□李松國(guó)（宜陽縣河道管理局）

□仝占云（宜陽縣水利局）

宜陽縣位于河南省西部，屬黃河水系伊洛河流域，洛河自西向東流經(jīng)全縣，境內(nèi)河道長(zhǎng)64km，流域面積1500km2，砂石資源儲(chǔ)量比較豐富，總儲(chǔ)量7500萬m3。20世紀(jì)70年代以來，河道采石活動(dòng)逐漸興起，常年產(chǎn)銷量在200萬m3左右，是該縣及鄰近縣砂石資源的主要供應(yīng)地。但近年來，河道砂石資源開發(fā)中的深層次矛盾逐漸暴露，引發(fā)諸多問題，如多頭管理、秩序混亂、破壞環(huán)境、阻塞河道、社會(huì)矛盾頻發(fā)、資源稅費(fèi)流失、河道安全受損等，對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定造成一定影響，群眾反映較為強(qiáng)烈。

為管理和利用好砂石資源，疏通河道，確保河道安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,2011年宜陽縣在總結(jié)以前經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、深入實(shí)際調(diào)研和外出學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新思路，對(duì)河道砂石資源管理體制進(jìn)行了積極的探索，取得了一定成效。

1.管理的主要措施

1.1 科學(xué)規(guī)劃,合理布局

根據(jù)河道情況和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，將洛河河道劃分為禁采區(qū)、控采區(qū)和宜采區(qū)，按照各個(gè)區(qū)域的具體要求，合理布局砂石開采行為，制定年砂石開采總量，使砂石資源得到合理高效可持續(xù)利用。

禁采區(qū)是指開采砂石會(huì)影響河道行洪、水利工程及其它重要設(shè)施安全的河段。禁采區(qū)內(nèi)嚴(yán)禁開采砂石資源。

控采區(qū)是指開采砂石對(duì)河道行洪、水利工程及其它重要設(shè)施安全有一定影響，但又確需清淤疏浚以保證行洪安全的特殊河段、河道生態(tài)治理河段?？夭蓞^(qū)實(shí)施嚴(yán)格的開采論證和審批制度，實(shí)施砂石開采前必須制定科學(xué)的開采及病險(xiǎn)工程修復(fù)方案、河道行洪預(yù)案，經(jīng)各級(jí)部門審查批準(zhǔn)后，方可實(shí)施開采。

宜采區(qū)是指河道禁采區(qū)、控采區(qū)以外的其它區(qū)域。在宜采區(qū)開采砂石實(shí)施嚴(yán)格的審批制度。

1.2 依法審批，嚴(yán)格準(zhǔn)入

按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格實(shí)行砂石開采許可制度，提高企業(yè)準(zhǔn)入門檻。根據(jù)河道砂石資源分布狀況，按照河道行洪能力有效提高、生態(tài)環(huán)境有效改善、資源充分有效利用的原則，采取“保大關(guān)小、股份兼并”等方式，對(duì)原有河道內(nèi)砂石開采企業(yè)進(jìn)行有效整合。要求申請(qǐng)河道采砂的企業(yè)年開采量不低于5萬m3、開采工藝先進(jìn)、能夠充分利用砂石資源進(jìn)行廢棄料破碎深加工、具備一定規(guī)模，同時(shí)必須符合河道行洪要求，能按照批準(zhǔn)的開采時(shí)間、開采范圍、開采方式和開采量進(jìn)行開采，能夠及時(shí)對(duì)開采后河床進(jìn)行平復(fù)，對(duì)開采河段堤防進(jìn)行有效加固治理。對(duì)在河道內(nèi)從事影響河道行洪、破壞河道生態(tài)、浪費(fèi)砂石資源、進(jìn)行掠奪式開采的砂石企業(yè)（如小型采砂船、簡(jiǎn)易篩等），堅(jiān)決依法予以取締。

對(duì)符合以上條件的砂石開采企業(yè)，經(jīng)縣河道管理部門嚴(yán)格審查，報(bào)縣砂石資源管理指揮部批準(zhǔn)后，方可按程序辦理《采砂許可證》，準(zhǔn)許其從事砂石資源開采行為。

1.3 源頭控制，過程監(jiān)管

對(duì)河道砂石資源，采取源頭控制、過程監(jiān)管的管理措施，有效規(guī)范了砂石開采經(jīng)營(yíng)秩序，促進(jìn)了砂石市場(chǎng)的良性循環(huán)。

所謂源頭管理，即對(duì)河道砂石資源統(tǒng)一規(guī)劃，劃定開采區(qū)域，核定年開采量，掛牌出讓開采權(quán)，實(shí)行砂石資源開采權(quán)的公開拍賣，讓市場(chǎng)配置資源，建立河道砂石資源可持續(xù)開采利用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)砂石資源市場(chǎng)化配置。對(duì)獲得開采權(quán)的企業(yè)，要求其按照核定的年最低開采量預(yù)交砂石資源稅費(fèi)、河道平復(fù)保證金和安全生產(chǎn)保證金，嚴(yán)格按照核定的區(qū)域作業(yè)，及時(shí)對(duì)河道進(jìn)行平復(fù)和有效治理，制定度汛應(yīng)急預(yù)案，落實(shí)各項(xiàng)安全措施并接受日常管理，從而使砂石資源從源頭上實(shí)現(xiàn)了有效管理，促進(jìn)了資源規(guī)范開采、可持續(xù)利用。

在加強(qiáng)源頭管理的同時(shí)，對(duì)砂石開采經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行全程監(jiān)控。在全縣范圍內(nèi)實(shí)行砂石資源“一費(fèi)制”和砂石運(yùn)營(yíng)“一票通”管理制度，即全縣的砂石稅費(fèi)征收統(tǒng)一歸口水利部門收取，實(shí)行收支兩條線，由財(cái)政部門再按比例對(duì)稅費(fèi)進(jìn)行合理分配。砂石企業(yè)在銷售砂石料時(shí)，必須開具全縣統(tǒng)一的“砂石發(fā)運(yùn)單”，砂石運(yùn)銷車輛必須持“發(fā)運(yùn)單”通行。同時(shí)在全縣主要砂石運(yùn)輸?shù)缆吩O(shè)置12個(gè)驗(yàn)票站點(diǎn)，對(duì)運(yùn)砂車輛查驗(yàn)票據(jù)，對(duì)無票營(yíng)運(yùn)、少開多拉等現(xiàn)象進(jìn)行堅(jiān)決打擊，有效打擊偷逃稅費(fèi)現(xiàn)象。

1.4 部門協(xié)同，從嚴(yán)執(zhí)法

為發(fā)揮多部門職能，強(qiáng)化砂石資源管理，縣砂石資源管理指揮部專門抽調(diào)公安、水利、國(guó)土、林業(yè)等單位執(zhí)法人員組成聯(lián)合執(zhí)法大隊(duì)，認(rèn)真履行法律法規(guī)賦予的職責(zé)，全程參與砂石資源管理活動(dòng)。

各部門執(zhí)法人員在縣砂石資源管理指揮部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)或不按規(guī)定擅自在河道內(nèi)開采砂石，毀林、毀地開采砂石，以各種方式阻撓、干撓或拒不接受管理的各類違法違規(guī)行為予以重拳打擊，使砂石資源開采經(jīng)營(yíng)秩序得到了有效規(guī)范。

通過一年的整治，宜陽河道砂石資源管理工作取得良好效果。私采亂挖、浪費(fèi)資源等現(xiàn)象基本消失；河道得到有效疏通，生態(tài)環(huán)境得到極大改善，河道行洪能力大為提高，河道安全得到有效保障；各類涉砂信訪案件和矛盾糾紛明顯減少，因采砂破壞環(huán)境、損害集體及群眾利益現(xiàn)象得到有效遏制，社會(huì)穩(wěn)定得到有效維護(hù)；砂石資源稅費(fèi)流失現(xiàn)象得到有效遏制，全年共征繳砂石資源稅費(fèi)2000萬元。

2.存在的一些問題

雖然河道砂石資源管理改革工作取得了一定成績(jī)，但由于多年來的粗放管理，無論是管理者，還是經(jīng)營(yíng)者，都沒有在思想上徹底解放，砂石開采經(jīng)營(yíng)過程中存在的許多頑疾還難以在短時(shí)間內(nèi)得到根本改觀。

2.1 非法采砂行為依然存在。砂石資源管理中最大的問題就是非法采砂現(xiàn)象難以徹底杜絕，其根本原因是采砂暴利的誘惑。由于非法采砂成本低而利潤(rùn)巨大，偷采者不惜鋌而走險(xiǎn)、以身試法。并且他們的采砂行為大都是“打游擊”，經(jīng)常變換地方，有的是利用夜晚偷采，給規(guī)范管理帶來一定困難。

2.2 部分群眾法律意識(shí)淡薄。多年來，由于缺乏有效管理，沿河部分鄉(xiāng)村和群眾對(duì)河道權(quán)屬不清，普遍認(rèn)為河灘地是集體財(cái)產(chǎn)，屬鄉(xiāng)村所有，砂石資源可以任意開采使用。因此對(duì)砂石資源管理活動(dòng)不理解、不支持，甚至公開反對(duì)，在很大程度上影響管理活動(dòng)順利進(jìn)展。

2.3 部門協(xié)同還有待加強(qiáng)。砂石資源管理牽涉多個(gè)部門，需要多部門密切配合。但在實(shí)際管理過程中，由于各自業(yè)務(wù)繁忙，相互之間協(xié)調(diào)配合的精力和時(shí)間不夠，在一定程度上造成執(zhí)法力量有限，打擊力度不夠，給部分采砂企業(yè)以可乘之機(jī)，出現(xiàn)管理漏洞。

2.4 水法律法規(guī)懲戒力度有限。現(xiàn)行的《水法》、《河道管理?xiàng)l例》、《河南省水利工程管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)對(duì)違法采砂處罰力度明顯偏低，違法人員違法成本低，懲戒作用不明顯。在實(shí)際管理過程中，往往需要公安機(jī)關(guān)介入才能起到震懾作用。

3.對(duì)河道砂石資源管理的思考

通過宜陽對(duì)河道砂石資源管理工作的積極探索，筆者認(rèn)為要做好砂石資源管理工作，應(yīng)從以下幾個(gè)方面予以加強(qiáng)。

3.1 必須加強(qiáng)宣傳。要采取各種形式大范圍、深層次、強(qiáng)有力宣傳砂石資源管理工作，使社會(huì)各界和廣大群眾能充分認(rèn)識(shí)到砂石資源屬國(guó)家所有，必須有序開采、規(guī)范管理，形成砂石資源應(yīng)管、可管、必管的社會(huì)共識(shí)，贏得社會(huì)的理解和支持，為管理好砂石資源營(yíng)造良好的輿論氛圍。

3.2 必須制定切實(shí)可行的方案。一個(gè)好的實(shí)施方案是工作成敗的關(guān)鍵。宜陽在學(xué)習(xí)外地砂石資源管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厣笆Y源的現(xiàn)狀，經(jīng)過反復(fù)討論、多方征求意見，幾易其稿，終于出臺(tái)了符合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的《宜陽縣關(guān)于加強(qiáng)砂石資源管理的意見》，為順利開展砂石資源管理工作奠定了良好的基礎(chǔ)。經(jīng)過一年的運(yùn)行，《意見》中的許多措施都得到了較好的貫徹落實(shí)，受到了各方的肯定。

3.3 政府必須高度重視和大力支持。政府的重視和支持是做好工作的重要保障。宜陽縣委、縣政府站在構(gòu)建和諧社會(huì)、保障群眾利益的高度，為河道砂石資源管理工作提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的保障。一是成立高規(guī)格的砂石資源管理指揮部，由常務(wù)副縣長(zhǎng)任指揮部領(lǐng)導(dǎo)，縣直20多個(gè)單位為成員單位；二是設(shè)置專門辦公場(chǎng)所，抽調(diào)專人組成辦公室、督查組、聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)等機(jī)構(gòu)，全力以赴實(shí)施管理活動(dòng)；三是召開縣四大班子領(lǐng)導(dǎo)、縣直相關(guān)單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沿河各村、各砂石開采企業(yè)、管理人員等300多人參加的高規(guī)格、大規(guī)模動(dòng)員大會(huì)，制定具體措施，進(jìn)行詳細(xì)周密安排部署；四是將砂石資源管理工作納入年度目標(biāo)考核體系，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施，嚴(yán)格目標(biāo)考核。

3.4 必須加強(qiáng)執(zhí)法。嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)，整合各執(zhí)法單位力量，對(duì)各類涉砂違法違規(guī)行為予以嚴(yán)厲打擊，在全社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大震懾作用，為砂石資源管理工作提供堅(jiān)強(qiáng)有力的執(zhí)法保障。一年來，共查處違規(guī)違法案件58起，沒收采砂設(shè)備30余套，對(duì)違規(guī)采砂、毀壞堤防的人員依法進(jìn)行處理，有效遏制了私采亂挖、違規(guī)經(jīng)營(yíng)行為，規(guī)范了砂石資源開采秩序。

3.5 必須打造一支好的管理隊(duì)伍。人是事業(yè)成敗的決定性因素。要通過制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施，完善責(zé)任追究機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)職工的工作積極性和主觀能動(dòng)性，使職工從思想上明白為誰干、從行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)我要干，從而打造一支紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬、樂于奉獻(xiàn)、事業(yè)心強(qiáng)的管理隊(duì)伍，保障各項(xiàng)措施得以貫徹落實(shí)，管理工作取得突破。