張澤忠

(中國(guó)政法大學(xué)博士后流動(dòng)站，北京100088)

在中非合作論壇(FOCAC)的框架下，我國(guó)與非洲政府簽署的《中非合作論壇——亞的斯亞貝巴行動(dòng)計(jì)劃》(2004至2006年)約定我國(guó)將加強(qiáng)與非洲國(guó)家和非洲區(qū)域、次區(qū)域組織的合作。①參見(jiàn)《中非合作論壇——亞的斯亞貝巴行動(dòng)計(jì)劃》(2004至2006年)第3．2．2條款;另外之后中非雙方簽署的《中非合作論壇北京行動(dòng)計(jì)劃》(2007－2009年)和《中非合作論壇——沙姆沙伊赫行動(dòng)計(jì)劃》(2010至2012年)均延續(xù)了這一約定。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)與南部非洲關(guān)稅同盟(the Southern African Customs Union，SACU)②SACU是世界上最古老的關(guān)稅聯(lián)盟，目前執(zhí)行2002年10月21日簽署的《南部非洲關(guān)稅同盟協(xié)議》，成員國(guó)包括南非、博茨瓦納、納米比亞、萊索托、斯威士蘭。于2004年6月28日共同宣布啟動(dòng) FTA談判。不過(guò)令人遺憾的是，雖然與SACU簽署FTA早已成為我國(guó)FTA版圖上期待已久的目標(biāo)，但是，據(jù)筆者查閱相關(guān)資料，直到目前為止，尚未發(fā)現(xiàn)雙方已進(jìn)入實(shí)質(zhì)談判的跡象。

與此同時(shí)，自進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著歐盟、印度、日本等國(guó)家和地區(qū)紛紛加強(qiáng)與SACU地區(qū)的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，美國(guó)亦不甘落后，于2003年初開(kāi)始與SACU進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定(FTA)談判。然而，雙方的FTA談判終因分歧過(guò)大，未修成正果。因此，本文認(rèn)為對(duì)美國(guó)－SACU的FTA談判、失敗原因進(jìn)行探討對(duì)推動(dòng)我國(guó)與該地區(qū)的FTA談判有積極的借鑒意義。

一、美國(guó)與SACU雙方啟動(dòng)FTA談判的動(dòng)因

隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的急劇變化，尤其是WTO多邊貿(mào)易機(jī)制的多哈回合談判的受阻，全球跨洲的FTA談判反而得到蓬勃發(fā)展。在此背景下，美國(guó)與SACU各自考慮到自身的利益，同意與SACU進(jìn)行FTA談判。據(jù)筆者研究，雙方啟動(dòng)FTA談判的主要原因在于：

一方面，在美國(guó)看來(lái)，與SACU簽訂范圍廣泛的FTA意義重大：一是簽訂FTA可以為美國(guó)的產(chǎn)品出口提供機(jī)會(huì)，減少SACU嚴(yán)格的進(jìn)口管制性措施，包括較高的關(guān)稅、進(jìn)口限制、低標(biāo)準(zhǔn)的版權(quán)保護(hù)、服務(wù)行業(yè)的壁壘③The United States Trade Representative，2005 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers，p．551．;二是將鼓勵(lì)SACU成員國(guó)繼續(xù)實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化政策，并可使SACU超越單向優(yōu)先獲得與美國(guó)的充分貿(mào)易伙伴地位的局面④Danielle Langton：United States－ Southern African Customs Union(SACU)Free Trade Agreement Negotiations：Background and Potential Issues，Order Code RS21387，Updated July 24，2008．;三是雖然SACU是一個(gè)關(guān)稅聯(lián)盟，但其成員之間的投資、管理制度并不充分協(xié)調(diào)一致，因此簽署一個(gè)綜合的自由貿(mào)易協(xié)定可以迫使SACU內(nèi)部加強(qiáng)投資政策與管理的協(xié)調(diào)⑤Id．;四是為了與其他國(guó)家或地區(qū)在該地區(qū)的角逐取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，特別是為了減少和抵消因?qū)嵤W盟－南非《貿(mào)易、發(fā)展與合作協(xié)定》(the Trade，Development and Co－operation Agreement，TDCA)的貿(mào)易減讓政策而給歐盟帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)地位影響，以及壓制中國(guó)在非洲日益增長(zhǎng)的影響力;五是選擇SACU談判FTA，與之結(jié)成聯(lián)盟，可以利用WTO多邊體制之外的FTA的杠桿作用，分化那些“不聽(tīng)話(huà)”的WTO成員，為未來(lái)多邊貿(mào)易體制談判中的那些難啃的議題做好先行的準(zhǔn)備。

另一方面，SACU之所以愿意跟美國(guó)進(jìn)行FTA談判，主要考慮到：一是美國(guó)提供的《非洲增長(zhǎng)與機(jī)會(huì)法案》(the Africa Growth and Opportunity Act，AGOA)待遇是有期限的，即到2008年12月31日失效，因此，簽訂FTA可以確保AGOA下的優(yōu)惠條件得以延續(xù)下去，何況AGOA是美國(guó)單方面的承諾，需要滿(mǎn)足美國(guó)的申請(qǐng)資格的審查條件，換言之，在該法案下的任何產(chǎn)品，美國(guó)是有權(quán)削減或取消優(yōu)惠的;而FTA是雙邊締結(jié)的，具有國(guó)際法律約束力，SACU國(guó)家享受優(yōu)惠將不受美國(guó)單方面的自由裁量權(quán)的制約;二是SACU成員國(guó)雖然在AGOA下許多產(chǎn)品已經(jīng)獲得了強(qiáng)勁的對(duì)美國(guó)出口的動(dòng)力，但是AGOA并未涵蓋紡織品和服裝、鞋類(lèi)、農(nóng)副產(chǎn)品等關(guān)鍵產(chǎn)品，因而FTA將讓這些產(chǎn)品優(yōu)惠進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)①James K．Jackson：Trade Agreements：Impact on the U．S．Economy，Congressional Research Service，Order Code RL31932．;三是FTA談判可以深化SACU自身的區(qū)域一體化進(jìn)程;四是因加入了世界最大的經(jīng)濟(jì)體從而有助于增強(qiáng)吸引外資的能力，其中BLNS(指博茨瓦納、納米比亞、萊索托、斯威士蘭)可以通過(guò)“貿(mào)易而非援助”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在尚未開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)中因美國(guó)的投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)②Jill M Verbeck，John K Sagala，Yin Min Kyi，Daniel Ogbaharya and Luke M Olson“The Proposed US－SACU Free Trade Agreement(FTA)：Comparisons with the FTAA，CAFTA，US－Chile FTA，and US－Singapore FTA”(2004)6719．;五是可以幫助SACU地區(qū)更快地融入全球貿(mào)易的主流，消除數(shù)十年對(duì)區(qū)域大國(guó)(南非)的經(jīng)濟(jì)制裁的負(fù)面影響。

二、美國(guó)－SACU的FTA談判及其分歧

(一)FTA談判的簡(jiǎn)要回顧

美國(guó)－SACU的FTA正式談判始于2003年6月3日，最初計(jì)劃是到2004年12月結(jié)束談判。但經(jīng)歷2004年底停滯和2005年底談判重啟后，雙方?jīng)Q定把最后期限推到2006年底結(jié)束。然而，F(xiàn)TA談判從一開(kāi)始，雙方就在一系列問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成共識(shí)而導(dǎo)致談判停停談?wù)?，包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)、政府采購(gòu)、黑人經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃(black economic empowerment，BEE)③“黑人經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃”(BEE)2003年由南非國(guó)會(huì)審議通過(guò)，并于2004年正式執(zhí)行。它要求在南非境內(nèi)的所有公司必須將其股份按最低比例25．1%出售給BEE公司，即由歷史上受到不公正對(duì)待的“黑人”控股公司介入由“非黑人”建立的公司中。、美國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的高額補(bǔ)貼等，均出現(xiàn)了重大分歧。2006年4月18日，雖經(jīng)過(guò)了七個(gè)回合的正式談判，但是美國(guó)政府鑒于談判進(jìn)展緩慢而宣布終止與SACU的FTA談判。這意味著美國(guó)與SACU雙方當(dāng)初的FTA設(shè)想落空，宣告FTA談判失敗。不過(guò)雙方同意將尋求一個(gè)“促進(jìn)貿(mào)易與投資協(xié)定”(TIDCA)的談判框架以取代FTA。

(二)FTA談判分歧

事實(shí)上，美國(guó)－SACU的FTA談判是經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的發(fā)達(dá)國(guó)家與實(shí)力處于弱勢(shì)的發(fā)展中國(guó)家集團(tuán)之間進(jìn)行的，在談判過(guò)程中雙方出現(xiàn)的分歧甚大，主要表現(xiàn)在如下方面：

1．雙方的談判利益不同導(dǎo)致各方對(duì)FTA談判目標(biāo)與范圍的認(rèn)同不一。美國(guó)追求的是一個(gè)綜合的FTA，范圍要囊括WTO傳統(tǒng)議題和多哈回合新議題，以便在區(qū)域?qū)用嫔洗_立那些在多邊貿(mào)易體制下無(wú)法推進(jìn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購(gòu)、投資和服務(wù)議題。鑒此，美國(guó)認(rèn)為將來(lái)FTA的目標(biāo)與范圍具體應(yīng)涵蓋④2002年11月5日，美國(guó)貿(mào)易代表Robert Zoellick致函美國(guó)眾議院和參議院，詳細(xì)地列出了這些談判的目標(biāo)。Drusilla K．Brown，Kozo Kiyota and Robert M．Stern：An Analysis of the U．S．－SACU FTA Negotiations，Discussion Paper No．545，May 31，2006．pp．5－9．：

在工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，要求消除SACU國(guó)家與美國(guó)之間的貿(mào)易關(guān)稅和其他稅費(fèi);要求SACU國(guó)家同意加入WTO的《信息技術(shù)協(xié)議》;消除對(duì)美國(guó)的出口產(chǎn)品的非關(guān)稅壁壘措施(包括許可證壁壘、對(duì)新的美國(guó)技術(shù)產(chǎn)生影響的不合理貿(mào)易限制以及美國(guó)出口商認(rèn)為的其他非關(guān)稅措施);尋求有利的關(guān)稅減讓表和SACU國(guó)家作出其他市場(chǎng)準(zhǔn)入承諾，從而提高美國(guó)產(chǎn)品在SACU市場(chǎng)與歐盟產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)地位;尋求美國(guó)紡織品和服裝產(chǎn)品完全互惠地進(jìn)入SACU市場(chǎng);與SACU一起尋求一種將幫助美國(guó)實(shí)現(xiàn)WTO談判目標(biāo)的機(jī)制，即在削減所有農(nóng)產(chǎn)品的出口補(bǔ)貼的同時(shí)可以保持“誠(chéng)實(shí)性”(bona fide)的糧食援助，維護(hù)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和出口信貸計(jì)劃的機(jī)制;尋求消除SACU國(guó)家針對(duì)美國(guó)易爛或周期性的農(nóng)產(chǎn)品出口產(chǎn)生負(fù)面影響的做法。

在海關(guān)事宜方面，要求SACU及其成員國(guó)實(shí)現(xiàn)透明的、高效的、可預(yù)見(jiàn)性的海關(guān)操作規(guī)則，不得以對(duì)美國(guó)出口的產(chǎn)品造成毫無(wú)根據(jù)的程序障礙的方式適用海關(guān)法律法規(guī)、法令。

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面，要求SACU及其成員國(guó)建立以體現(xiàn)美國(guó)法律、WTO的《TRIPs協(xié)定》和其他國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定(如《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織的版權(quán)條約》、《世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織表演和錄音制品條約》和《專(zhuān)利合作條約》)為所規(guī)定的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn);要求SACU國(guó)家明顯加強(qiáng)其國(guó)內(nèi)執(zhí)法程序的義務(wù)，包括SACU保證其政府機(jī)構(gòu)能夠主動(dòng)地啟動(dòng)刑事訴訟程序，查獲可疑的盜版和假冒的產(chǎn)品、用于制造或傳播這些產(chǎn)品的設(shè)備及證明文件;加強(qiáng)對(duì)權(quán)利持有人因知識(shí)產(chǎn)權(quán)受到侵犯的賠償責(zé)任以及對(duì)侵權(quán)行為施予刑事責(zé)任。

在服務(wù)貿(mào)易方面，要求SACU國(guó)家消除服務(wù)市場(chǎng)存在的歧視和其他貿(mào)易壁壘，提高美國(guó)服務(wù)公司準(zhǔn)入SACU電訊業(yè)及其他服務(wù)業(yè)的水平;要求SACU國(guó)家加強(qiáng)監(jiān)管程序的透明度和可預(yù)見(jiàn)性，細(xì)化金融、電信服務(wù)業(yè)和其他部門(mén)必要的紀(jì)律;尋求適當(dāng)?shù)囊?guī)定以確保美國(guó)商務(wù)人士能夠便利地臨時(shí)進(jìn)入SACU國(guó)家的領(lǐng)土，同時(shí)確保美國(guó)作出的任何義務(wù)僅限于臨時(shí)入境規(guī)定，而不會(huì)改變美國(guó)有關(guān)永久移民及就業(yè)權(quán)利的法律法規(guī)。

在擴(kuò)大投資方面，對(duì)于美國(guó)在SACU國(guó)家的投資活動(dòng)，SACU及其成員國(guó)要削減或消除人為的或扭曲限制投資活動(dòng)的壁壘規(guī)則，保證在SACU國(guó)家的美國(guó)投資者能夠獲得重要的權(quán)利，而同時(shí)保證SACU國(guó)家在美國(guó)的投資者不享有比美國(guó)投資者在其本國(guó)的投資更大的實(shí)體性權(quán)利;確保美國(guó)投資者享受與SACU國(guó)家的國(guó)內(nèi)或其他外國(guó)投資者一樣的待遇;制定解決美國(guó)投資者與SACU國(guó)家政府之間糾紛的程序，并使這些程序保證公平和透明。

在政府采購(gòu)方面，對(duì)那些尋求與SACU政府做生意的美國(guó)貨物和服務(wù)供應(yīng)商，SACU國(guó)家政府要保證其政府采購(gòu)的程序和慣例公平、透明、可預(yù)見(jiàn)性;拓展美國(guó)的商品和服務(wù)進(jìn)入SACU的政府采購(gòu)市場(chǎng)。

在透明度、反腐、監(jiān)管制度的改革方面，要求SACU國(guó)家的貿(mào)易監(jiān)管制度更加透明化，SACU國(guó)家在采取與貿(mào)易有關(guān)的措施之前應(yīng)當(dāng)允許公眾及時(shí)和有意義地進(jìn)行評(píng)價(jià);SACU國(guó)家要采取和適用那些影響國(guó)際貿(mào)易的高標(biāo)準(zhǔn)反腐行動(dòng)，并執(zhí)行這些禁止性法令。

在勞動(dòng)條件方面，建立與SACU國(guó)家進(jìn)行磋商和合作的程序，以便提高它們?cè)诖龠M(jìn)尊重核心勞工標(biāo)準(zhǔn)方面的能力，包括遵守ILO公約，禁止使用童工;要求SACU國(guó)家承諾將有效實(shí)施其勞動(dòng)法規(guī);作為貿(mào)易或投資的鼓勵(lì)政策，要讓SACU國(guó)家努力確保其不會(huì)減弱或減少勞動(dòng)法規(guī)所規(guī)定的保護(hù)措施。

在環(huán)境方面，要求SACU國(guó)家作出適當(dāng)有效的實(shí)施環(huán)保法律的承諾;作為貿(mào)易或投資的鼓勵(lì)政策，要讓SACU國(guó)家努力確保其不會(huì)減弱或減少環(huán)境保護(hù)法規(guī)所規(guī)定的保護(hù)措施;尋求幫助SACU國(guó)家通過(guò)加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展來(lái)提高保護(hù)環(huán)境的能力，例如通過(guò)建立協(xié)商機(jī)制等。

美國(guó)認(rèn)為FTA談判除此之外還應(yīng)包括原產(chǎn)地規(guī)則、衛(wèi)生與植物(SPS)措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)、電子商務(wù)、貿(mào)易救濟(jì)、保護(hù)正當(dāng)?shù)慕】导鞍踩?核心安全)、消費(fèi)者權(quán)益、國(guó)家之間爭(zhēng)端解決的內(nèi)容，并且要求SACU國(guó)家遵守WTO的義務(wù)與承諾，加強(qiáng)這些領(lǐng)域的合作。

從上述可以明顯地看出，美國(guó)提出的SACU自由貿(mào)易協(xié)定方案大量體現(xiàn)了美國(guó)的目標(biāo)，包括擴(kuò)大美國(guó)商品和服務(wù)準(zhǔn)入SACU市場(chǎng)，改變SACU成員國(guó)的監(jiān)管環(huán)境，使之符合美國(guó)的原則和制度。①Leith，J．Clark and John Whalley．2004．“Competitive Liberalization and a U．S．－ SACU FTA，”in Jeffrey J．Schott(ed．)，F(xiàn)ree Trade Agreement：US Strategies and Priorities．Washington，D．C．：Institute for International Economics．

然而，SACU希望未來(lái)的FTA能夠集中于鎖定AGOA下的利益，并且獲得更多準(zhǔn)入美國(guó)市場(chǎng)的機(jī)會(huì)。因此，對(duì)于美國(guó)以與新加坡、智利簽署的FTA作為這次SACU談判的模板，即堅(jiān)持一個(gè)包羅萬(wàn)象的協(xié)定的模式，SACU持反對(duì)態(tài)度②Palollo Michael Lehloenya：The Failed SACU －USA Free Trade Agreement in Hindsight：A Lost Opportunity or Disaster Averted Journal of International Commercial Law and Technology Vol．4，Issue 2(2009)，p．117．，例如，在談判之初，南非針對(duì)美國(guó)的談判模板，提出要以歐盟－南非TDCA作為此次FTA談判的標(biāo)準(zhǔn)。③Sacu，US start free－trade talks Jun 022003，Pretoria．他們呼吁要先進(jìn)行市場(chǎng)準(zhǔn)入談判，然后才進(jìn)行其他領(lǐng)域的談判;認(rèn)為應(yīng)把知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、政府采購(gòu)、投資和服務(wù)這些多哈回合談判的議題排除在此次談判范圍之外。

2．在具體部門(mén)談判中出現(xiàn)的嚴(yán)重分歧。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面，SACU要求美國(guó)實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的自由化，因?yàn)檫@些農(nóng)產(chǎn)品對(duì)SACU地區(qū)具有特殊的經(jīng)濟(jì)和食品安全意義。然而，美國(guó)堅(jiān)持拒絕改變其現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，只愿在WTO框架下考慮農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼問(wèn)題，并要求SACU削減農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面的關(guān)稅及消除非關(guān)稅壁壘措施。鑒此，SACU認(rèn)為美國(guó)的這種立場(chǎng)將置它們于嚴(yán)重糧食短缺的危險(xiǎn)中。④SACU － US FTA Negotiations Focus On“Phase One”Issues，Bridges Weekly Trade News Digest，2004，8(3)．

在工業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易方面，美國(guó)要求SACU削減工業(yè)制品的關(guān)稅及消除非關(guān)稅壁壘。而SACU認(rèn)為不可能降低所有領(lǐng)域的關(guān)稅，尤其是在汽車(chē)、服裝與紡織品部門(mén)，它們天生具有勞動(dòng)密集特性而屬于敏感議題。①Andile Ntingi，Sacu，US to resume trade talks，March 16，2005．在1999年的歐盟－南非TDCA中南非就對(duì)汽車(chē)、服裝與紡織品部門(mén)保留了相對(duì)較高的關(guān)稅。

SACU要求在談判中增加反傾銷(xiāo)的內(nèi)容，因?yàn)镾ACU認(rèn)為美國(guó)現(xiàn)行的規(guī)定阻礙了南非產(chǎn)品的出口。而美國(guó)認(rèn)為這個(gè)問(wèn)題需要在WTO談判中討論。②Supra note 13．

在投資方面，美國(guó)提出對(duì)該議題要專(zhuān)設(shè)為一章，明確規(guī)定各方的權(quán)利和義務(wù)，以便為美國(guó)公司投資該地區(qū)提供明確的保障措施。而SACU對(duì)此要求反應(yīng)冷淡。③Id．

在服務(wù)貿(mào)易方面，美國(guó)選擇“消極清單”的談判模式，即所有的服務(wù)業(yè)都是可以談判的，除非被明確排除。而SACU更愿意選擇“積極清單”，即只有預(yù)先已明確規(guī)定的部門(mén)才能進(jìn)行談判，暫時(shí)不談判未明確提到的其他部門(mén)，但可以包括在以后的協(xié)定中。

在政府采購(gòu)方面，美國(guó)方面要求SACU給予美國(guó)企業(yè)在政府招標(biāo)和合同中平等的權(quán)利，但南非認(rèn)為，這將影響到其BEE計(jì)劃的實(shí)施。而且SACU的“南非治療行動(dòng)組織”還擔(dān)心美國(guó)提出的“政府采購(gòu)規(guī)則有可能會(huì)不公平地排除必要的和緊迫的行動(dòng)，例如采購(gòu)必要的處理諸如霍亂爆發(fā)等緊急事件的藥品”。④Id．

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)議題中，SACU考慮到南部非洲不得不解決世界上HIV感染率最高的問(wèn)題，因而不接受美國(guó)提出的諸多要求，包括要求SACU國(guó)家嚴(yán)格地保護(hù)專(zhuān)利權(quán)，建立類(lèi)似于美國(guó)國(guó)內(nèi)制定的標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，公布那些對(duì)受到侵犯的專(zhuān)利權(quán)人給予補(bǔ)償?shù)闹贫?，以及建立?duì)侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為予以刑事制裁的機(jī)制。SACU認(rèn)為美國(guó)尋求的廣泛知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，將會(huì)限制該地區(qū)為其公眾提供醫(yī)療服務(wù)的能力，損害 SACU國(guó)家的發(fā)展愿望，并同時(shí)置SACU國(guó)家的公共衛(wèi)生于危險(xiǎn)之中。⑤American Friends Service Committee“Departing from USTR，Portman Leaves Dead US－Southern Africa Negotiations Behind”，available at http：//www．a(chǎn)fsc．org/trade－matters/trade－agreements/SACUDead．htm Accessed on 23/02/08．

除此之外，雙方在有關(guān)勞工權(quán)利和環(huán)境監(jiān)管法規(guī)問(wèn)題上也存在重大分歧。

三、美國(guó)－SACU的FTA談判失敗的原因與意義

(一)失敗的原因

本文認(rèn)為美國(guó)－SACU的FTA談判失敗既有其直接的，亦有其深層次的原因。

首先，美國(guó)與SACU雙方存在上述談判分歧是FTA談判失敗的主要和直接原因。美國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)、寬范圍的談判目標(biāo)，以與其他國(guó)家簽署的FTA為談判藍(lán)本早早地為此次FTA談判的失敗埋下了伏筆。

其次，美國(guó)國(guó)會(huì)在談判的第二年，即2004年通過(guò)了《AGOA加速法案》(AGOA Acceleration Act)把AGOA延長(zhǎng)至2015年，這無(wú)疑減少了SACU國(guó)家繼續(xù)與美國(guó)進(jìn)行FTA談判的動(dòng)力。同時(shí)，SACU仍然只是一個(gè)新興的實(shí)體，它在許多FTA的問(wèn)題上尚未協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這無(wú)疑增加了FTA談判的難度。⑥“U．S．－SACU Free Trade Negotiations Put on Hold;New Mechanism Being Created，”International Trade Reporter，December 16，2004．而南非作為SACU最主要的成員國(guó)對(duì)于那些已涵蓋在WTO談判中的議題十分小心，以避免影響到其與其他發(fā)展中國(guó)家在世貿(mào)組織的一致立場(chǎng)。⑦“Business Must Not Miss This Boat，”Business Day(Johannesburg)，December 15，2005．這些都對(duì)FTA談判產(chǎn)生了重大的影響。

再次，SACU吸取歐盟－南非TDCA的教訓(xùn)，避免重復(fù)犯錯(cuò)誤。TDCA當(dāng)初把吸引外國(guó)直接投資(FDI)作為其重要目標(biāo)之一，但結(jié)果從很大程度上看并未實(shí)現(xiàn)。自簽署TDCA以來(lái)的這些年來(lái)，南非的FDI整體增長(zhǎng)率平均不到1%。雖然讓更多的外資在SACU地區(qū)投資是SACU簽署美國(guó)－SACU的FTA的一個(gè)重要原因，但從TDCA經(jīng)驗(yàn)表明，這并不很靠譜。⑧Supra note 11，p．121．

最后，SACU認(rèn)為“美國(guó)版”FTA將對(duì)南部非洲國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和國(guó)民產(chǎn)生重大的負(fù)面影響，這是談判失敗的深層次原因：1．美國(guó)無(wú)休止地追求廣泛的知識(shí)產(chǎn)權(quán)和高標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)威脅到南部非洲國(guó)家最基本的醫(yī)療保健的能力;2．南部非洲貧窮的、小規(guī)模的農(nóng)村農(nóng)民根本沒(méi)有能力在FTA下與美國(guó)獲得高額補(bǔ)貼的農(nóng)民進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，而SACU地區(qū)的食品安全在很大程度上又要取決于這些農(nóng)民所能獲得的生產(chǎn)資源(如土地、信貸和農(nóng)業(yè)投入)⑨US － SACU Working Group ＇Equitable trade and Southern Africa：A cookie cutter approach will cost lives and livelihoods＇(2006)，available at http：//www．bilaterals．org/article．php3?id_article=6414 Accessed on 25/07/08．，簽訂FTA后，由于美國(guó)繼續(xù)對(duì)其農(nóng)民予以補(bǔ)貼，這將對(duì)這一已極端貧窮的食品短缺地區(qū)產(chǎn)生進(jìn)一步惡化的危險(xiǎn);3．那些最容易受到FTA的不利影響的最弱小和最貧窮的普通百姓卻被阻擋在直接和有意義地參與FTA的談判及簽訂之門(mén)外，這種“綠室”(green room)的FTA談判根本沒(méi)有考慮到普通百姓的觀點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)①Supra note 11，p．125．;4．簽署FTA后，SACU政府極有可能不得不克制自己放棄資本控制，這反而會(huì)使它們的經(jīng)濟(jì)暴露在投機(jī)性投資的面前。②Supra note 18．

綜上所述，美國(guó)鑒于與其他國(guó)家簽訂的FTA的示范效應(yīng)，希望一步到位簽署綜合性的互惠FTA，不愿意作出過(guò)多的讓步與妥協(xié)，而SACU國(guó)家鑒于美國(guó)代表在談判中拒絕對(duì)FTA進(jìn)行修改，不愿意把SACU地區(qū)存在的極度貧困、以農(nóng)業(yè)為生計(jì)、缺乏必要的服務(wù)和藥物的情況考慮進(jìn)出等諸多不利的事情，因此，雙方不得不宣告締結(jié)互惠FTA的時(shí)間和條件均不成熟。

(二)FTA談判失敗的意義

雖然締約雙方因FTA內(nèi)容存在分歧，以及美國(guó)談判方法的呆板使得該協(xié)定談判被迫終止，但是這仍然具有重要的意義。

首先，雙方借此時(shí)機(jī)簽署了《貿(mào)易、投資與發(fā)展合作協(xié)定》(the Trade，Investment and Development Cooperative Agreement，TIDCA)。TIDCA 簽署于2008年7月16日，條款不多，但是約定了將成立一個(gè)由雙方代表組成的貿(mào)易與投資磋商小組(Consultative Group)，每年至少舉行一次會(huì)議。磋商小組是雙方高層次會(huì)議和持續(xù)對(duì)話(huà)的重要正式機(jī)制。美國(guó)期望TIDCA將在短期內(nèi)提高雙方之間的貿(mào)易和投資關(guān)系，推動(dòng)雙方去制定有關(guān)關(guān)鍵問(wèn)題的工作計(jì)劃，包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘和促進(jìn)投資③“U．S．Signs Commercial Pact with SACU，Says Free Trade Agreement Still Possible，”BNA，July 17，2008．，“在我們解決FTA問(wèn)題之前，我們運(yùn)用新的TIDCA來(lái)擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入、加強(qiáng)貿(mào)易與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之間的聯(lián)系、鼓勵(lì)更多的外商投資以及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和增長(zhǎng)”。④參見(jiàn)美國(guó)貿(mào)易代表蘇珊·施瓦布(Susan Schwab)在TIDCA簽字儀式的講話(huà)，Corey，Charles W，US signs trade and investment agreements with SACU，EAC．2008－07－18．同時(shí)，美國(guó)還希望借TIDCA這一平臺(tái)，為將來(lái)締結(jié)長(zhǎng)期性和綜合性的FTA奠定基礎(chǔ)。⑤Id．

其次，在FTA談判終止后，雙方締結(jié)的TIDCA雖然把大部分雙方存在嚴(yán)重分歧的設(shè)計(jì)排除在外，并且似乎對(duì)美國(guó)沒(méi)有明顯的利益，但是，我們不得不看到，美國(guó)的主要?jiǎng)訖C(jī)是借機(jī)擴(kuò)大在SACU，乃至黑人非洲地區(qū)的影響，以對(duì)抗其他國(guó)家，特別是中國(guó)在非洲的日益增長(zhǎng)的影響。⑥Eckart Naumann ＇US Rekindles Scramble for Africa as China Pulls in＇Business Report 01/07/08，available at http：//rta．tralac．org/scripts/content．php?id=5020 Accessed on 25/07/08．美國(guó)十分清楚地把中國(guó)與非洲地區(qū)之間的蓬勃發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和政治關(guān)系看作為一種危及自身利益的行為，并似乎準(zhǔn)備做任何事情，不論其多么的微不足道，也可能會(huì)減少競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手現(xiàn)在的有利地位。⑦Supra note 11，p．125．因此，從這深層次因素來(lái)看，美國(guó)仍然是這一FTA談判的勝利者。

最后，F(xiàn)TA談判的失敗對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法律秩序演變發(fā)展具有重要的意義。美國(guó)與SACU締結(jié)FTA是典型的南北合作的范例，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)和遵守公平公正的國(guó)際經(jīng)濟(jì)法原則。SACU成員國(guó)拒絕屈服于美國(guó)的壓力去簽訂一項(xiàng)對(duì)己不利的協(xié)定，這種拒絕表明發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)上呈現(xiàn)出日益增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，這是發(fā)展中國(guó)家要求發(fā)達(dá)國(guó)家給予公平公正待遇的體現(xiàn)。因此，對(duì)SACU來(lái)說(shuō)，與其說(shuō)是FTA談判的失利，倒不如說(shuō)是一場(chǎng)南方國(guó)家集團(tuán)對(duì)北方國(guó)家咄咄逼人的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的反抗的勝利，是南北合作關(guān)系進(jìn)行持久拉鋸戰(zhàn)的又一例證。⑧類(lèi)似的場(chǎng)景也出現(xiàn)在2003年的WTO坎昆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，南非在當(dāng)時(shí)的G20中表現(xiàn)積極，公開(kāi)拒絕參與US－EU關(guān)于農(nóng)業(yè)的建議，并迫使農(nóng)業(yè)談判戛然而止。BBC News ＇Dismay at Collapse of Trade Talks＇，available at http：//newsvote．bbc．co．uk/mpapps/pagetools/print/news．bbc．co．uk/2/hi/business/7532302．s．．．Accessed on 30/07/08．

四、美國(guó)－SACU的FTA談判失敗對(duì)我國(guó)的意義

如前文所述，我國(guó)與SACU早在2004年6月就啟動(dòng)了FTA談判，但到現(xiàn)在雙方仍未進(jìn)入實(shí)質(zhì)談判。而且2010年7月13日南非方面明確表示將不會(huì)與我國(guó)簽署FTA，理由是FTA將對(duì)南非不利，沒(méi)有能力與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。⑨http：//www．35global．com/tradenews．a(chǎn)sp?ns_id=103960，2010 －11 －1．這無(wú)疑給本已停滯不前的中國(guó)－SACU的FTA談判增添了陰影。

(一)影響中國(guó)－SACU的FTA談判推進(jìn)的主要因素

為何雙方的FTA談判一再推遲，毫無(wú)進(jìn)展呢?本文認(rèn)為，談判主要受到以下因素的制約：

首先，由于SACU成員國(guó)可供出口的商品有限，同我國(guó)間的貿(mào)易相互依賴(lài)性并不很強(qiáng)，簽署FTA后的稅收實(shí)惠難于得到充分的體現(xiàn)。根據(jù)世界貿(mào)易統(tǒng)計(jì)(the World Trade Atlas，WTA)，至 2008年 6月BLNS向我國(guó)出口的基本上是礦產(chǎn)品;而我國(guó)向BLNS出口的集中在電視機(jī)、纖維織物和服裝?！?0Source：World Trade Atlas，Chinese data．而且萊索托作為SACU中的最不發(fā)達(dá)成員國(guó)，目前享受我國(guó)給予非洲最不發(fā)達(dá)國(guó)家部分商品的零關(guān)稅待遇，無(wú)需要簽署FTA即可享受。

其次，我國(guó)與SACU在低價(jià)格、勞動(dòng)密集型部門(mén)中的利益沖突嚴(yán)重。SACU認(rèn)為，雖然中國(guó)－SACU的FTA對(duì)SACU的農(nóng)業(yè)和自然資源方面的影響有限，但是，對(duì)其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)影響較大，因?yàn)閺闹袊?guó)進(jìn)口的產(chǎn)品更具競(jìng)爭(zhēng)力，特別是SACU國(guó)家的紡織品與服裝生產(chǎn)將會(huì)大幅度下降，對(duì)它們這些重點(diǎn)保護(hù)的民族工業(yè)和價(jià)格體制產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊。這種觀點(diǎn)在SACU較為普遍，例如南非學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，與我國(guó)簽署FTA后，博茨瓦納的服裝行業(yè)將會(huì)下降很大幅度，其次變化較大的是汽車(chē)及零部件行業(yè);在第二輪效應(yīng)的影響下，服務(wù)業(yè)的總體產(chǎn)量的增加將受到嚴(yán)重限制;在貿(mào)易方面，博茨瓦納受到的間接影響要大于直接影響，因?yàn)閺闹袊?guó)進(jìn)口的產(chǎn)品將代替那些從南非和其他國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品。①Ron Sandrey and Hans Grinsted Jensen：SACU，China and India：the implication of FTAs for Botswana，Lesotho，Namibia and Swaziland(BLNS)，Monitoring Regional Integration in Southern Africa Yearbook 2008，Chapter 4，p．1．因此，SACU各國(guó)對(duì)此普遍采取謹(jǐn)慎、保守的態(tài)度，他們最為擔(dān)心的是中國(guó)出口的大量勞動(dòng)密集型輕工產(chǎn)品帶來(lái)的沖擊，而其中紡織品是受南部非洲關(guān)稅同盟各國(guó)重點(diǎn)保護(hù)的民族工業(yè)。”②http：//www．21cbh．com/HTML/2007 －2 －9/HTML_7QOHSQM97P9T_2．html，2010 －11 －1．。

最后，SACU擔(dān)憂(yōu)締約各方從中國(guó)－SACU的FTA受益出現(xiàn)嚴(yán)重的不均衡。例如南非學(xué)者用“全球貿(mào)易分析模型”(GTAP)③全球貿(mào)易分析模型(Globa Teade Analysis Projiect，GTAP)是根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)理論設(shè)計(jì)的多國(guó)多部門(mén)應(yīng)用一般均衡模型，目前已被廣泛應(yīng)用于貿(mào)易政策之分析。由于GTAP模型對(duì)政策定量分析具有良好效果，能夠?qū)φ哌x擇和決策提供具體并且比較準(zhǔn)確的建議，當(dāng)今世界主要經(jīng)濟(jì)組織，如世界貿(mào)易組織、國(guó)際貨幣基金組織，世界銀行等都已經(jīng)采用GTAP模型對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)進(jìn)行分析。來(lái)分析我國(guó)和SACU內(nèi)部各成員國(guó)從FTA的獲益情況，結(jié)果表明，我國(guó)將獲得更好的條件準(zhǔn)入南非和其他SACU國(guó)家市場(chǎng)，并因此取得壓倒性的收益，其中從南非獲益12．10億美元，從博茨瓦納獲得0．50億美元，從其他三個(gè)SACU國(guó)家獲得0．43億美元。④Supra note 33，p．6．南非也將從與我國(guó)簽署的FTA獲得可觀的收益，而B(niǎo)LNS獲得的收益卻并不多。該研究結(jié)果還指出，南非雖然因更優(yōu)惠的條件準(zhǔn)入我國(guó)市場(chǎng)而從中獲得可觀的收益，但也會(huì)同時(shí)遭受較大的間接損失，因?yàn)槲覈?guó)在SACU削減關(guān)稅后準(zhǔn)入南非市場(chǎng)，以及因在其他SACU國(guó)家市場(chǎng)中，我國(guó)的產(chǎn)品要比南非的更具競(jìng)爭(zhēng)力，因而南非將在這兩個(gè)地區(qū)原來(lái)的收益將受到較大的影響。⑤Id雖然這項(xiàng)GTAP研究只是以目前發(fā)生的數(shù)據(jù)對(duì)將來(lái)的收益作出的一種理論推斷，其結(jié)論并非完全正確，但至少這能從中反映出FTA締約各方獲益結(jié)果出現(xiàn)嚴(yán)重不均衡。

鑒此，SACU基于上述因素在跟我國(guó)進(jìn)行FTA談判時(shí)疑慮重重，加上SACU對(duì)我國(guó)的貿(mào)易政策不甚了解等不利因素，導(dǎo)致談判停滯不前。

(二)我國(guó)的因應(yīng)之策

為了推進(jìn)中國(guó)－SACU的FTA談判，本文認(rèn)為，有必要借鑒和吸取美國(guó)－SACU的FTA談判失敗的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)與SACU之間貿(mào)易交往的實(shí)踐，采取有效的因應(yīng)措施。

首先，在談判目標(biāo)與范圍上，考慮到SACU對(duì)我國(guó)貿(mào)易的相互依賴(lài)性并不很強(qiáng)的特點(diǎn)，我們要保持談判的靈活性，力避“美國(guó)式”的高標(biāo)準(zhǔn)、寬范圍的談判目標(biāo)與議題，以及僵硬的FTA談判模式。

其次，在具體部門(mén)的談判問(wèn)題上，建議采取“抓大放小”和“先易后難”的策略，切忌“美國(guó)式”的一步到位法。詳言之，我國(guó)對(duì)FTA談判的重點(diǎn)應(yīng)集中投資、服務(wù)部門(mén)，以期降低我國(guó)企業(yè)準(zhǔn)入這些SACU部門(mén)的門(mén)檻，實(shí)現(xiàn)我國(guó)“走出去”的戰(zhàn)略目的，而對(duì)于SACU較為擔(dān)心的勞動(dòng)密集型輕工產(chǎn)品貿(mào)易，尤其是紡織品、藥品這些它們極為敏感的議題，我們要充分尊重SACU成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)和國(guó)民產(chǎn)生重大民生問(wèn)題和立場(chǎng)，消除它們對(duì)勞動(dòng)密集型輕工業(yè)的擔(dān)憂(yōu);對(duì)于諸如海關(guān)事宜、原產(chǎn)地規(guī)則、衛(wèi)生與植物(SPS)措施、技術(shù)性貿(mào)易壁壘(TBT)、電子商務(wù)、貿(mào)易救濟(jì)、貿(mào)易便利化、政府采購(gòu)等較易達(dá)成一致的議題可在談判的第一階段進(jìn)行，然后針對(duì)投資、服務(wù)等較復(fù)雜的議題展開(kāi)談判，其中在服務(wù)議題的談判時(shí)，我國(guó)可以采用SACU較為容易接受的“消極清單”的模式，而不是“積極清單”的模式。而對(duì)于雙方具有共同利益的議題，例如農(nóng)產(chǎn)品、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)條件、環(huán)境保護(hù)等，我國(guó)可以與 SACU在多邊貿(mào)易體制(WTO)中共同協(xié)調(diào)，保持一致的談判立場(chǎng)。同時(shí)，在談判過(guò)程中，對(duì)于諸如南非的BEE計(jì)劃等某些SACU特殊政策，我們也要保持靈活性。

再次，借鑒美國(guó)的做法，如果中國(guó)－SACU的FTA談判出現(xiàn)重大分歧，則我國(guó)可與SACU先行類(lèi)似美國(guó)－SACU的《貿(mào)易、投資與發(fā)展合作協(xié)定》(TIDCA)，規(guī)定成立由雙方高級(jí)代表組成的常設(shè)性磋商機(jī)構(gòu)(小組)及其會(huì)議機(jī)制等，磋商小組應(yīng)作為雙方高層次會(huì)議和持續(xù)對(duì)話(huà)的重要正式機(jī)制。雙方利用TIDCA這一平臺(tái)，推動(dòng)高層對(duì)話(huà)，以消除這些國(guó)家對(duì)中國(guó)－SACU的FTA中存在的種種顧慮。

最后，除此之外，本文認(rèn)為還可以從如下方面著手打破目前談判受阻的堅(jiān)冰：一是增加我國(guó)自SACU國(guó)家的進(jìn)口，以減少我國(guó)同這些國(guó)家的巨額貿(mào)易順差;二是我國(guó)盡量實(shí)現(xiàn)從貿(mào)易向投資轉(zhuǎn)變，把易引起貿(mào)易摩擦的單純出口貿(mào)易變?yōu)樵诋?dāng)?shù)赝顿Y設(shè)廠(chǎng)，幫助非洲國(guó)家增強(qiáng)自主發(fā)展的能力;三是民間機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體定期舉辦研討會(huì)，在可能的條件下，可考慮定期在SACU幾個(gè)國(guó)家召開(kāi)經(jīng)濟(jì)研討會(huì)，并以此方式共同探討推動(dòng)我國(guó)同SACU就共同簽署FTA的談判進(jìn)程;四是提高談判的透明度，提高公眾參與對(duì)話(huà)的程度，讓那些受到影響的社會(huì)群體的意見(jiàn)和經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蝮w現(xiàn)到FTA談判中。