核內(nèi)容，作為一類工作目標(biāo)進行考核。河北省政府于2010年12月印發(fā)《關(guān)于深化推進預(yù)算績效管理的意見》、《河北省預(yù)算績效管理辦法》和《河北省預(yù)算績效管理問責(zé)辦法》三個文件。安徽省實行“兩手抓”，一手抓省級評價項目實施，一手抓市縣評價試點，省級評價項目由2009年的16個擴大到2011年的56個，項目覆蓋到省直所有重點支出部門，涉及財政資金從2009年的231.7億元增至2011年的587.5億元，市縣支出績效評價試點范圍從2009年的2市10縣擴展到2010年的所有省轄市和30個縣，直至2011年在全省17個市和61個縣全面推進。福建省積極探索并推動全省績效管理工作，編印了《福建省財政支出績效評價操作指南》和《福建省財政支出績效目標(biāo)編制指南》，2012年共有85家省直部門對105個財政支出項目開展績效自評，涉及財政資金46.61億元，“基礎(chǔ)教育財政支出”和“就業(yè)專項資金”等項目的重點評價也取得一定成效。

4 全面推進全過程預(yù)算績效管理的主要難點

4.1 在思想認(rèn)識上，尚未全面牢固樹立預(yù)算績效管理理念

一些地方和部門領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)算績效管理工作還不甚了解，對全面推進全過程預(yù)算績效管理的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，績效理念淡薄，仍然沒將工作重點放在效益和效果方面。多數(shù)預(yù)算部門和單位的績效管理氛圍尚未形成，業(yè)務(wù)處室與財務(wù)處室互相推諉，存在被動應(yīng)付現(xiàn)象。

4.2 在預(yù)算級次上，縣級及以下預(yù)算績效管理工作開展不平衡

全國各地縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展水平不均衡，財政收支規(guī)模差別很大。全國經(jīng)濟百強縣財力較雄厚，多數(shù)能按上級部署重視開展預(yù)算績效管理工作，并取得一定成效，但財力較差的縣缺乏預(yù)算績效管理的物質(zhì)條件，存在畏難情緒，工作缺乏主動性。

4.3 在隊伍建設(shè)上，缺少專業(yè)的預(yù)算績效管理人才

預(yù)算績效管理工作涉及項目業(yè)務(wù)、財務(wù)、效益等方面知識，能全面掌握這些知識的人員較少，特別是既懂項目業(yè)務(wù)、又掌握國家政策，既熟悉財政財務(wù)專業(yè)知識、又擅長信息處理，能對效益進行較好評價的高素質(zhì)復(fù)合型人才更加缺乏。

4.4 在評價技術(shù)上，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系面臨著諸多困難

評價方法對績效評價結(jié)果的準(zhǔn)確性具有決定性的影響。財政支出范圍的廣泛性和復(fù)雜性決定了績效評價的多樣性。指標(biāo)體系、信息系統(tǒng)建設(shè)等相對滯后。許多項目不易找出可為各方接受的測量方法來衡量項目的目標(biāo)或結(jié)果是否達到。評價技術(shù)不成熟，影響了評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和公平性。

4.5 在制度層面上，預(yù)算績效管理法律法規(guī)和制度不健全

目前，在預(yù)算績效管理方面的法律法規(guī)相對缺失，管理制度體系仍不健全，相關(guān)辦法可操作性弱，對預(yù)算績效管理的保障支撐不強。專家和中介機構(gòu)參與機制、績效問責(zé)制度不夠完善。預(yù)算部門和預(yù)算單位在會計核算上，實行的收付實現(xiàn)制不能適應(yīng)以產(chǎn)出為導(dǎo)向的績效預(yù)算改革的需要。

5 全面推進全過程預(yù)算績效管理的對策建議

5.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，強化素質(zhì)培訓(xùn)，樹立預(yù)算績效管理觀念

各級財政部門要切實加強對預(yù)算績效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全組織，充實人員，統(tǒng)籌規(guī)劃，理順工作機制，明確工作目標(biāo)，制定具體措施。各預(yù)算單位要按照財政部門的統(tǒng)一部署，積極推進預(yù)算績效管理工作。財政部門和預(yù)算單位之間要加強溝通，密切配合，形成工作合力。要健全培訓(xùn)機制，創(chuàng)新培訓(xùn)方式，加大預(yù)算績效管理培訓(xùn)力度，增強預(yù)算績效管理工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。積極宣傳預(yù)算績效管理理念，增強預(yù)算績效意識。

5.2 穩(wěn)步開展預(yù)算績效管理試點工作，力求重點突破

各級財政和預(yù)算部門要結(jié)合本地區(qū)、本部門實際情況，因地制宜，積極探索，采取先易后難、先簡后繁的措施，對績效目標(biāo)設(shè)定、績效評價實施等通過信息化處理方式逐步予以規(guī)范和統(tǒng)一，力求在重大民生支出等重點評價方面有所突破。不斷增加編報績效目標(biāo)的項目和部門，逐年擴大評價的項目數(shù)量和資金規(guī)模，探索應(yīng)用績效評價結(jié)果，逐步實現(xiàn)績效報告及評價結(jié)果在本部門范圍內(nèi)的全面公開，擴大向社會公開的范圍，強化社會監(jiān)督。

5.3 積極探索構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的績效評價體系

強化財政和預(yù)算部門績效評價的主體功能，積極探索引入第三方評價。創(chuàng)新評價方式，逐步建立自我評價與外部評價相結(jié)合、定量評價與定性評價相結(jié)合的多種績效評價方式，確?？冃гu價結(jié)果的權(quán)威性、公正性。建立完善績效評價指標(biāo)體系，逐步形成涵蓋各類各項支出，符合目標(biāo)內(nèi)容，突出績效特色，可細化、量化的績效指標(biāo)。收集和整理各類標(biāo)準(zhǔn)值，形成體現(xiàn)計劃、行業(yè)、專業(yè)、歷史等各方面特點的各類評價標(biāo)準(zhǔn)庫。選用科學(xué)方法，合理設(shè)置權(quán)重分值，構(gòu)建體現(xiàn)相關(guān)性、重要性、系統(tǒng)性、經(jīng)濟性原則的績效評價指標(biāo)體系，并實現(xiàn)績效評價指標(biāo)體系的共建共享。

5.4 逐步建立健全全過程預(yù)算績效管理制度

加強預(yù)算績效管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度建設(shè)，為全過程預(yù)算績效管理順利開展提供有力的法律保障。在修改《預(yù)算法》時，增加預(yù)算績效管理的約束性條款，為開展預(yù)算績效管理奠定必要的法律基礎(chǔ)。建立涵蓋績效目標(biāo)、績效監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用各環(huán)節(jié)的管理制度，健全社會中介、專家、數(shù)據(jù)庫和檔案等管理辦法。制訂系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細則，明確各相關(guān)機構(gòu)和人員在預(yù)算績效管理工作中的職責(zé)。

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