侯 微

(沈陽建筑大學(xué)思政部，遼寧 沈陽 110168)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地承包經(jīng)營權(quán)在不同經(jīng)濟主體之間的流動與轉(zhuǎn)讓。它表現(xiàn)為土地的互換、出租、入股與合作等。農(nóng)村土地是組合與配置農(nóng)村勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的重要組織載體，農(nóng)村土地能否實現(xiàn)順暢流轉(zhuǎn)直接關(guān)系到社會主義市場機制能否在農(nóng)村發(fā)揮作用，影響到整個農(nóng)村市場經(jīng)濟體系的建構(gòu)。近年來隨著農(nóng)村土地經(jīng)濟價值的日益凸顯，個別地區(qū)特別是城鄉(xiāng)結(jié)合處，經(jīng)常發(fā)生地方政府假借流轉(zhuǎn)之名，強行剝奪農(nóng)民土地現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。面對不合理現(xiàn)象的產(chǎn)生，有人認(rèn)為這是國家頒布允許、鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策所致，認(rèn)為中國的國情決定了農(nóng)村不宜采用以流轉(zhuǎn)為主要特征的市場配置資源方式。本文力求從史實角度探求農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策形成的歷史必然性，并以產(chǎn)權(quán)理論為基點，解析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性，為尋找到更合理的土地流轉(zhuǎn)路徑提供一定的理論參考。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的歷史回顧

改革開放之初，為打破高度集中的計劃經(jīng)濟體制，黨和國家選取農(nóng)村為改革突破口。農(nóng)村的關(guān)鍵問題是土地問題，解決土地問題的核心，是如何突破僵化的計劃經(jīng)濟管理模式，使隱含于土地社會保障職能中的經(jīng)濟職能得到獨立發(fā)揮。因此針對改革開放前，農(nóng)村土地所形成的鐵板一塊無法交易的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)特點，黨和國家采取分割農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)戶有效的經(jīng)營權(quán)為突破口展開。在逐步完善農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)過程中，國家逐漸認(rèn)識到了建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主要特征的市場配置資源方式非常重要，并加強相應(yīng)的市場機制建設(shè)。如果按照國家針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)重大政策的出臺做細(xì)致劃分，可分以下四個階段。

1.土地流轉(zhuǎn)制度的萌芽階段:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制定與實行(1978—1983)

改革開放初期，為尋找到調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性的有效途徑，全國開啟了下邊探索、上邊認(rèn)可的漸進(jìn)式土地制度改革模式。從1978年開始，我國土地制度變革在經(jīng)歷了作業(yè)量承包經(jīng)營→包產(chǎn)到戶、聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制→包干到戶經(jīng)營責(zé)任制等不同發(fā)展階段之后，1983年由中共中央印發(fā)的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》文件成功地對以“包產(chǎn)到戶、包干到戶”為主要內(nèi)容的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包生產(chǎn)責(zé)任制”進(jìn)行了理論總結(jié)和科學(xué)定位，由此全國開始自上而下來推行這一制度，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有效地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的巨大發(fā)展。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體經(jīng)濟必要統(tǒng)一經(jīng)營的同時，將土地和相關(guān)生產(chǎn)資料承包給農(nóng)戶，有效地激發(fā)了農(nóng)民的勞動熱情。同時這一過程也重新塑造了農(nóng)戶自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的經(jīng)濟主體地位，農(nóng)戶成為擁有土地使用權(quán)的微觀經(jīng)濟主體。根據(jù)古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密等人理論，正是私有產(chǎn)權(quán)的存在，人們才有可能將各自資產(chǎn)進(jìn)行交換，以追求利益的最大化，因此，這是孕育土地流轉(zhuǎn)制度產(chǎn)生的萌芽階段。

2.土地流轉(zhuǎn)制度的感性探索與確立階段:農(nóng)村土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(1984—1991)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實施后，大部分地區(qū)農(nóng)民解決了溫飽問題，個別地區(qū)開始出現(xiàn)了糧食剩余現(xiàn)象，有鑒于此，國家適時提出了要建立農(nóng)產(chǎn)品商品市場的目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)發(fā)展的前提是大量剩余農(nóng)產(chǎn)品的出現(xiàn)，然而土地均分、家庭經(jīng)營結(jié)構(gòu)“是一種力求保持人與人、人與地之間嚴(yán)格對應(yīng)平衡關(guān)系基本格局的超穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)”［1］(P314)。不可能產(chǎn)生大量剩余農(nóng)產(chǎn)品。為克服經(jīng)營細(xì)碎化所帶來的糧食低產(chǎn)量問題，國家于1984年1 號文件首次提出“鼓勵土地逐步向種田能手集中”，這是允許土地流轉(zhuǎn)的一個限定性說法。1988年，《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》首次從國家法律的高度對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行肯定:“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！?/p>

這一時期國家在土地政策上的調(diào)整還主要源于為進(jìn)一步促進(jìn)糧食生產(chǎn)增長而間接引發(fā)的，并沒有自覺意識，但卻成功地開辟了改革開放后允許土地流轉(zhuǎn)的制度先河，實現(xiàn)了土地從僵硬、僵化的特點向動態(tài)性特點的轉(zhuǎn)變。

3.土地流轉(zhuǎn)制度的理性探索與發(fā)展階段:提出建立農(nóng)村土地要素市場(1992—2001)

1992年以前，我國農(nóng)村土地制度還主要是為解決農(nóng)民溫飽問題、促進(jìn)糧食增產(chǎn)等問題而不自覺進(jìn)行的改革，國家沒有明確農(nóng)村土地制度改革的具體方向。但從1992年到2001年，隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立與發(fā)展，農(nóng)村土地作為生產(chǎn)要素的經(jīng)濟職能日趨加強。生產(chǎn)要素只有通過流轉(zhuǎn)，接受市場的調(diào)節(jié)，才能實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。所以在1992年黨的十四大明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)之后，黨的十四屆三中全會指出:加快發(fā)展土地、技術(shù)、勞動力等要素市場建設(shè)。這是我國首次提出建立土地要素市場的改革目標(biāo)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度走向規(guī)范化提出了更為明確的方向。

4.土地流轉(zhuǎn)制度的完善階段:以打造農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益為出發(fā)點完善農(nóng)村土地要素市場(2002年至今)

實現(xiàn)土地順暢流轉(zhuǎn)的重要保障是使土地在事實上發(fā)展成為農(nóng)民的財產(chǎn)，抵消地方政府對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵犯。1998年《土地管理法》首次將“土地承包經(jīng)營期限為30年”的土地政策上升為國家法律。2002年8月29日，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《農(nóng)村土地承包法》，其中明確規(guī)定:“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。”而承包方卻“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”，這意味著國家傾向于界定承包經(jīng)營權(quán)為具有“物權(quán)”屬性的土地財產(chǎn)權(quán)。2007年3月16日《中華人民共和國物權(quán)法》正式確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，并獲得了物權(quán)的保護(hù)方式，這標(biāo)志著國家對土地流轉(zhuǎn)政策的調(diào)整已從生產(chǎn)經(jīng)營機制改造層面進(jìn)入到土地財產(chǎn)權(quán)利構(gòu)建層面，以確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的主體地位。

通過對歷史的回顧，我們知道，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策主要是源于解決農(nóng)民溫飽問題和促進(jìn)糧食商品生產(chǎn)而產(chǎn)生的，具有歷史的必然性，而隨著國家在農(nóng)村開始逐步建立起養(yǎng)老保險和社會救助等主要保障項目，農(nóng)村土地生存保障功能和社會福利功能也逐漸弱化，經(jīng)濟職能日趨成為農(nóng)村土地的主要職能，農(nóng)村土地能否實現(xiàn)流轉(zhuǎn)和能否有序流轉(zhuǎn)直接影響土地經(jīng)濟職能的發(fā)揮。同時，從歷史發(fā)展可以看出，建立以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為主要特征的農(nóng)村土地要素市場是構(gòu)建中國社會主義市場體系中的一個必要和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它直接影響中國整個經(jīng)濟體制的變革，所以從歷史的角度來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實施既合理又是歷史的必然。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策中的“三權(quán)”分離機制及運行合理性

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上形成的一項衍生制度。它兼具家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制激發(fā)勞動者積極性、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特性等優(yōu)點的同時，克服了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下無法解決的土地小規(guī)?；?jīng)營缺點。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實施能夠發(fā)揮巨大的優(yōu)越性，其深層次根源還在于在流轉(zhuǎn)過程中內(nèi)在蘊含著“三權(quán)”分離結(jié)構(gòu)機制，即土地在不同經(jīng)濟主體之間流動的同時，使土地使用權(quán)與經(jīng)營過程再分離(土地轉(zhuǎn)包)，從而實現(xiàn)承包權(quán)主體與經(jīng)營權(quán)主體的再分離。

從經(jīng)濟運行層面來看，“三權(quán)”分離結(jié)構(gòu)機制符合經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。農(nóng)用地是農(nóng)業(yè)中最重要的生產(chǎn)要素，經(jīng)濟職能是農(nóng)用地最基本職能，只有把土地變成一種資本，才能在發(fā)揮經(jīng)濟職能過程中產(chǎn)生最大的生產(chǎn)效率。資本的最基本特性是追求自身價值的增值，正像馬克思分析指出，資本只有一種本能，這就是增值，即獲取剩余價值。運動性是資本增值的必要條件，也是資本的生命所在。只有把土地從單純的生產(chǎn)資料屬性轉(zhuǎn)化為土地資本，并變成靈活的流動體，實現(xiàn)從低效率領(lǐng)域不斷向高效率領(lǐng)域流動，才能實現(xiàn)土地經(jīng)濟職能最大限度的發(fā)揮?！叭龣?quán)”分離結(jié)構(gòu)是國家允許土地承包者在自愿的基礎(chǔ)上，將土地使用權(quán)在一定時期內(nèi)轉(zhuǎn)移給其他經(jīng)濟行為主體的行為，也就是“使用權(quán)的再次分離”，這正是實現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料向資本跨越的關(guān)鍵一步，按照資本追求利潤原則，土地作為經(jīng)濟資本能通過自身調(diào)節(jié)達(dá)到效率最大化。

從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排層面來看，“三權(quán)”分離結(jié)構(gòu)機制符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)理論。任何土地承包者承包土地的最終目的都是想通過承包權(quán)獲得產(chǎn)權(quán)的最高收益。因此，土地承包者有著憑借自身擁有的產(chǎn)權(quán)追求利潤最大化和使產(chǎn)權(quán)保值增值的強烈動機，當(dāng)存在資產(chǎn)高效運作方式時，他會不遺余力地去爭取。通過產(chǎn)權(quán)追求利潤最大化的前提是，產(chǎn)權(quán)必須具有明晰性、完整性和流動性特點?！叭龣?quán)”分離結(jié)構(gòu)的實現(xiàn)說明國家作為土地所有權(quán)者在一定程度上賦予了土地承包權(quán)者一定的讓渡權(quán)，“一種資源(財產(chǎn)或物品)只有具有轉(zhuǎn)讓權(quán)，才會發(fā)生市場交換，由此才會形成價格，資源配置也才能夠通過流動達(dá)到最優(yōu)”［2］。因此，“三權(quán)”分離結(jié)構(gòu)是大市場發(fā)展趨勢影響下產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不斷完善的表現(xiàn)。

從受益分析來看，“三權(quán)分離”結(jié)構(gòu)機制達(dá)到了“三贏”效果。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策實施的本質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)主體的換位。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，所有權(quán)主體，承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體，分屬三個不同的利益團體，所有權(quán)主體村集體在土地流轉(zhuǎn)過程中不僅以所有者身份出現(xiàn)，而且肩負(fù)著對土地進(jìn)行宏觀調(diào)控的重任。在土地分權(quán)中，村集體通過作為所有權(quán)主體得到一定的以金錢或物的形式上交的稅費同時，也起到了作為土地規(guī)劃和監(jiān)管部門，促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展的作用。承包權(quán)主體和經(jīng)營權(quán)主體實現(xiàn)分離的前提是，雙方在預(yù)期核算中能夠獲得較高的收入。雙方在自愿的基礎(chǔ)上搭建自由交易平臺的過程中，都盡可能地簽訂旨在符合自己預(yù)期收益的契約，雙方預(yù)期收益的最終來源是土地相對更高的利用效率，因此雙方最終達(dá)成一致意見，其實質(zhì)就是土地資源從低效率利用的主體手中轉(zhuǎn)移到高效率利用的主體手中。土地資源轉(zhuǎn)移到更高效率利用的主體手中所產(chǎn)生的價值將由雙方共同分享。因此，它既實現(xiàn)了資源的有效率配置，同時又提高了合作雙方的福利水平。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策正確實施的建議

目前社會經(jīng)常發(fā)生的，地方政府假借流轉(zhuǎn)之名，強行剝奪農(nóng)民土地現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益行為，絕非是土地流轉(zhuǎn)政策本身帶來的，而是相關(guān)保障條例和措施不完善，造成地方政府有機可乘。如黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！币簿褪钦f土地流轉(zhuǎn)必須在保證所有權(quán)歸屬和農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)不變的前提下，尊重農(nóng)民自愿原則。而由于市場監(jiān)督機制弱化，很多地方政府在推行土地流轉(zhuǎn)過程中，不僅擔(dān)當(dāng)了“裁判者”角色，而且成為重要的“參與者”，超過了自身權(quán)力的界限，流轉(zhuǎn)政策不斷被曲解。促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策得以順利實施，可從以下幾方面著手。

第一，明晰產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)土地使用權(quán)的真正物權(quán)化。以債權(quán)為對象的土地流轉(zhuǎn)，必須以物權(quán)即農(nóng)地使用權(quán)的清晰界定和嚴(yán)格保護(hù)為前提。［3］產(chǎn)權(quán)的流動形成市場交易，建立真正高效的市場體制的前提是建立清晰的產(chǎn)權(quán)制度。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是以使用權(quán)的轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)讓為前提的，流轉(zhuǎn)的主體是承包方，不是發(fā)包方。土地使用者有權(quán)力決定土地是否流轉(zhuǎn)，及采取何種形式流轉(zhuǎn)。因此，要使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策真正落實，必須夯實農(nóng)民土地使用權(quán)，確保土地使用權(quán)的真正物權(quán)化。

第二，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)以法律效力。農(nóng)用土地使用權(quán)權(quán)能保障的前提是具有法律作為依托。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求在堅持集體土地所有權(quán)不變的前提下，確立農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營權(quán)人的主體地位，使土地承包權(quán)更趨近于成為一項清晰完整的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)。這將為農(nóng)民利用市場經(jīng)濟所提供的機會，改變自己的命運建立堅實的權(quán)利基礎(chǔ)和財務(wù)條件。［4］(P242)

第三，健全服務(wù)機制，保證價格真實地反應(yīng)供求關(guān)系。健全的服務(wù)機制是確保土地流轉(zhuǎn)價格趨向土地真實價格的前提。健全服務(wù)機制可從以下幾方面著手。一是，建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)，幫助群眾及時獲取準(zhǔn)確的信息。在具體操作中，可建立縣、鄉(xiāng)兩級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心(站)，村級酌情設(shè)立土地流轉(zhuǎn)信息聯(lián)絡(luò)員，最終建成縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。二是，健全中介服務(wù)組織。服務(wù)組織為土地流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、價格評估等重要信息，健全中介服務(wù)組織對減少糾紛事件發(fā)生具有重要作用。在具體構(gòu)建中，可建立土地托管或預(yù)流轉(zhuǎn)中介服務(wù);召開土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布會;開展農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù);為土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營主體融資提供服務(wù)等。

第四，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，確保流轉(zhuǎn)行為具有法律效力。土地使用權(quán)是國家賦予農(nóng)民的一項基本權(quán)利，土地使用權(quán)在交易過程中是否合理與合法，直接關(guān)系到流轉(zhuǎn)行為是否受到國家保護(hù)。規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，是確保流轉(zhuǎn)行為具有法律效力的關(guān)鍵。規(guī)范流轉(zhuǎn)程序可做到:一是，加強土地承包管理，確保土地合同、證書落實到農(nóng)戶家庭;二是，加強土地流轉(zhuǎn)合同管理，對土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和履行進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，對流轉(zhuǎn)合同期限，流轉(zhuǎn)用途，雙方責(zé)任、義務(wù)等要審核把關(guān)。三是，加強土地流轉(zhuǎn)檔案管理，及時做好土地流轉(zhuǎn)合同與土地流轉(zhuǎn)管理臺賬、土地流轉(zhuǎn)委托書等相關(guān)資料的歸檔分類工作。

［1］中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組.農(nóng)村·經(jīng)濟·社會:第四卷［M］．北京:農(nóng)村讀物出版社，1986．

［2］余鵬翼，李善民.中國發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)性問題探討——以廣東省南海市為例［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2004，(12)．

［3］許經(jīng)勇．中國農(nóng)村土地制度變遷與農(nóng)用地、建設(shè)用地市場培育［J］.廣西經(jīng)濟管理干部學(xué)院學(xué)報，2009，(2)．

［4］李江，關(guān)立新，趙春江．市場經(jīng)濟理論與實踐［M］．北京:中國物資出版社，2009．