顧書(shū)桂

(上海社會(huì)科學(xué)院部門經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020)

在西方公共住宅金融產(chǎn)生以前，西方商業(yè)住宅金融已經(jīng)存在了很長(zhǎng)時(shí)間。英國(guó)公共住宅金融出現(xiàn)最早，但美國(guó)公共住宅金融現(xiàn)在影響最大。公共住宅金融的大范圍鋪開(kāi)總體上而言是工業(yè)化、城市化特別是二次世界大戰(zhàn)以后的事情。以住宅商品化為前提，附屬性是包括美國(guó)在內(nèi)的西方國(guó)家公共住宅金融的基本特征。

一、西方商業(yè)住宅金融的演變

幾乎從住宅可以買賣的那一天起，西方商業(yè)住宅金融就與住宅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如影隨形。西方商業(yè)住宅金融的核心內(nèi)容是，在確保住宅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)順利進(jìn)行的同時(shí)，也確保貸款人的權(quán)益安全。根據(jù)美國(guó)學(xué)者特瑞斯·M.克勞瑞特 (Terrence M.Clauretie)和G.斯泰西·西蒙 (G.Stacy Sirmans)的研究，早在古羅馬時(shí)期，人們就使用fiducia作為住宅貸款的工具。Fiducia要求住宅的法定所有權(quán)由貸款人持有，如果借款人履行了貸款合同中的義務(wù)，fiducia就會(huì)要求貸款人將住宅的法定所有權(quán)返還給借款人。由于fiducia帶來(lái)種種不便，人們又創(chuàng)立了pigus。Pigus保留了借款人的法定所有權(quán)，但規(guī)定貸款人在借款人被懷疑有違約的可能性時(shí)有權(quán)取得住宅的法定所有權(quán)。更晚一些時(shí)候出現(xiàn)的hypotheca，則規(guī)定貸款人只有在借款人實(shí)際違約的情況下才能取得住宅的控制權(quán)。羅馬帝國(guó)晚期，gage特指作為履行合同的擔(dān)保而交付的存放物，當(dāng)gage是不能移動(dòng)的住宅時(shí)，它確保在借款人“違約時(shí)貸款人能取得房地產(chǎn)的所有權(quán)，但不能在gage之外尋求補(bǔ)償，也即借款人擁有一個(gè)履行義務(wù)或者向貸款人出售房地產(chǎn)的選擇權(quán)，一項(xiàng)賣權(quán)”［1］(P58)。

1066年，法國(guó)諾曼底公爵威廉征服英國(guó)以后，住宅抵押貸款的概念被引入英國(guó)，被稱為mortgage或 mort gage，其中mort法語(yǔ)表示“死的”意思。在早期時(shí)，如果出現(xiàn)借款人違約，貸款人有權(quán)取得全部住宅的所有權(quán)，并且沒(méi)有義務(wù)向借款人做出任何補(bǔ)償。隨著普通法的發(fā)展，借款人可以基于不公平提起訴訟并陳述債務(wù)償還計(jì)劃，法庭也開(kāi)始允許借款人通過(guò)支付拖欠的金額贖回違約后的住宅，這稱為公平贖回權(quán)。公平贖回權(quán)實(shí)際賦予借款人物業(yè)執(zhí)行價(jià)格等于拖欠金額的買權(quán)，由于其無(wú)限長(zhǎng)的執(zhí)行期限會(huì)損害貸款人的利益，剝奪贖回權(quán)條款應(yīng)運(yùn)而生。剝奪贖回權(quán)條款規(guī)定，借款人在規(guī)定時(shí)間后就不能再贖回住宅。贖回權(quán)一般分兩類，合同約定的為公平贖回權(quán)，法律追加的為法定贖回權(quán)。商業(yè)住宅金融由此取得了完整的屬性。

商業(yè)住宅金融大規(guī)模產(chǎn)生于西方資本主義工商業(yè)城市興起之際。三次產(chǎn)業(yè)革命，不僅大大加快了資本主義工商業(yè)聚集的步伐，也帶來(lái)了城市、大城市、特大城市甚至城市群的不斷涌現(xiàn)。早在第一次產(chǎn)業(yè)革命 (18世紀(jì)60年代開(kāi)始于英國(guó)，以蒸汽機(jī)為代表)以后，住宅的生產(chǎn)活動(dòng)就已經(jīng)不再是零星的，而是規(guī)模的、連續(xù)的、標(biāo)準(zhǔn)化的了，住宅業(yè)已經(jīng)成為現(xiàn)代化大產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。為了促進(jìn)住宅產(chǎn)銷的順利進(jìn)行，商業(yè)住宅金融開(kāi)始貫穿住宅的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的全過(guò)程。住宅的產(chǎn)業(yè)化使得商業(yè)住宅金融不僅為住宅消費(fèi)者和住宅投資者服務(wù)，更為住宅生產(chǎn)廠商服務(wù)。以美國(guó)為例。在美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng) (1775－1783)后的幾年中，由于資本主義工商業(yè)還不發(fā)達(dá)，城市經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中還不是很重要，美國(guó)社會(huì)公眾幾乎不需要住宅貸款。首先是在農(nóng)村地區(qū)，因?yàn)榇蠖鄶?shù)家庭生活在其所擁有的世代相傳的小農(nóng)場(chǎng)里，總價(jià)不高，購(gòu)買這些小房地產(chǎn)極少或者根本不需要融資。其次是在城市地區(qū)，因?yàn)橛薪ㄖf(xié)會(huì)籌集購(gòu)買住宅所需的資金，住宅貸款的發(fā)展空間同樣有限。建筑協(xié)會(huì)本來(lái)源自英國(guó)，由在同一個(gè)城市中的部分居民拿出一定的資金集中管理，并向建房的成員提供貸款支持，信用和其他風(fēng)險(xiǎn)完全依靠協(xié)會(huì)成員自發(fā)控制。引人注目的是，一旦所有成員獲得貸款，資金籌集任務(wù)完畢，建筑協(xié)會(huì)的功能就會(huì)宣告結(jié)束。例如，1831年于費(fèi)城成立的牛津遠(yuǎn)見(jiàn)建筑協(xié)會(huì) (Oxford Provident Building Association)曾經(jīng)盛極一時(shí)，但也避免不了最終宣告解散的命運(yùn)。19世紀(jì)60年代初的美國(guó)南北戰(zhàn)爭(zhēng)以后，借助第二次產(chǎn)業(yè)革命的強(qiáng)大推動(dòng)力，美國(guó)資本主義工商業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，城市無(wú)論是數(shù)量還是規(guī)模都得到了迅速擴(kuò)張，美國(guó)商業(yè)住宅金融開(kāi)始繁榮，在西部大開(kāi)發(fā)中以抵押銀行為代表，在城市發(fā)展最為迅速的則是建筑和貸款協(xié)會(huì)。此時(shí)，美國(guó)政府在住宅金融運(yùn)行中還只是發(fā)揮監(jiān)管職能，住宅金融運(yùn)行本身完全遵循市場(chǎng)原則，這是美國(guó)以至整個(gè)西方商業(yè)住宅金融發(fā)展的黃金時(shí)期。這一階段，住宅貸款的期限一般為6～10年，半年還貸一次，實(shí)行浮動(dòng)利率，貸款額最高達(dá)到房?jī)r(jià)的50%，住宅貸款的商業(yè)特征非常明顯。

二、公共住宅金融在美國(guó)的產(chǎn)生與發(fā)展

1929－1933年資本主義大危機(jī)，與其說(shuō)是對(duì)美國(guó)商業(yè)住宅金融的沉重打擊，不如說(shuō)是美國(guó)公共住宅金融誕生的契機(jī)。正是這場(chǎng)大危機(jī)，使人們認(rèn)識(shí)到政府干預(yù)住宅產(chǎn)業(yè)促使其健康發(fā)展的必要性和重要性。一方面，人們對(duì)住宅的需求呈現(xiàn)明顯的剛性，不管有沒(méi)有必要的支付能力，人們的住宅需求都必須得到滿足，這是政府干預(yù)住宅市場(chǎng)最重要的理由;另一方面，由于建筑成本特別是地價(jià)的節(jié)節(jié)攀升，房?jī)r(jià)飆升引發(fā)商業(yè)住宅金融呆賬、壞賬的可能性也越來(lái)越大。因?yàn)榈貎r(jià)越高，地價(jià)波動(dòng)的幅度會(huì)越大，個(gè)人對(duì)房?jī)r(jià)的承受能力則越差。美國(guó)特瑞斯·M.克勞瑞特和G·斯泰西·西蒙的研究資料顯示，“1929～1933年經(jīng)濟(jì)的崩潰，使房地產(chǎn)貸款市場(chǎng)進(jìn)入了無(wú)序狀態(tài)。1929年的經(jīng)濟(jì)崩潰后，房地產(chǎn)價(jià)值下降到1928年水平的一半左右。個(gè)人收入的驟降導(dǎo)致大范圍的抵押貸款拖欠，結(jié)果，貸款人，特別是儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)等存款性機(jī)構(gòu)陷入其中。它們沒(méi)有收到貸款的分期付款，剝奪贖回權(quán)也由于房地產(chǎn)價(jià)值的下降而無(wú)法提供補(bǔ)償，存款人為了支付生活費(fèi)而支取大量的現(xiàn)金。1931～1934年間，儲(chǔ)蓄和貸款協(xié)會(huì)的凈支取額為18.4億美元，約為它們1930年存款的1/3。到1934年為止，儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)1/5的抵押貸款最終結(jié)果是儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)獲得房地產(chǎn)的所有權(quán)。(由于真正將居民趕出家門在實(shí)踐中并不可行)許多州通過(guò)法律延緩剝奪贖回權(quán)，1933年2月艾奧瓦率先通過(guò)法律后，其他26個(gè)州也通過(guò)了類似的延期法。雖然一般只打算持續(xù)僅2年或幾年，但有些延期法一直持續(xù)到20世紀(jì)40年代才取消”［1］(P61)。在這種背景下，積極干預(yù)住宅金融市場(chǎng)，使其符合社會(huì)目標(biāo)，就成為美國(guó)政府經(jīng)濟(jì)政策的最主要考量，美國(guó)公共住宅金融由此獲得了極大的發(fā)展動(dòng)力。

大危機(jī)期間及其后的幾年，美國(guó)公共住宅金融體系迅速建立起來(lái):(1)1932年成立重組融資公司 (RFC)和聯(lián)邦住宅貸款銀行系統(tǒng)(FHLBS)，用政府貸款幫助儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)度過(guò)流動(dòng)性危機(jī);(2)1933年成立住宅業(yè)主貸款公司(HOLC)直接或間接發(fā)放住宅消費(fèi)貸款;(3)1934年成立聯(lián)邦儲(chǔ)蓄和貸款保險(xiǎn)公司 (FSLIC)為儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的存款提供保險(xiǎn)，并成立聯(lián)邦住宅管理局 (FHA)，為抵押貸款提供擔(dān)保，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供信用 (由于FHA認(rèn)定的有資格貸款人必須遵循FHA規(guī)定的借款人資格、評(píng)估、建筑物規(guī)格等工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)，F(xiàn)HA對(duì)抵押貸款市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化的促進(jìn)作用也功不可沒(méi));(4)1938年成立聯(lián)邦國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì) (FNMA)，主要目的是為FHA保險(xiǎn)的貸款建立一個(gè)市場(chǎng)，幫助提高這類貸款的認(rèn)同度。盡管20世紀(jì)60年代后期，F(xiàn)NMA最終被賦予私營(yíng)企業(yè)的地位，但其政府支持的性質(zhì)始終沒(méi)有變化。這樣，“一是通過(guò)直接貸款和存款保險(xiǎn)為貸款人提供流動(dòng)性;另一個(gè)是通過(guò)長(zhǎng)期攤銷抵押貸款的違約保險(xiǎn)和二級(jí)市場(chǎng)促進(jìn)這類貸款工具的使用”［1］(P69)，美國(guó)商業(yè)住宅金融終于度過(guò)了最艱難的時(shí)期。總體上而言，危機(jī)后的美國(guó)住宅金融發(fā)展，市場(chǎng)化程度降低了，商業(yè)化色彩淡了，政府干預(yù)程度深了，完全商業(yè)化的住宅金融開(kāi)始披上濃濃的政策性保障外衣。

二次世界大戰(zhàn)以后，盡管商業(yè)住宅金融繼續(xù)有所發(fā)展，但美國(guó)住宅金融的保障色彩并沒(méi)有退化。例如，1968年從老房利美 (指最初成立的房利美，它后來(lái)分解為現(xiàn)在的房利美和吉利美)分離出來(lái)的專事FHA保險(xiǎn)貸款證券化工作的吉利美，本身就是政府下屬機(jī)構(gòu)，吉利美于1971年發(fā)行了美國(guó)第一張MBS(mortgage－backed security);從老房利美分離出來(lái)的現(xiàn)在的房利美以及1970年成立的房地美，由于得到政府的支持，它們?nèi)詫?duì)貸款額度25萬(wàn)美元以下的非FHA保險(xiǎn)的常規(guī)貸款證券化，以體現(xiàn)政府對(duì)中低收入居民的購(gòu)房支持 (HUD是美國(guó)聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)公共住宅政策和在住宅金融制度中體現(xiàn)政府作用的主管部門，它持續(xù)強(qiáng)調(diào)居者有其屋的目標(biāo));只有貸款額度在25萬(wàn)美元以上的具有明顯商業(yè)化色彩的巨型貸款，才由私人機(jī)構(gòu)進(jìn)行證券化。20世紀(jì)70～80年代，一方面由于通貨膨脹率和利率高企，美國(guó)儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)的“存短貸長(zhǎng)”矛盾和固定利率矛盾亟待解決，另一方面由于政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模干預(yù)極大地降低了住宅金融的風(fēng)險(xiǎn)，美國(guó)的住宅資產(chǎn)證券化得到了極大的發(fā)展?！?999年底，全美住宅貸款余額為4.76萬(wàn)億美元，證券化余額為2.57萬(wàn)億美元，占貸款余額的55%，證券化已成為住宅融資的主要方式?！保?］(P41)美國(guó)住宅資產(chǎn)的證券化浪潮幾乎持續(xù)到2007年美國(guó)爆發(fā)次貸危機(jī)才踩下剎車，美國(guó)住宅金融 (兼具商業(yè)和公共的特點(diǎn))一度成為全球住宅金融發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和楷模。

譚華杰認(rèn)為，美國(guó)“公共住房政策金融體系的核心是政府利用金融手段對(duì)公共住房實(shí)行補(bǔ)貼，以降低其資金成本，政策的差別僅在于補(bǔ)貼的方式”［3］(P189)。美國(guó)公共住宅金融補(bǔ)貼供應(yīng)方的主要政策有政府直接投資、優(yōu)惠貸款 (既可針對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商也可針對(duì)住宅消費(fèi)者)、政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠等，補(bǔ)貼需求方的主要政策有租金券補(bǔ)貼 (可基于租戶也可基于項(xiàng)目)。而根據(jù)美國(guó)特瑞斯·M.克勞瑞特和G.斯泰西·西蒙的總結(jié)，美國(guó)公共住宅金融的建設(shè)主要體現(xiàn)在美國(guó)聯(lián)邦住宅政策的四大功能上:(1)通過(guò)資助貸款人和借款人提高住宅的支付能力;(2)提高住宅市場(chǎng)和抵押貸款市場(chǎng)的效率;(3)促進(jìn)房地產(chǎn)服務(wù)行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng);(4)保障住宅購(gòu)買人在購(gòu)買和融資中免受歧視。［1］旨在提高住宅支付能力的聯(lián)邦措施又可以歸納為三類:對(duì)提供抵押貸款資金的金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)支持;抵押貸款的保險(xiǎn)擔(dān)保、直接撥款和補(bǔ)助;所得稅條款。關(guān)于對(duì)提供抵押貸款資金金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)支持，主要有兩個(gè)來(lái)源，一是以低于市場(chǎng)的利率向儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行提供貸款，二是存款的補(bǔ)助性保險(xiǎn)。關(guān)于抵押貸款的保險(xiǎn)擔(dān)保，主要是FHA為多種類型的抵押貸款提供違約保險(xiǎn)，其保險(xiǎn)費(fèi)被許多人認(rèn)為要比承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際應(yīng)該收取的費(fèi)用低。關(guān)于直接撥款，則主要體現(xiàn)在《社區(qū)開(kāi)發(fā)撥款規(guī)劃》、《州與小城市社區(qū)開(kāi)發(fā)撥款》、《出租房地產(chǎn)修繕撥款》、《城市居住規(guī)劃》和《緊急庇護(hù)所撥款計(jì)劃》中。補(bǔ)助方案中最有名的就是《低收入家庭租金援助方案》。至于所得稅條款，目前美國(guó)的稅法明顯減少了所有者自用住宅的成本，并鼓勵(lì)所有者自用住宅的建設(shè)。旨在增加抵押貸款市場(chǎng)和住宅市場(chǎng)穩(wěn)定性和效率的立法集中在兩個(gè)領(lǐng)域，一是為貸款創(chuàng)造流動(dòng)的、有效的市場(chǎng)，二是放松市場(chǎng)管制。前者的主要措施包括:FNMA被授權(quán)為FHA貸款建立一個(gè)二級(jí)市場(chǎng)，后來(lái)又?jǐn)U展到VA貸款和傳統(tǒng)貸款;將FNMA私有化，并設(shè)立政府國(guó)民抵押貸款協(xié)會(huì)GNMA和聯(lián)邦住宅貸款抵押公司FHLMC，補(bǔ)充FNMA、FHA和VA原有功能的不足。后者的主要措施體現(xiàn)在1980年的《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案》上，它解除了對(duì)存款利率和抵押貸款利率的人為限制。旨在促進(jìn)房地產(chǎn)金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的立法包括1968年的《跨州土地銷售信息的完全披露法》 (ILSFDA)和《消費(fèi)者信貸保護(hù)法》(CCPA)以及1974年的《房地產(chǎn)交割程序法》(RESPA)。保障住宅購(gòu)買人在購(gòu)買和融資中免收歧視主要體現(xiàn)在1968年的《公平住宅法案》(FHA)、1974年的《平等信貸機(jī)會(huì)法案》(ECOA)、1975年的《住宅抵押貸款披露法案》(HMDA)和1978年的《社區(qū)再投資法案》(CRA)中。

總體上而言，美國(guó)公共住宅金融是以立法和政策的形式強(qiáng)制商業(yè)機(jī)構(gòu)參加，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)則由政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行擔(dān)保和補(bǔ)助。美國(guó)沒(méi)有獨(dú)立的公共住宅金融，公共住宅金融建立在商業(yè)住宅金融的基礎(chǔ)上，而且主要是在流通領(lǐng)域，以彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的不足為核心內(nèi)容。這在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，消費(fèi)者的支付能力處于巔峰狀態(tài)，住宅價(jià)格只漲不跌的情況下，無(wú)疑能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)。一旦經(jīng)濟(jì)蕭條，或者消費(fèi)者的支付能力下降，或者住宅抵押價(jià)值下降，政府的補(bǔ)助不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)暴露的風(fēng)險(xiǎn)，政府的信用遭到質(zhì)疑時(shí)，美國(guó)的住宅金融體系就會(huì)垮塌。盡管2007年美國(guó)才發(fā)生驚心動(dòng)魄的次貸危機(jī)，但美國(guó)公共住宅金融的這種缺陷其實(shí)很早就已露出端倪。“70年代后期，市場(chǎng)利率居高不下而且波動(dòng)很大 (影響到消費(fèi)者的支付能力)，這使得許多貸款人都想將利率風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給能承受和應(yīng)對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)和投資者。其做法是將自己發(fā)起的抵押貸款賣給二級(jí)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者 (FNMA、FHLMC、GNMA)。很多情況下，貸款人甚至不愿承受貸款發(fā)起和銷售之間的利率風(fēng)險(xiǎn)，他們?cè)敢庀蜻@些機(jī)構(gòu)支付費(fèi)用以獲得在未來(lái)某一時(shí)間以約定價(jià)格購(gòu)買所發(fā)起抵押貸款的承諾?！保?］(P92)這導(dǎo)致 “在 90年代，政府資助企業(yè) (GNMA、FNMA和FHLIC)和二級(jí)抵押貸款市場(chǎng)開(kāi)始在抵押貸款市場(chǎng)中占據(jù)主導(dǎo)地位”［1］(P114)。

三、附屬性是美國(guó)公共住宅金融的基本特征

從美國(guó)公共住宅金融的產(chǎn)生、發(fā)展和政策內(nèi)容看，美國(guó)公共住宅金融并沒(méi)有從商業(yè)住宅金融中真正獨(dú)立出來(lái)，從而具有明顯的附屬性特征。首先，美國(guó)公共住宅金融主要局限于住宅流通領(lǐng)域。住宅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)根據(jù)馬克思的分類，包括住宅生產(chǎn)、住宅流通和住宅消費(fèi)三大階段。相應(yīng)地，服務(wù)于住宅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公共住宅金融也應(yīng)該充斥住宅生產(chǎn)、住宅流通和住宅消費(fèi)三大階段。然而從實(shí)踐看，美國(guó)不管是過(guò)去還是現(xiàn)在，商業(yè)住宅金融與公共住宅金融的區(qū)別都主要集中在住宅流通領(lǐng)域，商業(yè)住宅金融遵循市場(chǎng)原則，公共住宅金融有政府介入。流通領(lǐng)域的公共住宅金融即使對(duì)住宅生產(chǎn)和住宅消費(fèi)有所影響，這種影響從數(shù)量上看也是有一定限度的，從時(shí)間上看則是暫時(shí)的。在住宅流通領(lǐng)域里，政府取代市場(chǎng)或彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足構(gòu)成公共住宅金融與商業(yè)住宅金融最主要的區(qū)別。美國(guó)住宅金融市場(chǎng)并沒(méi)有因?yàn)楣沧≌鹑谛袨榈拇嬖诰土炎優(yōu)榻厝徊煌膬蓚€(gè)部分——商業(yè)住宅金融市場(chǎng)和公共住宅金融市場(chǎng)。

其次，美國(guó)公共住宅金融的社會(huì)屬性并沒(méi)有從根本上改變住宅的商品屬性。公共住宅金融雖然是一種非市場(chǎng)行為，但它對(duì)住宅生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的商品化性質(zhì)沒(méi)有產(chǎn)生根本性的影響。住宅生產(chǎn)的資金融通完全或基本遵循商業(yè)化的原則，住宅一旦生產(chǎn)出來(lái)即使暫時(shí)不具有商品的全部特征，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后也不會(huì)與完全商品化的住宅有什么區(qū)別。住宅消費(fèi)也依然把住宅當(dāng)作商品價(jià)值的物質(zhì)載體，住宅折舊并不影響地價(jià)上升帶來(lái)的住宅價(jià)格的上升。即使在住宅流通領(lǐng)域，公共住宅金融也只是彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力的暫時(shí)不足，同樣把住宅當(dāng)作一個(gè)完整的商品來(lái)對(duì)待，沒(méi)有否定住宅的商品屬性。因此，美國(guó)公共住宅金融對(duì)現(xiàn)有商業(yè)住宅金融的影響只是局部的、暫時(shí)的，公共住宅金融沒(méi)有擠占商業(yè)住宅金融的原有空間。

再次，美國(guó)公共住宅金融的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依然是住宅的商品化。從理論上講，公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的運(yùn)行原則存在根本差別，它們應(yīng)該很容易區(qū)隔開(kāi)來(lái)。然而現(xiàn)實(shí)地看，美國(guó)公共住宅金融不管是外部運(yùn)行環(huán)境還是內(nèi)部操作依據(jù)，均沒(méi)有擺脫住宅的商品化色彩。公共住宅金融的出現(xiàn)不僅沒(méi)有削弱住宅的商品屬性，相反，公共住宅金融的存在進(jìn)一步推進(jìn)了住宅的商品化，使住宅商品化的過(guò)程更容易進(jìn)行。美國(guó)公共住宅金融與其說(shuō)進(jìn)入了商業(yè)住宅金融不能滲透的領(lǐng)域，不如說(shuō)擴(kuò)大了美國(guó)商業(yè)住宅金融的存在規(guī)模。

接著，美國(guó)公共住宅金融本身是一種不規(guī)則的、非持續(xù)性的行為。由于美國(guó)公共住宅金融不但不否定住宅的商品性質(zhì)，更將自己的運(yùn)作建立在住宅的商品屬性基礎(chǔ)之上，這就決定了美國(guó)公共住宅金融的運(yùn)作完全受制于美國(guó)商業(yè)住宅金融的運(yùn)行狀況，呈現(xiàn)出一種不規(guī)則的、非持續(xù)性的特征。當(dāng)住宅的增值占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，不管美國(guó)財(cái)政的運(yùn)作狀況如何，美國(guó)公共住宅金融要么沒(méi)有存在的空間，要么原有的運(yùn)作空間遭到大大壓縮;當(dāng)住宅的貶值占據(jù)主導(dǎo)地位時(shí)，即使美國(guó)財(cái)政狀況健全，美國(guó)公共住宅金融卷入住宅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)模和程度可能都不敷社會(huì)所需。最后，美國(guó)公共住宅金融發(fā)揮的功能處于不確定狀態(tài)。保障居住是公共住宅金融履行的天職，美國(guó)公共住宅金融也不例外。然而建立在住宅商品化基礎(chǔ)上的美國(guó)公共住宅金融，并不能確保這一職能時(shí)時(shí)得到履行。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)、住宅價(jià)格節(jié)節(jié)上升之時(shí)，沒(méi)有公共住宅金融，美國(guó)公眾的居住權(quán)益一樣可以得到保障;在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化、住宅價(jià)格垮塌之際，美國(guó)財(cái)政往往無(wú)法支撐足夠規(guī)模的公共住宅金融以確保社會(huì)公眾的居住權(quán)益，這就使得美國(guó)公共住宅金融的發(fā)展在兩個(gè)極端之間不停搖擺，其履行的職能也時(shí)有時(shí)無(wú)。

以住宅的商品化為前提，附屬性構(gòu)成美國(guó)公共住宅金融的基本特征。事實(shí)上，由于政治和經(jīng)濟(jì)基本制度的一致，美國(guó)公共住宅金融的這種附屬性特點(diǎn)也是其他西方國(guó)家公共住宅金融所共有的。

四、附屬性也是西方公共住宅金融的共同特征

美國(guó)的基本國(guó)情決定了美國(guó)公共住宅金融必然成為西方公共住宅金融的典型。西方其他國(guó)家的公共住宅金融與美國(guó)公共住宅金融只有量的差別，沒(méi)有質(zhì)的不同。附屬性既是美國(guó)公共住宅金融的基本特征，也是西方其他國(guó)家公共住宅金融的基本特征。

(一)美國(guó)公共住宅金融是西方公共住宅金融發(fā)展的典型

從理論上看，公共住宅金融與商業(yè)住宅金融的產(chǎn)生機(jī)制無(wú)疑存在根本的差異。住宅作為一種商品，既可以是奢侈品，又可以是生活必需品。住宅作為奢侈品的屬性，決定了住宅需求的滿足必須遵循市場(chǎng)原則;住宅作為生活必需品的屬性，決定了住宅需求的滿足必須遵循保障原則。住宅的供給取決于住宅的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，優(yōu)質(zhì)住宅的供給剛性較強(qiáng)，普通住宅的供給彈性較大。因此在住宅市場(chǎng)上，優(yōu)質(zhì)住宅的價(jià)格更多取決于住宅市場(chǎng)的相對(duì)購(gòu)買力，普通住宅的價(jià)格更多取決于住宅市場(chǎng)的絕對(duì)購(gòu)買力。也就是說(shuō)，消費(fèi)者的購(gòu)買力差異也大，優(yōu)質(zhì)住宅的價(jià)格越高，反之則反是;消費(fèi)者的購(gòu)買力越接近普通住宅的生產(chǎn)價(jià)格，普通住宅市場(chǎng)供求越能趨于均衡。住宅市場(chǎng)供求的這種特征及其價(jià)格形成機(jī)制決定了政府干預(yù)住宅市場(chǎng)的對(duì)象只能是普通住宅，也就是說(shuō)普通住宅市場(chǎng)才是公共住宅金融發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。公共住宅金融發(fā)展的空間在于彌補(bǔ)消費(fèi)者支付能力與普通住宅市場(chǎng)價(jià)格之間的缺口，這種缺口越大，公共住宅金融發(fā)展的空間越大。結(jié)合美國(guó)的具體國(guó)情看，美國(guó)公共住宅金融無(wú)疑具有西方公共住宅金融的典型特征。

第一，美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地理空間遼闊。美國(guó)國(guó)土面積約963萬(wàn)平方公里，位居全球第四。2009年，美國(guó)人口達(dá)到3.07億，但人口密度平均每平方公里僅僅32人。美國(guó)農(nóng)業(yè)不僅能滿足美國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需要，而且大量出口，農(nóng)產(chǎn)品出口約占美國(guó)外匯收入的20%。高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)和遼闊的地理區(qū)域，為美國(guó)的城市化和工業(yè)化提供了無(wú)窮無(wú)盡的土地資源，由于用地緊張導(dǎo)致普通住宅地基價(jià)格狂漲的現(xiàn)象在美國(guó)非常少見(jiàn)。

第二，美國(guó)的工業(yè)化和城市化水平很高。美國(guó)有高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是世界第一經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，無(wú)論是工業(yè)化還是城市化水平都很高。相對(duì)集中的工業(yè)和人口，使得美國(guó)的城市地租結(jié)構(gòu)不是太復(fù)雜，總量也不是太龐大，特別是投機(jī)炒作的難度很大，地租的短期大幅度波動(dòng)很少發(fā)生。城市地租，無(wú)論是級(jí)差地租還是絕對(duì)地租，更多是美國(guó)經(jīng)濟(jì)和政治基本面的反應(yīng)。

第三，美國(guó)土地利用方式的轉(zhuǎn)換 (特別是住宅用地與非住宅用地之間的轉(zhuǎn)換)基本取決于市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，政府干預(yù)很少。朱華等人指出，“美國(guó)的住宅包括私人所有、地方政府所有和聯(lián)邦資金支持的。但絕大多數(shù)房屋屬于私人所有，其中99%的房屋歸于私人所有，1%的房屋屬于聯(lián)邦政府或地方政府所有。(因?yàn)?聯(lián)邦政府不擁有土地或?qū)ν恋匾?guī)劃進(jìn)行控制，土地使用或規(guī)劃的權(quán)利在州政府，通常情況下，州政府將這些權(quán)利賦予地方或城市政府”［4］(P151)。地方或城市政府又因?yàn)槿狈ν恋厮袡?quán)，對(duì)土地的利用并不能實(shí)施真正有效的干預(yù)，實(shí)際上將土地利用權(quán)利交還給了土地所有者。

第四，美國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度與政治制度和西方其他國(guó)家大體一致。與西方其他國(guó)家大同小異，美國(guó)在強(qiáng)調(diào)私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的基礎(chǔ)上發(fā)展資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，與此對(duì)應(yīng)的是政治上實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)民主制。資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了美國(guó)的住宅市場(chǎng)建設(shè)必須以住宅地基的資產(chǎn)階級(jí)個(gè)人所有制為前提，政府的干預(yù)不得侵犯或損害住宅地基的私有權(quán)益;資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)民主制意味著為實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，政府對(duì)住宅市場(chǎng)的干預(yù)應(yīng)最大限度地不以損害住宅市場(chǎng)的自由運(yùn)行為前提。也就是說(shuō)，政府對(duì)住宅市場(chǎng)的干預(yù)充其量是讓住宅市場(chǎng)的缺陷得到局部彌補(bǔ)，而不是從根本上消滅住宅市場(chǎng)本身或使住宅市場(chǎng)的性質(zhì)從根本上被改變。

共同的經(jīng)濟(jì)制度和政治制度基礎(chǔ)使得西方其他國(guó)家的公共住宅金融只是在美國(guó)公共住宅金融的基礎(chǔ)上結(jié)合本國(guó)國(guó)情修修補(bǔ)補(bǔ)，但它們的總體框架、主要內(nèi)容和基本性質(zhì)是一致的。

(二)西方其他國(guó)家公共住宅金融并沒(méi)有跳脫“美國(guó)模式”

美國(guó)公共住宅金融的核心內(nèi)容是在維護(hù)住宅商品屬性的前提下，政府采取必要的財(cái)政貨幣政策，盡可能彌補(bǔ)中低收入居民支付能力與住宅商品市場(chǎng)價(jià)格之間的缺口。其他西方國(guó)家的公共住宅金融與美國(guó)公共住宅金融的區(qū)別，主要是量的區(qū)別，兩者的性質(zhì)則基本一致。

以新加坡的公共住宅金融為例。盡管組屋享有土地來(lái)源、建設(shè)費(fèi)用和銷售方面的補(bǔ)貼，盡管組屋銷售價(jià)格不是取決于組屋的市場(chǎng)價(jià)格而是取決于消費(fèi)者的支付能力，新加坡政府仍然規(guī)定，組屋出售后產(chǎn)權(quán)歸個(gè)人所有，組屋的轉(zhuǎn)賣條件僅僅是屋主擁有及實(shí)際居住至少達(dá)到5年，且政府抽取10%～25%的附加費(fèi)，原先購(gòu)買住宅時(shí)動(dòng)用的公積金及其利息要如數(shù)存入公積金局。形式上，新加坡政府對(duì)組屋和商品房實(shí)行兩個(gè)市場(chǎng)管理，公共組屋不得進(jìn)入商品房市場(chǎng)流通，但公開(kāi)組屋市場(chǎng)價(jià)格是政府組屋銷售價(jià)格的2～4倍說(shuō)明，具有一定市場(chǎng)化程度的公開(kāi)市場(chǎng)組屋已經(jīng)借助政府住宅保障和公共住宅金融產(chǎn)生了明顯的收入再分配效應(yīng)，組屋具有一定程度的商品屬性是確定無(wú)疑的。至于比新加坡土地供應(yīng)相對(duì)寬裕的韓國(guó)、日本，公共住宅金融的商品化傾向更為明顯。以最有代表性的Jeonse貸款為例，韓國(guó)規(guī)定，對(duì)低收入無(wú)房家庭給予低息購(gòu)房貸款支持，年收入低于3000萬(wàn)韓元或27000美元的無(wú)房家庭購(gòu)買85平方米以下公租房或二手房可以申請(qǐng)總額不超過(guò)6000萬(wàn)韓元的貸款，貸款年利率為7.75%～9%，依此類推，一切以獲得住宅的完全商品屬性為最終目標(biāo)。日本在2005年前廣泛運(yùn)用財(cái)政金融手段干預(yù)住宅的生產(chǎn)與消費(fèi)，卻同樣不吝政府補(bǔ)貼支持公共住宅的商品化進(jìn)程。例如，公團(tuán)住宅是一種帶有政府補(bǔ)貼性質(zhì)的住宅，不僅原則上可以以成本價(jià)向中等收入家庭出售，而且公團(tuán)住宅購(gòu)買者可以向住宅金融公庫(kù)申請(qǐng)貸款，享受6年的所得稅返還，減免相關(guān)的交易稅、不動(dòng)產(chǎn)所得稅和固定資產(chǎn)稅等。如果不是2007年美國(guó)次貸危機(jī)的爆發(fā)，2005年開(kāi)始改革的日本住宅金融體制很可能已經(jīng)完全美國(guó)化。與新加坡國(guó)情相似的中國(guó)香港則干脆將公共住宅金融完全建立在住宅商品化的基礎(chǔ)上。1976年，港英政府“居者有其屋”計(jì)劃讓市民購(gòu)置政府建設(shè)的居屋;1988年，港英當(dāng)局“自置居所貸款”計(jì)劃又為符合資格的申請(qǐng)人提供免息貸款，或發(fā)放每月按揭還款補(bǔ)助金，以鼓勵(lì)更多人購(gòu)買私人樓宇;1999年，中國(guó)香港政府“租者置其屋”計(jì)劃繼續(xù)讓租住公屋的市民能夠購(gòu)買所租住的房屋，同時(shí)中國(guó)香港按揭證券有限公司(HKMC)背對(duì)背發(fā)行按揭債券，對(duì)按揭成數(shù)超過(guò)70%的部分提供保險(xiǎn)。這種將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到政府所有企業(yè)身上的行為，在房?jī)r(jià)處于上升通道時(shí)，政府所有企業(yè)不但不會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，甚至還會(huì)因此獲利，然而一旦經(jīng)濟(jì)停滯或衰退，房?jī)r(jià)下滑，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)在政府所有企業(yè)身上爆發(fā)和激化。也因此，2002年，中國(guó)香港政府不得不重新推出“租住資助辦法”，為沒(méi)有能力承擔(dān)市場(chǎng)房租的低收入家庭提供可以負(fù)擔(dān)的資助，讓其租住公屋，確保公共住宅資源的合理分配，確保公共房屋的持續(xù)發(fā)展，政府繼續(xù)確保房委會(huì)有充足穩(wěn)定的公屋土地供應(yīng)，以滿足社會(huì)對(duì)公屋的需求。由此可見(jiàn)，香港雖然是世界公認(rèn)住宅問(wèn)題解決得較好的地區(qū)，但這只與香港政府的高效率有關(guān)，而與香港是否有有效的公共住宅金融無(wú)關(guān)。

住宅商品化是西方所有國(guó)家公共住宅金融發(fā)展的基礎(chǔ)，某些國(guó)家的住宅商品屬性受到一定程度和一段時(shí)間的削弱，只是這些國(guó)家結(jié)合國(guó)情對(duì)美國(guó)公共住宅金融模式進(jìn)行的修修補(bǔ)補(bǔ)，因此并沒(méi)有改變美國(guó)公共住宅金融模式的基本特征，美國(guó)公共住宅金融依然是這些國(guó)家公共住宅金融發(fā)展的最佳典型。

五、結(jié)論

歷史上，公共住宅金融產(chǎn)生于商業(yè)住宅金融之后。由于均以住宅的商品化為前提，美國(guó)公共住宅金融并沒(méi)有從根本上與商業(yè)住宅金融進(jìn)行區(qū)隔，從而附屬性構(gòu)成了美國(guó)公共住宅金融的基本特征。西方其他國(guó)家公共住宅金融結(jié)合本國(guó)國(guó)情對(duì)美國(guó)公共住宅金融模式的修修補(bǔ)補(bǔ)，同樣沒(méi)有改變住宅商品化的前提，這決定了美國(guó)公共住宅金融所具有的附屬性同時(shí)也是西方其他國(guó)家公共住宅金融所共有的。這不僅意味著西方公共住宅金融運(yùn)行機(jī)制與商業(yè)住宅金融運(yùn)行機(jī)制的一致，而且意味著商業(yè)住宅金融所存在的缺陷也存在于西方公共住宅金融中。由于消費(fèi)者的支付能力更為有限，與商業(yè)住宅金融相比，西方公共住宅金融風(fēng)險(xiǎn)更高。西方公共住宅金融不僅沒(méi)有彌補(bǔ)商業(yè)住宅金融的固有缺陷，相反，西方公共住宅金融激化了商業(yè)住宅金融的原有矛盾。西方公共住宅金融所具有的內(nèi)在不穩(wěn)定性，使得現(xiàn)代社會(huì)住宅金融危機(jī)更頻繁，破壞力更大。

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［2］劉志峰，曹金彪.美國(guó)、加拿大住宅抵押貸款證券化考察報(bào)告［M］//住宅和城鄉(xiāng)建設(shè)部.國(guó)外住房金融研究匯編.北京:中國(guó)城市出版社，2009.

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