任 強(qiáng)

( 陜西省榆林市榆陽區(qū)水政水資源管理辦公室，陜西 榆林719000)

1 實(shí)例概況

某河流一直以來其年地表水資源的平均量大約為16．55 億m3，總面積合計(jì)為4．06 萬km2，是本省內(nèi)的三大內(nèi)陸河流域之一。此河流域南部為海拔3 800 m 以上終年積雪的山脈，發(fā)育著現(xiàn)代冰川;河流補(bǔ)給來源為山區(qū)降水和高山冰雪融水，中部是綠洲平原區(qū)，是典型的灌溉綠洲區(qū);流域內(nèi)有大面積沙漠、戈壁分布。該河流水資源總量達(dá)到16．12 億m3，獨(dú)立于地表水的地下水資源量合計(jì)為1．1 億m3。水資源每人大約是760 m3，每畝達(dá)到272 m3，這兩項(xiàng)指標(biāo)和全國平均值相比遠(yuǎn)遠(yuǎn)在其之下，而水資源的人均值與國際規(guī)定的缺水緊張警戒線(1 700 m3) 相比只占到其44%。社會經(jīng)濟(jì)的所有部門在2011年用水總量實(shí)現(xiàn)了27．92 億m3，而林牧漁畜方面占到了1．2%，合計(jì)為3 315 萬m3;農(nóng)業(yè)灌溉方面占到了占86．0%，合計(jì)為24 億m3;工業(yè)方面占到了5．5%，合計(jì)為1．55 億m3;居民生活用水占到3．8%，合計(jì)為1．06 億m3;生態(tài)環(huán)境方面占到了占3．0%，合計(jì)為8 306 萬m3;城市公共用水占到了0．5%，合計(jì)為0．146 億m3。流域內(nèi)水資源承載能力過大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對生態(tài)用水占用嚴(yán)重，導(dǎo)致流域內(nèi)環(huán)境問題不斷加劇，致使地下水位持續(xù)下降、沙塵暴出現(xiàn)頻繁，植物枯萎，尤其是下游綠洲地區(qū)一些地方生存環(huán)境問題日益突出，嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。

2 水資源管理存在的問題

目前影響生態(tài)的活動越來越頻繁，使該河流域生態(tài)逐漸惡化:水資源不足，供不應(yīng)求;生態(tài)安全沒有保障;山區(qū)地區(qū)水源涵養(yǎng)作用減弱，出山徑流變幅日益嚴(yán)重;下游地區(qū)沙漠化嚴(yán)重;上下游之間用水嚴(yán)重不平衡，不管是下游河道還是湖泊都已干涸，下游地區(qū)地下水開采過渡。

該河流之所以會出現(xiàn)嚴(yán)重的危機(jī)，其主要原因是未能對水資源進(jìn)行綜合管理。首先，關(guān)于該河流，缺乏科學(xué)全面的管理以及對最初水權(quán)的明確，引起流域內(nèi)原本的水權(quán)協(xié)議失去效力。不能有效實(shí)施水源規(guī)劃，水源浪費(fèi)問題日益加劇。其次，沒有高度重視水資源綜合管理，急需強(qiáng)化管理。因?yàn)槿祟愒谏鐣?jīng)濟(jì)方面對水資源的需求量非常大，從而將生態(tài)用水占用，可是卻忽視了生態(tài)安全問題，在流域內(nèi)開發(fā)水資源的過程中，生態(tài)用水缺乏相應(yīng)的法律地位，此外，人工系統(tǒng)，生態(tài)系統(tǒng)以及社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間為了爭水而引起的矛盾日益加劇，這就導(dǎo)致生態(tài)安全不能法律以及制度上獲取有力保障。第三，政策不合理，致使引導(dǎo)作用沒有得到正確的發(fā)揮。20 世紀(jì)70年代，為了加大水資源的供應(yīng)量，政府提倡開發(fā)地下水;到了90年代，流域內(nèi)的地下水開采過渡;到了2005年不得不將農(nóng)民出資新建的用來灌溉的井關(guān)閉，這表現(xiàn)了科學(xué)管理缺失的惡性結(jié)果。

3 對水資源進(jìn)行管理的優(yōu)化辦法

3．1 流域管理體制以及有關(guān)機(jī)構(gòu)的建立

因?yàn)樵摵恿饔蚺c幾個縣市密切相關(guān)，地方小團(tuán)體主義也很嚴(yán)重，各方利益較為復(fù)雜，在對流域進(jìn)行管理的過程中很多突出問題不好處理，對水資源實(shí)施的綜合管理有很多阻礙。盡管河流域管理機(jī)構(gòu)建立起來幾乎10 a 的時間，可是對流域內(nèi)水資源進(jìn)行的管理還是以地方管理為主，以行政區(qū)域?yàn)榛締卧?。所以，現(xiàn)今最緊迫的工作就是權(quán)威性較高、效率較好的流域管理體制的建立，其關(guān)鍵是科學(xué)分配水資源，統(tǒng)一調(diào)節(jié)水資源并對其實(shí)施綜合管理，劃分該河流域內(nèi)相關(guān)管理部門的管理職能，并對區(qū)域以及流域管理進(jìn)行事權(quán)劃分。

3．2 明確最初水權(quán)分配

該河流域的缺水屬于資源性缺水;該河流域以前有過分水協(xié)議，主要明確了各個縣區(qū)的具體取水時間，盡管修改次數(shù)較多，可是其時間分配模式的基礎(chǔ)還是自然水循環(huán)。目前在該河流域內(nèi)建起了很多水利工程，水循環(huán)由以前的自然模式變?yōu)楝F(xiàn)在的人工模式，水循環(huán)格局變化很大，以前制定的分水協(xié)議其基礎(chǔ)已經(jīng)消失，不利于執(zhí)行，因此需要與現(xiàn)在的水循環(huán)條件相一致的分水制度，建立水資源使用的新秩序，以確保流域的有效治理以及持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

對該河流域進(jìn)行的綜合治理針對流域最始水權(quán)問題給予了明確，其具體范圍涉及到河流域中處于上中下游地區(qū)的所有縣區(qū)以及機(jī)關(guān)部門;其基礎(chǔ)是地級市，主要單元是縣( 區(qū)) ，按照不同的行業(yè)以及層次開展。在科學(xué)性，公正性，歷史性，現(xiàn)實(shí)性以及歷史性等方針的引導(dǎo)下關(guān)于最初水權(quán)的界定，堅(jiān)持以下4個原則:1) 尊重歷史，著眼于現(xiàn)實(shí);2) 堅(jiān)持民主協(xié)商以及集中決策的原則;3) 水權(quán)屬于國家全民共享;4) 先滿足最基本的用水，公平以及效率相結(jié)合;此外還規(guī)定了水權(quán)分配的先后順序:城鄉(xiāng)居民的生活用水優(yōu)先，其次是人工綠洲在生態(tài)方面的用水要得到滿足，為工業(yè)提供水資源，最后滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水，要處理好灌溉用水，生態(tài)用水以及其他用水之間的關(guān)系。

3．3 對水資源實(shí)施的綜合管理

1) 流域內(nèi)重點(diǎn)工程項(xiàng)目的建設(shè)以及管理要強(qiáng)化。為了使對該河流域內(nèi)進(jìn)行的分水具有應(yīng)有的嚴(yán)肅以及權(quán)威，確保河流域內(nèi)分制度貫徹實(shí)施，流域內(nèi)各個項(xiàng)目要和各縣區(qū)實(shí)施水量分配以及生態(tài)保護(hù)、節(jié)水相互聯(lián)系起來。所以，流域內(nèi)的關(guān)鍵水利工程，一定要經(jīng)過流域管理部門審核后再根據(jù)常規(guī)建設(shè)步驟報(bào)批，關(guān)于建設(shè)工程規(guī)劃必須經(jīng)由流域管理部門之手下達(dá)于各個縣;2) 對用水實(shí)施嚴(yán)格的管理。地方政府行政首長政績考核體系要與水資源開發(fā)以及管理等整個過程相掛鉤，尤其是對用水進(jìn)行的管理，一定要采取行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，把流域內(nèi)分水措施的實(shí)際實(shí)施情況當(dāng)做考核的基本內(nèi)容;盡早完善用水補(bǔ)償體制，確保水資源得到最大程度的利用;要不斷規(guī)范產(chǎn)業(yè)布局，盡可能降低生產(chǎn)用水量，增加生態(tài)用水，阻止生態(tài)進(jìn)一步惡化;3) 統(tǒng)一調(diào)節(jié)流域內(nèi)的水資源，對水事矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制要進(jìn)一步加強(qiáng)。根據(jù)流域內(nèi)水資源的分配方案，綜合考慮各個部門以及地區(qū)對水資源的各種需要，以逐步開展的方式，結(jié)合來水實(shí)際情況，以花銷，水資源量以及工程相聯(lián)系為基本原則，真正將分水指標(biāo)落實(shí)到位。與縣區(qū)級分水有關(guān)的水庫要及時分配給流域管理部門，關(guān)于地下水的開發(fā)，其具體開采量應(yīng)該由智能化控制系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)控。作為流域內(nèi)的相關(guān)管理部門，要制定水量實(shí)時調(diào)節(jié)措施，根據(jù)程序報(bào)批并開展實(shí)施;4) 采取流域取水許可分級管理制度。以總量控制為基本原則，按照政府許可的河流域水量配置措施，讓流域管理部門核定所有地表水取水口位置的具體引水量，堅(jiān)持分級管理，科學(xué)限制取水許可管理權(quán)利。關(guān)于地下水開采，由流域內(nèi)管理部門統(tǒng)一審核并做好記錄以及發(fā)放。

4 結(jié) 語

簡而言之，要以我國水資源的實(shí)際特點(diǎn)為依據(jù)，盡早進(jìn)行科學(xué)的水資源管理體系的建立，促使水資源在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為人類生存以及生態(tài)方面積極發(fā)揮其巨大的影響力。

［1］王瑗，盛連喜，李科，等． 中國水資源現(xiàn)狀分析與可持續(xù)發(fā)展對策研究［J］．水資源與水工程學(xué)報(bào)，2008，19(03) :10 －14．

［2］金磊，黃國和，周懷東，等．城市水資源管理情況及分析［J］． 科學(xué)技術(shù)與工程，2008，8(24) :6520 －6523．