■葉 青

在市場經(jīng)濟體制下，公共政策是實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的重要手段。通過制定合理的公共政策，使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府在資源配置中起輔助性作用。公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標(biāo)、以實現(xiàn)公共利益的方案。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團體或個人的行動，其表達形式包括法律規(guī)定、行政規(guī)定或命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。公共政策是財政、貨幣、投資、土地、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，形成政策合力，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展。財政政策是公共政策的重要組成部分。

財政政策是指國家根據(jù)一定時期政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的任務(wù)而規(guī)定的財政工作的指導(dǎo)原則，通過財政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。在目前國際經(jīng)濟形勢疲軟、國內(nèi)經(jīng)濟增速趨緩的情況下，財政政策的優(yōu)化與調(diào)整尤為重要。通過進行實地調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)分析、參加會議等，筆者認(rèn)為有一些財政問題的解決有助于促進當(dāng)前經(jīng)濟的健康發(fā)展,值得高度關(guān)注。

一、提倡開源節(jié)流、扶助民生的理財原則

古今治國理財?shù)某晒Π咐砻鳎瑹o論社會財富有多么豐富，政府節(jié)約都是天經(jīng)地義的。根據(jù)《韓非子·難三》的記載，孔子提出過“政在節(jié)財”的理念：“齊景公問政于仲尼，仲尼曰：政在節(jié)財?！薄褒R景公筑雍門，為路寢，一朝而以三百乘之家賜者三，故曰：政在節(jié)財。”這段話的意思是說：齊景公向孔子詢問政事，孔子說：“政事在于節(jié)約財力”。齊景公修筑雍門，建造路寢高臺，一個早上就賞賜了三個人，每個人都得到可以出三百套馬車的戶數(shù)，所以孔子說 “政事在于節(jié)約財力”。在這一段對話中，孔子很奇妙地樹立了“政在節(jié)財”的理財理念。

孔子的“政在節(jié)財”讓我們想到當(dāng)今香港 “適度與保守” 的理財原則。截至2011年7月，香港擁有6343輛政府公車，但如果算上終審法院的首席法官和立法會主席，能夠享有專車待遇的公職人員不到40 人。每10 個公務(wù)員里有9 個人習(xí)慣于乘坐公共交通工具上下班。在過去三年里，大街上掛有公車專用AM 牌照的豐田或日產(chǎn)車(這兩個品牌因其售價適中、節(jié)能環(huán)保而構(gòu)成香港公車的主體)減少了400 輛。公務(wù)接待標(biāo)準(zhǔn)分別是午餐人均350 港元與晚宴人均450 港元，菜品原則上不超過6 道。2008年，時任特首曾蔭權(quán)赴美國舊金山出公差，彼時他恰好有私人前往美國休假的計劃，結(jié)果公家沒給報銷，特首自掏腰包。如果是政府統(tǒng)一訂購機票，則要經(jīng)過嚴(yán)格的比價程序：購買的機票不超過兩萬元，須取得最少兩個報價；如果超過兩萬元，則須取得最少5 個報價。

只有把有限的財政資金更多地用于民生支出，才能夠構(gòu)建和諧社會。在民生方面，又以教育、醫(yī)療、住房為重。以住房為例，如果政府能夠提供足夠的廉租房，住房市場的價格會平穩(wěn)一些。筆者的建議是三分之一的低收入人群住政府提供的廉租房，三分之一的人群住市租房，三分之一人群購買商品房。讓低收入者貸款買房，成為“房奴”，則是一種失職。

二、急需降低目前較高的稅收成本

高樓、賓館、寬闊的大廳……成為各地地稅局、國稅局的標(biāo)志性建筑。2011年全國國稅系統(tǒng)“三公經(jīng)費”支出達到20.38 億元，其中公車費用高達13.7 億元。至2011年底，國稅系統(tǒng)執(zhí)法執(zhí)勤用車和一般公務(wù)用車保有量49850 輛。省以下垂直管理的地稅系統(tǒng)“三公經(jīng)費”還不算在內(nèi)。這意味著中國大陸稅收的高成本。2009年中國大陸國內(nèi)生產(chǎn)總值是1978年的94 倍，而2009年稅收收入是1978年的115 倍。稅收成本高有可以理解之處。審計署也確認(rèn)稅務(wù)部門征收成本率在2002年后出現(xiàn)下降的態(tài)勢，不過，征稅管理仍存在較大問題。一是人頭經(jīng)費偏高。2006年，18 個省(市)稅務(wù)部門人員平均支出為5.83 萬元(當(dāng)年全國機關(guān)工作人員平均收入為2.3 萬元)，而抽查到的236 個稅務(wù)局人員人均支出高達9.06 萬元。二是辦公用房面積大幅超標(biāo)。抽查到的部分稅務(wù)局超標(biāo)面積占58%，也就是一半以上的稅務(wù)局建超標(biāo)辦公樓。三是小汽車購置有大量的違規(guī)行為。審計署抽查已實施或參照實施車輛編制管理的162 個稅務(wù)局中，有90 個稅務(wù)局超編制購置小汽車。四是各種招待費、會議費、培訓(xùn)費和出國費用嚴(yán)重超標(biāo)。抽查到236 個稅務(wù)局2006年此類支出高達10.55 億元，每個局平均支出400 余萬元。

美國的征稅成本大約為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%。按照中國大陸稅務(wù)機關(guān)的數(shù)據(jù)，1994年分稅制改革前，征稅成本占稅收收入大約是3.12%，而1996年比重是4.73%；之后有人估計認(rèn)為，征稅成本大約是5%至8%。其中東部地區(qū)成本最低，而中西部較高。一些個案分析更是高得驚人，而且還有稀奇古怪的花費。在要求各個行政部門控制并公開行政成本的大背景下，兩大稅務(wù)系統(tǒng)的行政成本居高不下的現(xiàn)狀如何解決，是一個不小的財政問題。

三、關(guān)注新的財政腐敗問題

財政部門掌控資金分配權(quán)，這是一種直接的社會資源分配權(quán)，且具有稀缺性，財政系統(tǒng)無疑是腐敗案件易發(fā)部門。中國大陸四級政府都有財政部門，從中央到地方，財政機構(gòu)遍及各省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)生腐敗的總量相對比其他行業(yè)多。單位“一把手”或部門負(fù)責(zé)人利用職權(quán)違法違紀(jì)的較多，資金撥付環(huán)節(jié)成為發(fā)生違法違紀(jì)行為重災(zāi)區(qū)，且涉案金額較大，尤其是基層財政已成為違法違紀(jì)案件的多發(fā)區(qū)。

自2000年以來，國家財政部收集全國財政系統(tǒng)發(fā)生的典型違法違紀(jì)案件，匯編了《財苑警示錄》系列叢書，將全國部分省市財政部門已經(jīng)結(jié)案的腐敗案件進行歸納整理，并進行分析總結(jié)。其中歸納的特點包括“以權(quán)謀私、以錢買權(quán)、集體腐敗”等。在此基礎(chǔ)上，財政部門新的腐敗形式是收受銀行吸儲回扣。財政收入中有很大一部分非稅收入是在財政部門開設(shè)的財政專戶中，財政專戶是在銀行開設(shè)的結(jié)算賬戶。在哪家銀行開戶由地方財政部門自行決定。這給一些實權(quán)領(lǐng)導(dǎo)提供了尋租的空間。目前財政專戶分八類：行政事業(yè)收費、政府性基金、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入、國有資本經(jīng)營收入、專項收入、罰沒收入、彩票資金收入、其他收入等。這些財政專戶的開設(shè)銀行各有不同，為求平衡，如果土地收入放在某一家銀行，那么罰沒收入就會在另一家銀行，甚至同一資金性質(zhì)專項資金多頭開戶。有學(xué)者建議，為了避免以后的“張美芳案”，從根本上就要將所有政府收入納入國庫，取消各類預(yù)算外收入和財政專戶，做到完全意義上的國庫單一賬戶。

四、基層財政管理的秩序有待于整頓

通過各種明察暗訪，發(fā)現(xiàn)在某省的鄉(xiāng)村財政存在各種亂象：村干部種在平地上的楊樹林每年卻領(lǐng)著每畝230 元的退耕還林補貼；國家投資一百多萬元的灌渠通過了省市驗收，但自從建成后從來沒有引過一次水并且還擋道；有一個特別的村民小組只有3 個人，分別是村支書、村主任和村會計，這多出來的組就是為了方便村干部騙領(lǐng)種糧補貼，村干部不僅多劃出面積騙領(lǐng)，而且一位村干部的妻子自2009年去世后，村里仍然以她的名義領(lǐng)取糧補；一個村民組長就有權(quán)開條子收費3000 多元。自從2005年免除農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大大減輕，但是，各種新的農(nóng)民負(fù)擔(dān)還是層出不窮。因此，財政系統(tǒng)不能“一免了事”，還是要管理好鄉(xiāng)村財政管理這支隊伍，加強基層財政監(jiān)督。

五、切實解決征收“過頭稅”與隨意減免稅問題

財政部部長謝旭人在8月29日向全國人大常委會作縣級基本財力保障機制運行情況報告時說，今年要狠抓增收節(jié)支工作，堅決不收“過頭稅”，同時嚴(yán)禁變相減免稅。

“過頭稅” 是一種通俗的說法，它不是一個特定的稅種，而是對一些不當(dāng)征收的總括，內(nèi)容比較復(fù)雜，如提前預(yù)征，寅吃卯糧的，擅自提高稅率，增加收入的； 將本來免征或未征的也納入征收范圍予以征收的； 在主稅上濫征附加稅的，都屬于征收“過頭稅”。與“過頭稅” 相反的是濫用稅收優(yōu)惠政策，擅自減免或緩征稅款，越權(quán)為招商引資項目減免稅，或采取先征后返等方式變相減免稅。隨意減免稅與當(dāng)前地方政府“穩(wěn)增長”過程中表現(xiàn)出的強烈招商引資的沖動有關(guān)。根據(jù)中國大陸的稅法，所有與稅收減免相關(guān)的權(quán)力全部收歸中央，地方政府只在個別稅種上有調(diào)節(jié)征收率的些許權(quán)力，但地方政府為了招商引資，往往給資本方開出非常優(yōu)惠的稅收減免條件，最常見的便是先征后返。這本質(zhì)上也是一種違法行為。

六、調(diào)整增值稅與消費稅，促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展

中共十六大提出，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)。各省提出以民營經(jīng)濟為主，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村工業(yè)化和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的縣域經(jīng)濟發(fā)展思路（即“一主三化”）。實踐證明，這一發(fā)展思路符合實際。在歷年的全國百強縣評選中，浙江、江蘇、山東百強縣大都在25—30 個左右，這些省份在全國千強鎮(zhèn)中也是各占三分之一。因此，筆者的一個基本結(jié)論是：一個省經(jīng)濟的強弱表現(xiàn)在縣域經(jīng)濟，縣域經(jīng)濟的強弱在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的強弱表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈。

在中西部，縣域經(jīng)濟與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟都不是很強，因此筆者建議通過稅率的調(diào)整支持縣域經(jīng)濟的工業(yè)化，工業(yè)化是縣域經(jīng)濟的基礎(chǔ)，有了工業(yè)經(jīng)濟，才能夠帶來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。為此，有必要增加地方的財力。目前，企業(yè)所得稅的分成比例是：中央60%，省市10%，區(qū)縣30%，個人所得稅是：中央60%，省市20%，區(qū)縣20%，營業(yè)稅是：省市50%，區(qū)縣50%，這些可以保持不變。筆者建議，消費稅是中央稅，可以考慮從中分出10%留給區(qū)縣；增值稅分成比例是：中央75%，省市7%，區(qū)縣18%，可以考慮將中央財政減少5%留給縣區(qū)。

七、果斷推進公車改革

筆者是公車改革的倡導(dǎo)者。通過中央機關(guān)和部分地方政府公開的公車經(jīng)費可知，公車經(jīng)費占“三公經(jīng)費”的比重高達三分之二以上，而且，還有兩個重大問題值得討論。一是公車經(jīng)費不僅所占的比重高，還可以肯定地說，實際的公車經(jīng)費要高于公布的公車經(jīng)費。二是在公車經(jīng)費中，居然從上到下都沒有包含公車司機的經(jīng)費，能夠看到的與公車司機相關(guān)的費用只有部分機關(guān)單位公布的“安全行車獎勵”之類的費用。按照一名公車司機一年3—5 萬的費用來算，司機的費用只是略低于官方公布的一部公車一年的運行維護費，這里還不考慮“公車維修黑洞”之類的話題。

從一些地方政府機構(gòu)的表態(tài)與一部分民眾的觀點來看，主流觀點是公車改革倒不一定需要，只要加強公車管理即可。具體主張有加裝GPS、貼上“公務(wù)車”車貼、使用專門“公”車牌、刷上專門的顏色等等。筆者覺得這些都是治標(biāo)之策、短期之策，一個龐大的公車群體，要想通過這些方法來有效地進行管理，是天方夜譚。短期之內(nèi)可能可以，長遠來看，勢必是白花一筆錢。在轎車進入家庭、公交系統(tǒng)日漸完善、堵車城市越來越多的大背景下，通過公車改革最大限度地壓縮公車數(shù)量，讓官員自主選擇市內(nèi)出行方式，是最為重要的方向。在國外，公車使用是最為簡單的問題，而在中國大陸，由于與個人利益相糾結(jié)，公車成為最為復(fù)雜的問題。只有通過改革才能徹底解決這個問題。

目前最關(guān)鍵且難度最大的問題是：公車改革給不給車貼？ 給多少車貼？ 在各地的車改試點中，大多采納了給較高車貼的做法，因此，所得到的民眾支持率并不高。如溫州的處級干部最高的車貼一個月可以拿到3100 元。這是把車貼當(dāng)做一種收益。筆者把車貼分為四類：零車貼、低車貼、中車貼、高車貼。建議實施“低車貼”的方案。亦即只把“低車貼” 作為公務(wù)員市內(nèi)交通的一種補償，有的月份實際發(fā)生的交通費用可能會高于車貼，有的月份又會低于車貼，總體上拉平即可。★