武文文， 張 帆

（1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生學(xué)院，河北 石家莊 050031；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)研究生學(xué)院，河北 石家莊 050061）

黨的十八大報(bào)告指出：“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”［1］把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)同等高度，形成了五位一體的總體布局，為生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。隨著我黨對(duì)環(huán)境問題的日益重視，人民群眾保護(hù)環(huán)境的意識(shí)逐漸提高，但與之相對(duì)應(yīng)的是我國在環(huán)境保護(hù)方面還缺少專門的法律法規(guī)來進(jìn)行規(guī)范，司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境類訴訟案件和糾紛時(shí)往往采用與處理普通訴訟案件和糾紛一樣的方式，從而出現(xiàn)在打擊環(huán)境污染行為時(shí)“有勁使不出”的尷尬境況。環(huán)境訴訟和其他一般的訴訟有明顯的區(qū)別，尤其是環(huán)境方面的公益性訴訟，應(yīng)該采用具有針對(duì)性的方法來應(yīng)對(duì)解決。我們認(rèn)為我國需要建立一套適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度，以維護(hù)環(huán)境訴訟中各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境資源的保護(hù)。而要建立一套良性的環(huán)境公益訴訟制度，關(guān)鍵要解決的第一個(gè)問題是適當(dāng)調(diào)整有關(guān)原告相關(guān)問題的規(guī)定。

一、環(huán)境公益訴訟制度的起源及發(fā)展

（一）環(huán)境公益訴訟的發(fā)展歷程

公益訴訟最早見于羅馬法，羅馬法將訴訟分為“公益訴訟”和“私益訴訟”。根據(jù)羅馬法的規(guī)定，公益訴訟是指私人對(duì)危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，此類訴訟除了有法律的特別規(guī)定外，凡市民均可以提出。其特點(diǎn)有兩個(gè)：第一，起訴的主體是不特定的；第二，起訴的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共利益。把此定義延伸到環(huán)境訴訟領(lǐng)域，我們就得到了環(huán)境公益訴訟的概念，即指由于自然人、法人或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時(shí)，法律允許其他的法人、自然人或社會(huì)團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟。根據(jù)被告的不同，環(huán)境公益訴訟又分為環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟。

提到環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展歷程，有兩個(gè)關(guān)鍵詞，那就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染。工業(yè)革命后，經(jīng)濟(jì)在得到飛速發(fā)展的同時(shí)，也埋下了環(huán)境問題的隱患。到了20世紀(jì)中葉，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的負(fù)面影響——環(huán)境污染問題開始顯現(xiàn)出來，尤其是在工業(yè)發(fā)達(dá)的國家，環(huán)境危機(jī)更為突出，甚至已經(jīng)嚴(yán)重影響了人們的正常生活。為了防止情況的進(jìn)一步惡化，發(fā)達(dá)的資本主義國家紛紛開始研究解決這個(gè)問題的方案，建立環(huán)境公益訴訟制度就是研究成果之一。美國在20世紀(jì)70年代首先實(shí)行了環(huán)境公益訴訟制度，具體而言，就是原告并非出自于自身受到侵害，而是以環(huán)境的社會(huì)公益可能受到侵害為由，以環(huán)境與資源開發(fā)利用行為者或者許可開發(fā)利用環(huán)境與資源的政府機(jī)關(guān)為被告，向法院提出的請(qǐng)求判決停止開發(fā)利用行為或者宣布行政許可無效的訴訟。而在當(dāng)時(shí)，包括中國在內(nèi)的廣大的發(fā)展中國家首要任務(wù)是發(fā)展本國的經(jīng)濟(jì)，并沒有重視保護(hù)環(huán)境，從而導(dǎo)致關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的研究滯后于發(fā)達(dá)的資本主義國家。

在進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著環(huán)境污染問題在全球范圍內(nèi)愈演愈烈，許多發(fā)展中國家也逐漸意識(shí)到在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要兼顧環(huán)境的保護(hù)。在看到有不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家采用環(huán)境公益訴訟制度，并取得了良好的效果后，環(huán)境公益訴訟制度也進(jìn)入了一些重視環(huán)境問題的發(fā)展中國家的視線。至此，關(guān)于環(huán)境公益訴訟制度的研究逐漸在全球普遍起來。

（二）中國環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)狀

目前，在中國尚未建立起完整的環(huán)境公益訴訟制度，關(guān)于環(huán)境訴訟的規(guī)定散見于一些法律法規(guī)之中。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄端廴痉乐畏ā返诎耸藯l規(guī)定：“因水污染受到損害的當(dāng)事人人數(shù)眾多的，可以依法由當(dāng)事人推選代表人進(jìn)行共同訴訟。環(huán)保部門和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟?！薄逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條第二款規(guī)定：“對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！保?］（P32～37）

在程序法方面，引人關(guān)注的是，新修改的民事訴訟法增加了對(duì)公益訴訟制度的規(guī)定。近年來，環(huán)境污染和食品安全事故不斷發(fā)生，一些全國人大代表和有關(guān)方面多次提出在民事訴訟法中增加公益訴訟制度。為此，新修改的民訴法增加如下規(guī)定：對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這可以說是一個(gè)很大的進(jìn)步，但是公民個(gè)人的訴權(quán)依然沒有放開，而且缺乏相應(yīng)的具體規(guī)定來支撐，公民對(duì)公益訴訟訴權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)依然任重道遠(yuǎn)。

在實(shí)踐中，有的法院已經(jīng)率先大膽的嘗試環(huán)境公益訴訟的“破冰之旅”。如，2003年樂陵市人民檢察院對(duì)被告范某通過非法渠道加工銷售石油制品，損害國有資源，造成環(huán)境污染，威脅人民健康一案向樂陵市人民法院提起訴訟，請(qǐng)求法院判決被告范某停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)，法院經(jīng)審理支持了樂陵市人民檢察院的訴訟請(qǐng)求。再如，2007年12月10日，貴陽市“兩湖一庫”管理局向清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護(hù)庭提起環(huán)境保護(hù)訴訟，要求貴州天峰化工公司停止排污侵害，法院經(jīng)審理支持了原告的訴訟請(qǐng)求。上述案例為建立全國性的環(huán)境公益訴訟制度提供了很好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但是，由于沒有法律作為有力支撐，這些“破冰”行動(dòng)還是顯得有些底氣不足，造成的影響有限。而且各地的實(shí)際情況并不同，在沒有統(tǒng)一的法律規(guī)則的指導(dǎo)下，其他法院也不敢貿(mào)然效仿。

由此可見，由于程序法和實(shí)體法的欠缺，導(dǎo)致我國并沒有形成完整的法律體系來對(duì)環(huán)境公益訴訟作出具體規(guī)定。雖說已經(jīng)有一些“先行者”嘗試做一些改變，但因沒有明確的法律條文作支撐，在運(yùn)作時(shí)難免有些“心虛”。所以說這個(gè)法律空白是要及時(shí)填補(bǔ)的，這是不可忽視的問題。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度缺失造成的主要問題——訴權(quán)受限

環(huán)境問題不是個(gè)人的問題，而是整個(gè)社會(huì)、整個(gè)國家乃至整個(gè)世界要面對(duì)的問題，這一點(diǎn)就決定了關(guān)于環(huán)境的訴訟和其他訴訟是不同的。環(huán)境訴訟是帶有公益性質(zhì)的訴訟，但是我國卻沒有對(duì)此作出專門規(guī)定，這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中無法全面保護(hù)公民的訴權(quán)，更無法保護(hù)環(huán)境。

（一）司法實(shí)踐中的尷尬情況——不予受理

在司法實(shí)踐中，環(huán)境訴訟常常遭遇這樣的尷尬：熱心的公民、律師等發(fā)現(xiàn)自然環(huán)境遭到非法破壞，為了制止破壞環(huán)境的行為而訴至法院，法院卻不受理。例如，在2003年，杭州律師向杭州西湖區(qū)人民法院提出環(huán)境行政公益訴訟，事由是律師認(rèn)為杭州市規(guī)劃局批準(zhǔn)在西湖風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)建設(shè)浙江老年大學(xué)破壞了西湖原有的面貌，要求法院撤銷杭州市規(guī)劃局頒發(fā)的項(xiàng)目許可證，目的是保護(hù)杭州西湖風(fēng)景名勝區(qū)以及社會(huì)公共利益，最后因原告不具有起訴資格而不予立案。又如，在2005年松花江水污染事故發(fā)生后，北京大學(xué)法學(xué)院幾名熱愛環(huán)境的師生向黑龍江高級(jí)人民法院提起了以自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）和他們本人作為共同原告的環(huán)境公益訴訟，要求被告消除松花江的未來危險(xiǎn)并賠償100億元用于設(shè)立松花江流域污染治理基金，用以恢復(fù)松花江流域生態(tài)平衡，此案終因原告資格不符也未被受理。像這樣不合理的情況還有許多。［2］（P32～37）

上述情況的屢屢發(fā)生足以說明我國現(xiàn)有法律制度在應(yīng)對(duì)環(huán)境訴訟中有不完善的地方，這種缺陷打擊了人們保護(hù)環(huán)境的積極性，阻礙了環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

（二）造成“不予受理”的主要原因——原告資格限制

第一，根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，公民個(gè)人要想提起環(huán)境訴訟必須要符合一個(gè)條件，那就是自己的權(quán)益遭受到了實(shí)際的損失。這條規(guī)定的目的是防止訴權(quán)的濫用和司法資源的浪費(fèi)，但在環(huán)境訴訟中適用這條規(guī)定則弊大于利，因?yàn)榇艘?guī)定與環(huán)境訴訟的公益性質(zhì)不符，從而也制約了公民想通過法律手段保護(hù)環(huán)境的行為。雖然我國環(huán)境保護(hù)法第六條規(guī)定了一切單位和個(gè)人都有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的主體進(jìn)行檢舉和控告，但僅憑這條無法讓法院承認(rèn)公民就擁有了這項(xiàng)訴權(quán)。在理論界，人們普遍認(rèn)為，“控告”是個(gè)含義模糊的概念，并非嚴(yán)格的法律用語，環(huán)境保護(hù)法中使用“控告”一詞，并不能據(jù)此判定為該項(xiàng)規(guī)定為法律允許公民為維護(hù)環(huán)境公共利益提起訴訟的依據(jù)。所以，從目前我國立法的層面上看，我國并不存在公民訴訟或類似的制度，［3］（P19～23）造成的結(jié)果就是，當(dāng)公民并沒有足夠的證據(jù)證明自己權(quán)益被直接并實(shí)際的損害到，想把破壞環(huán)境者起訴至法院，法院卻不受理。

第二，我國《行政訴訟法》第二條規(guī)定，“公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。因此對(duì)于損害環(huán)境的“具體行政行為”，公民、法人或其他組織是可以要求訴訟解決的。但如果是涉及環(huán)境的決策等抽象行政行為侵犯了環(huán)境公益，公民、法人或其它組織就失去了可訴的范圍依據(jù)，無法提起環(huán)境行政訴訟。

訴訟法對(duì)于原告資格的限制是為了防止濫訴，節(jié)省司法資源。但這些限制在環(huán)境訴訟領(lǐng)域給當(dāng)事人造成了許多不便，也無益于及時(shí)治理被污染的環(huán)境，明顯的弊大于利。

任何一個(gè)訴訟案件都離不開兩個(gè)主體：原告和被告。通過上述的分析，筆者認(rèn)為解決問題的關(guān)鍵在于合理調(diào)整環(huán)境公益訴訟中原告的相關(guān)規(guī)定。一旦明確在環(huán)境公益訴訟中誰能起訴以及其在訴訟中享有何種權(quán)利，訴訟的進(jìn)行就會(huì)順利的多。所以，以下的論述全部圍繞原告展開。

三、對(duì)在環(huán)境公益訴訟中調(diào)整有關(guān)原告規(guī)定的建議

綜上所述，我國建立環(huán)境公益訴訟制度首先要解決的一個(gè)問題是原告資格，鑒于環(huán)境公益訴訟的特殊性，建議對(duì)環(huán)境公益訴訟中的原告資格作出有別于普通訴訟的規(guī)定。

（一）擴(kuò)大公民的訴權(quán)

環(huán)境侵權(quán)與一般的侵權(quán)行為相比，有著它獨(dú)特的特點(diǎn)。第一，造成損害的間接性。一般的侵權(quán)是由侵權(quán)人通過一定的方法直接損害了被侵權(quán)人的人身或財(cái)產(chǎn)等權(quán)益；環(huán)境侵權(quán)一般是由侵權(quán)人先污染了環(huán)境，然后由被污染的環(huán)境損害了被侵權(quán)人的合法權(quán)益，這中間有一個(gè)環(huán)境作為損壞行為與損害結(jié)果的中介。第二，利害關(guān)系的模糊性。環(huán)境是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，造成一起環(huán)境污染事故的原因往往不止一個(gè)，而由污染導(dǎo)致的損害結(jié)果也是多種多樣，這導(dǎo)致了在環(huán)境侵權(quán)案件中，污染行為與損害結(jié)果之間的關(guān)系不像一般侵權(quán)行為與損害事實(shí)之間的關(guān)系那樣明確，它們之間的關(guān)系是比較模糊的。第三，損害結(jié)果具有潛伏性。一般的侵權(quán)案件的損害結(jié)果與侵權(quán)行為幾乎是同時(shí)發(fā)生的，即便不是同時(shí)發(fā)生，相隔的時(shí)間也不會(huì)太久，可以比較容易的推導(dǎo)出損害結(jié)果是由侵權(quán)行為造成的；在環(huán)境污染案件中，有些損害事實(shí)在當(dāng)時(shí)是沒有表現(xiàn)出來的，會(huì)在一定時(shí)期后或達(dá)到一定條件后才顯現(xiàn)出來，這給推導(dǎo)污染與損害之間的因果關(guān)系造成了障礙。拿這些特質(zhì)與我國訴訟法規(guī)定的起訴條件（有明確的被告、有明確的損害事實(shí)、利害關(guān)系）相比較，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)如果不擴(kuò)大環(huán)境法領(lǐng)域的訴權(quán)，我們連運(yùn)用法律武器保護(hù)環(huán)境的第一步——起訴，都很難做到。

所以，建議在考慮環(huán)境訴訟主體資格時(shí)，不要只拘泥在“受損”、“利害關(guān)系”等這些條件上。第一，要與國家的“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則相一致，法院在接到起訴，控告某些行為有造成環(huán)境污染的可能時(shí)，應(yīng)該認(rèn)真對(duì)待、仔細(xì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)確有造成損害的可能時(shí)，要運(yùn)用法律手段制止，防止損害結(jié)果的發(fā)生。第二，環(huán)境遭受破壞，損害的是大家的利益。所以，我們每一個(gè)人與身邊的環(huán)境都有“直接利害關(guān)系”。在環(huán)境法領(lǐng)域，應(yīng)該對(duì)“利害關(guān)系”作出擴(kuò)張解釋，以擴(kuò)大訴權(quán)。

（二）對(duì)環(huán)境訴訟主體做出明確的法律規(guī)定

許多法院對(duì)環(huán)境公益訴訟案件不予受理的一個(gè)重要原因就是無法可依，筆者建議應(yīng)明確規(guī)定以下幾類主體可以作為環(huán)境公益訴訟的原告。

第一，公民個(gè)人。這應(yīng)該是數(shù)量最為龐大的一類訴訟主體了，公民的監(jiān)督可以說是無處不在，不法分子可以通過各種“對(duì)策”來逃避相關(guān)部門的監(jiān)督檢查，但對(duì)于公民個(gè)人的監(jiān)督他們卻是“防不勝防”。大部分環(huán)境污染事件都是先有人舉報(bào)，然后相關(guān)部門才介入調(diào)查。賦予公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，可以提高公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，使那些破壞環(huán)境的不法分子無處遁形。

第二，環(huán)保團(tuán)體。近幾年環(huán)保組織逐漸興起，已經(jīng)成為了保護(hù)自然環(huán)境的中堅(jiān)力量，這其中既有政府部門組建的，也有民間自發(fā)組織的?！氨娙耸安窕鹧娓摺保吘箓€(gè)人的力量是有限的，有環(huán)保組織作為后盾，既可以縮小與環(huán)境污染者訴訟勢力的差距，又可以節(jié)省自己的時(shí)間和精力，還會(huì)在很大程度上提高勝訴的可能性。

第三，公益律師。公益律師具有專業(yè)知識(shí)，在環(huán)境公益訴訟中扮演著重要的角色。他們既可以幫助公民個(gè)人提起環(huán)境訴訟，也可以協(xié)助環(huán)保團(tuán)體與環(huán)境污染者對(duì)抗。有公益律師的加入，可以充分實(shí)現(xiàn)公民個(gè)人和環(huán)保團(tuán)體所享有的環(huán)境權(quán)。

環(huán)境訴訟中的有關(guān)主體資格的法律規(guī)定是處理有關(guān)環(huán)境類案件司法實(shí)踐的重要依據(jù)。明確環(huán)境訴訟中的主體資格，尤其是原告資格的認(rèn)定，就等于在環(huán)境訴訟活動(dòng)中有了個(gè)良好的開端。“萬事開頭難”，有了好的開始，環(huán)境訴訟活動(dòng)就會(huì)少走彎路，既維護(hù)了公民的合法權(quán)益，同時(shí)節(jié)約了司法資源，最重要的是保護(hù)了環(huán)境，有利于實(shí)現(xiàn)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。

（三）設(shè)立保證金制度防止濫訴

當(dāng)然，放寬了對(duì)訴權(quán)的限制在一定程度上會(huì)加大濫訴的風(fēng)險(xiǎn)。為了盡可能地避免濫訴的發(fā)生，筆者建議設(shè)立保證金制度。在提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，原告要交付一定數(shù)量的保證金，只要查明確有環(huán)境污染事實(shí)，無論最終訴訟結(jié)果如何，全額退還保證金；如果并未發(fā)生環(huán)境污染事件，則沒收保證金。保證金的標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和原告的負(fù)擔(dān)能力，既可以起到一定的威懾作用，也不會(huì)使保證金成為提起環(huán)境公益訴訟的一個(gè)障礙。這樣就可以做到充分維權(quán)與防止濫訴并行。

（四）限制原告的撤訴權(quán)

這樣做的原因是防止一些破壞環(huán)境的不法企業(yè)，利用自己的強(qiáng)勢地位采用非法的行為，威逼利誘原告方撤訴，尤其是公民個(gè)人作為原告更容易因受到脅迫而撤訴。筆者建議一旦查明環(huán)境污染事實(shí)存在，法院就不能準(zhǔn)許原告撤訴：一是因?yàn)榄h(huán)境污染損害的是不特定人的利益，在環(huán)境公益訴訟中原告所代表的不僅僅是自己的權(quán)益，不能無視其他人的利益遭到侵害；二是一旦撤訴，就意味著環(huán)境污染的行為還會(huì)持續(xù)下去，會(huì)給國家和人民造成更大的損失。

當(dāng)然，也必須要充分考慮到原告方尤其是公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟的原告的權(quán)益。在原告向法院提出遭到被告威脅時(shí)，經(jīng)查明屬實(shí)，由相關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)依情節(jié)給予被告處罰，觸犯刑法的依法追究刑事責(zé)任；原告在提起環(huán)境公益訴訟的同時(shí)要求給予保護(hù)的，并提供自己可能會(huì)遭到報(bào)復(fù)的證據(jù)，法院可先對(duì)被告做出警告，若被告無悔改之意則聯(lián)系原告所在地的派出所對(duì)原告加以保護(hù)，因此而產(chǎn)生的額外費(fèi)用由被告負(fù)擔(dān)。降低原告的風(fēng)險(xiǎn)，讓其沒有后顧之憂，盡量避免“有權(quán)不敢用”的尷尬情況發(fā)生。

［1］徐 琦.把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位——黨的十八大報(bào)告新意解讀［EB／OL］.http：／／www.zhb.gov.cn／zhxx／hjyw／201211／t20121112-241815.htm，2012-11-20.

［2］張善秀.環(huán)境公益訴訟主體行政化評(píng)析［J］.中國環(huán)境法制，2010，（1）：32～37.

［3］彭本利，李奇?zhèn)?中外環(huán)境行政訴訟原告資格比較研究［J］.內(nèi)蒙古環(huán)境科學(xué)，2008，（10）：19～23.