周 曄

（西北師范大學 教育學院，甘肅 蘭州 730070）

農(nóng)村 “三教統(tǒng)籌”的成效檢視與政策定性

周 曄

（西北師范大學 教育學院，甘肅 蘭州 730070）

“三教統(tǒng)籌”是20世紀80年代以來由政府發(fā)起和推動的農(nóng)村教育綜合改革的標志內(nèi)容和主要途徑，成為20多年來國家 （政府）改革農(nóng)村教育的政策工具。“三教統(tǒng)籌”政策的成效不足主要表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村三種教育 （基礎教育、職業(yè)教育和成人教育）各自沒有得到很好的發(fā)展；二是三種教育之間的結構不合理，尤其是職業(yè)教育和成人教育不能滿足農(nóng)村社會發(fā)展需要。這說明 “三教統(tǒng)籌”政策的目標達成度低，也說明農(nóng)村教育綜合改革的成效不足。對 “三教統(tǒng)籌”從政策要素各方面考察，其屬于 “軟性政策”，這也在一定程度上注定了 “三教統(tǒng)籌”政策的成效不足之必然性。

三教統(tǒng)籌；政策成效；政策定性

“三教統(tǒng)籌”，作為農(nóng)村教育綜合改革的一項重要措施性政策，于20世紀80年代末提出，至今，在國家政策層面仍被一再提及、強調(diào)，但是，其到底在農(nóng)村地區(qū)教育中發(fā)揮了怎樣的政策效力，即政策成效如何，已有的相關研究和政府相關機構均沒有就此問題做出回答。

一、“三教統(tǒng)籌”：農(nóng)村教育綜合改革的政策工具

20世紀80年代，人們普遍認為，農(nóng)村教育在某一方面或某些方面的修修補補已不能從根本上解決滿足國家建設和社會需求的問題，需要進行綜合（或整體）改革。30年來，關于 “三教統(tǒng)籌”的學術性研究，為數(shù)不多，都將 “三教統(tǒng)籌”看作是改革農(nóng)村教育的不二法寶，已有研究大致涉及什么是“三教統(tǒng)籌”，為什么要實行 “三教統(tǒng)籌”，如何進行 “三教統(tǒng)籌”以及 “三教統(tǒng)籌”的模式總結。幾乎沒有從國家 （政府）的政策角度對 “三教統(tǒng)籌”進行的研究。

結合國家政策文本中對 “三教統(tǒng)籌”的表述以及農(nóng)村教育綜合改革的進程，筆者認為，“三教統(tǒng)籌”政策大致經(jīng)歷了醞釀萌芽 （1979—1987年），探索總結 （1987—1988年），大規(guī)模實驗 （1989—1993年），推行深化 （1994—2001年）和強化（2000年至今）等幾個階段，這些階段表明了 “三教統(tǒng)籌”在國家政策層面的演進歷程。

二、“三教統(tǒng)籌”政策的成效檢視

（一）教育政策成效評價

教育政策的成效評價屬于教育政策效性評價的范疇。教育政策評價包括對政策自始至終各階段的評價，既包括事實分析也包括價值判斷。教育政策屬于政策的下位概念，除了專門強調(diào)教育政策的特殊性，教育政策的評價基本上可以對應于政策評價。教育政策評價涉及整個教育政策活動過程，包括政策問題的確立、政策制定、政策執(zhí)行、政策監(jiān)督、政策后果檢視。其中，對教育政策是否得到了有效執(zhí)行，政策目標達成度如何，教育政策是否符合政策對象主體的期望和需求，是否公正合理等問題做出價值判斷是非常重要，也是非常必要的。

教育政策的成效即教育政策功效、效果，是教育政策的結果與其預期目標的比照。教育政策的成效評價屬于教育政策有效性評價的范疇。

在教育政策過程層面上，任何教育政策都要追求順利、經(jīng)濟地解決教育問題，分配教育利益，調(diào)整和理順教育領域的社會關系。這樣的一個過程，從價值的角度來看，就是政策目標完整、真實地轉化為政策結果的過程。政策的成功或政策的失敗、失真實際上就取決于政策過程是否有效地將政策目標轉化為政策結果，也即，取決于政策過程中獲得價值選擇和實現(xiàn)價值選擇的政策行為過程的 “有效性”。因而，教育政策過程的 “有效性”表征著教育政策在過程層面上的基本價值特征。［1］48

教育政策的成效評價針對于政策后果做出價值判斷，很顯然，判斷教育政策是否有成效的一個根本標準就是該教育政策的預期目標是否實現(xiàn)了，也就是政策后果與政策預期目標的一致性如何，或者政策后果在多大程度上達到了政策預期目標。這就是克朗 （R．M．Krone）所強調(diào)的 “系統(tǒng)中價值的一致性”。［2］35

一般來說，教育政策預期目標與政策結果之間存在三種典型的關系，即正相關關系、零相關關系和負相關關系。顯然，只有在政策預期目標與政策結果具有高度的正相關關系時，我們才可以說教育政策的目標達成度高或政策的成效好。從邏輯上講，對教育政策的成效進行評價，首先要明確教育政策的預期目標，其次對教育政策的后果做出事實描述，最后將二者進行對比，得出判斷結論。

（二）“三教統(tǒng)籌”政策成效檢視標準的確定

基礎教育、職業(yè)教育和成人教育，是農(nóng)村教育的三個重要組成部分，缺一不可。長期以來，我國的農(nóng)村教育結構中，普通中、小學為主，職業(yè)教育和成人教育非常薄弱，嚴重影響農(nóng)村教育為農(nóng)村各項建設事業(yè)服務的功能?！叭探y(tǒng)籌”政策就是在這種現(xiàn)實背景下提出來的，這也是 “三教統(tǒng)籌”確立的政策問題。自然，對此問題的解決就是 “三教統(tǒng)籌”政策的目標。但是，政策文本中一直對此沒有明確的表述，直到1994年，王明達在全國農(nóng)村教育綜合改革工作會議上的報告中指出?！叭探y(tǒng)籌”的主要內(nèi)容是：三類教育農(nóng)村都需要，都應當認真抓好；三類教育各有其特點和作用，要根據(jù)其特點和當?shù)氐纳鐣l(fā)展水平，使三類教育結構合理，協(xié)調(diào)發(fā)展；三類教育要在辦學條件、教學設施、師資等方面因地制宜，互相溝通。［3］3700

從該報告中我們可以清晰地看出 “三教統(tǒng)籌”政策的主要目標有二：一是三類教育都要抓好，發(fā)展好；二是三類教育之間的結構合理，協(xié)調(diào)發(fā)展。

“三教統(tǒng)籌”政策的目標在后來的政策文件中不斷被提及、強調(diào)。如1995年10月5日，李嵐清在全國農(nóng)科教結合工作經(jīng)驗交流會上的講話提出，“要繼續(xù)抓好 ‘三教統(tǒng)籌’，使基礎教育、職業(yè)教育、成人教育協(xié)調(diào)發(fā)展，進一步調(diào)整農(nóng)村教育結構。”2002年 《教育部關于進一步加強農(nóng)村成人教育的若干意見》指出，“要進一步健全成人教育管理機構，理順農(nóng)村成人教育管理體制，保證必要的管理力量。要把農(nóng)村成人教育納入當?shù)亟逃?、?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，明確目標任務和保證措施。實行三教統(tǒng)籌，促進基礎教育、職業(yè)教育與成人教育協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

根據(jù)已有的政策文本對 “三教統(tǒng)籌”的表述，我們可以從兩個方面來考察 “三教統(tǒng)籌”政策的成效問題，一是三種教育各自發(fā)展的狀況；二是三種教育之間的結構狀況。由于 “三教統(tǒng)籌”政策目標的明確提出是在20世紀90年代中期，要考察其成效，對2000年以后的農(nóng)村三種教育各自的發(fā)展狀況以及它們之間的結構狀況做出判斷，進而來檢視“三教統(tǒng)籌”政策的成效是合適的。

（三）“三教統(tǒng)籌”政策成效不足

1．農(nóng)村三種教育：沒有得到很好的發(fā)展

我們不能否認，自農(nóng)村教育綜合改革以來，尤其是 “三教統(tǒng)籌”政策實施以來，我國農(nóng)村教育所取得的成績。但是，面對巨大的城鄉(xiāng)教育差距，面對不斷提高的農(nóng)村利益主體對教育的需求和農(nóng)村教育滿足這些需求的能力的差距，無論如何，農(nóng)村教育發(fā)展的現(xiàn)狀也不能令人滿意。

（1）農(nóng)村基礎教育

第一，農(nóng)村基礎教育絕對貧困與相對貧困并存。在絕對貧困方面，已有很多媒體的報道和學者的調(diào)查研究數(shù)據(jù)都對此進行了充分的揭示。如，2004年8月23日 《中國教育報》曾報道，通過對174個地市和縣教育局長進行問卷調(diào)查，結果顯示，有超過50%的農(nóng)村中小學 “基本運行經(jīng)費難以保證”，有58%的農(nóng)村學校危房改造經(jīng)費無法落實，有超過40%的小學仍然使用危房，有超過30%的農(nóng)村小學 “粉筆論支有限發(fā)放”，也有接近40%的農(nóng)村小學 “交不起電費、有電不敢開電燈”，而缺少課桌凳的小學也接近40%。在相對貧困方面，即與城市比較而言，農(nóng)村基礎教育在辦學經(jīng)費投入和國家財政撥款方面都有別于城市，很多地方的差距達到了幾十倍之多。

第二，受教育機會嚴重受限。由于多種原因，農(nóng)村孩子的受教育機會被嚴重剝奪，即使是在義務教育階段，《義務教育法》的實施也沒有能夠保證農(nóng)村孩子都能接受完義務教育。據(jù)張玉林估算，自1986～2000年的15年間，中國大約有1．5億左右的農(nóng)民子女沒能完成初中教育。其中，未入小學的近3200萬人，小學階段失學的近3800萬人，小學畢業(yè)后未能升學的5000多萬人，以及初中階段失學的3000多萬人。進入新世紀以來，情況有所好轉，但農(nóng)村學生在初中階段失學、輟學的現(xiàn)象依然嚴重。2002年底展開的一項對全國有代表性的6個縣的普查則顯示，農(nóng)村地區(qū)初中階段失學現(xiàn)象嚴重，所有的縣都超過了教育部設定的初中輟學率不超過3%的底線，其中4個縣高于20%，2個縣高于30%，1個縣超過50%。［4］

第三，師資質量低下。有多項研究都表明，農(nóng)村基礎教育階段的教師隊伍突出的問題是數(shù)量不足、質量不高、結構不合理。數(shù)量不足主要存在經(jīng)濟落后地區(qū)、山區(qū)和邊遠地區(qū)。2005年，全國小學具有?？埔陨蠈W歷教師，城市78．01%、縣鎮(zhèn)67．17%、農(nóng)村47．49%，農(nóng)村比城市低31個百分點；全國初中具有本科以上學歷的教師，城市62．44%、縣鎮(zhèn)34．5%、農(nóng)村24．34%，農(nóng)村比城市低約38個百分點。年齡結構上，農(nóng)村小學年輕教師偏少。城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學教師中35歲以下的分別占57．83%、51．44%和41．02%。［5］

（2）農(nóng)村職業(yè)教育

第一，學校辦學條件差。農(nóng)村職業(yè)教育經(jīng)費的嚴重缺乏，導致許多農(nóng)村職業(yè)學校辦學條件多年無法改善，校舍陳舊、擁擠，師生生活設施差，基本的公務、業(yè)務費得不到保證，嚴重缺乏專業(yè)試驗設備、儀器、圖書資料等諸多問題，嚴重影響正常的教育教學的開展。這是很多農(nóng)村職業(yè)學校普遍存在的問題。

第二，學校辦學水平低。據(jù)我們了解，目前，很多農(nóng)村職業(yè)學校不能很好地掌握市場信息，即使是對農(nóng)村市場需求也沒有認真研究，導致不能及時調(diào)整專業(yè)設置和方向，使之與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和勞動力流向大體一致，而大都是簡單、盲目跟風，爭相開設一些所謂的 “熱門”專業(yè)。在課程設置方面，許多農(nóng)村職業(yè)學校存在著諸多問題：各門專業(yè)課程之間相互封閉，致使課程之間時有重復和脫節(jié)，缺乏應有整體、融通性；各門專業(yè)課程的教學內(nèi)容剛性太強，地區(qū)和學校缺乏必要的選擇余地等。

第三，專業(yè)課教師專業(yè)水平低。據(jù)我們了解，很多農(nóng)村地區(qū)辦的職業(yè)學校，有什么專業(yè)教師就開什么專業(yè)，不管社會需要與否；有的學校開了專業(yè)，卻沒有專業(yè)教師；有的學校雖有專業(yè)教師，一個人包教十幾門專業(yè)課，難以保質保量完成教學計劃。另外，就農(nóng)村職業(yè)高中教師而言，他們基本沒有進修培訓的機會，教師的收入不高，很難自費出去學習，面對專業(yè)的不斷調(diào)整更新，大多數(shù)農(nóng)村職業(yè)高中的現(xiàn)有教師無可奈何，只能靠自學來勉強教授開設的課程。

（3）農(nóng)村成人教育

第一，經(jīng)費投入嚴重不足。國家用于成人教育的經(jīng)費不超過教育總經(jīng)費的5%，而農(nóng)村成人教育的經(jīng)費就更少，加上欠款與挪用的現(xiàn)象，連2%的比率也不能保證。［6］再加上欠撥、挪用等現(xiàn)象，造成了我國廣大農(nóng)村 “成人教育經(jīng)費人均不足一元錢”的現(xiàn)狀。隨著全國范圍農(nóng)業(yè)稅的免除，成人教育原本就難以支撐正常支出的形勢更是雪上加霜，許多曾經(jīng)辦的紅紅火火的農(nóng)村成人教育機構也出現(xiàn)了辦學危機，甚至陷入了癱瘓。由于經(jīng)費投入不到位，直接導致農(nóng)村成人教育的教學設施落后，辦學基礎條件差，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成教中心學校的辦學條件只是一間房子、兩張桌子、一塊牌子、一個戳子的初始狀態(tài)。［7］340

第二，師資力量薄弱。據(jù)有關資料顯示，在我國，農(nóng)村技術人員只占總人口的0．6%，平均每7000畝耕地只有一名技術人員，7000頭牲畜只有一名技術人員，160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中才有一名專業(yè)技術人員。［8］另外，農(nóng)村成人教育教師待遇低，應有的待遇得不到保障，從而導致農(nóng)村成人教育教師隊伍的大量流失。還有就是在現(xiàn)有的師資隊伍中，教師的素質不高、結構不合理。主要體現(xiàn)在三個方面：首先，師資來源渠道多樣，教學水平差異較大；其次，學歷結構重心偏低，?？坪蛯？埔韵逻€占相當比例；再次，現(xiàn)有師資隊伍缺乏進修提高的機會，現(xiàn)有知識結構與知識水平與當前農(nóng)村發(fā)展不相適應。

第三，教學內(nèi)容、形式單一。袁桂林課題組的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村成人教育的教材，大部分采用的是鄉(xiāng)土教材或稱民間教材。由于沒有系統(tǒng)的教學計劃，教材的選用隨機性較大，缺乏科學性、系統(tǒng)性。而且，我國現(xiàn)存的多數(shù)農(nóng)村成人教育內(nèi)容多以傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)技術為主，盡管也陸續(xù)增加了 “兩高一優(yōu)”栽培新技術、市場營銷等內(nèi)容，但傳統(tǒng)種植養(yǎng)殖仍是重頭戲，無法適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。另外，我國現(xiàn)有農(nóng)村成人教育的教學形式單調(diào)乏味，采取 “填鴨式”的教學方式，教學效果并不理想。［7］340

通過對農(nóng)村三種教育的發(fā)展狀況的具體考察，我們認為，農(nóng)村三種教育沒有得到很好的發(fā)展，即“三教統(tǒng)籌”的政策目標沒有達到，或者說政策目標的達成度不高。

2．三種教育之間：結構不合理，沒有協(xié)調(diào)發(fā)展

狹義的農(nóng)村教育結構，主要是指基礎教育、職業(yè)教育和成人教育這三類教育之間的關系，這也是“三教統(tǒng)籌”政策所指的農(nóng)村教育結構。所以，判斷農(nóng)村三種教育是否結構合理，是否協(xié)調(diào)發(fā)展，就要看農(nóng)村基礎教育、職業(yè)教育和成人教育三者之間比例是否合理，發(fā)展是否符合需求?？疾燹r(nóng)村教育，我們會得出三種教育結構不合理，沒有協(xié)調(diào)發(fā)展的結論。其主要表現(xiàn)在以下方面。

（1）基礎教育較之職業(yè)教育和成人教育發(fā)展較快

在農(nóng)村地區(qū)，由于國家 “普九”力度的加大和人們教育觀念的偏重，相較于職業(yè)教育和成人教育，基礎教育得到了超常規(guī)的、甚至是畸形的發(fā)展，歷史性的成為農(nóng)村教育中的主體、主角和主導方面，而農(nóng)村職教和成教還遠沒有形成與之匹配的實力，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。農(nóng)村三種教育，無論是學校 （教學點）數(shù)、在校 （點）學生數(shù)，還是教職工數(shù) （不含兼任與代課教師），基礎教育在這幾個辦學規(guī)模的主要指標上都遠遠超過了職業(yè)教育和成人教育，農(nóng)村基礎教育 “一枝獨秀”。當然，農(nóng)村基礎教育的結構也不盡合理，主要是普通高中的規(guī)模過小，這在很大程度上限制了農(nóng)村學生的升學道路，致使很多農(nóng)村學生在初中畢業(yè)后終止了學業(yè)，嚴格意義上來說，他們還沒有完成基礎教育。

（2）職業(yè)教育和成人教育下滑嚴重

近年來，農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育的發(fā)展形勢發(fā)生了逆轉，滑坡趨勢已經(jīng)非常明顯。2000年全國農(nóng)村職業(yè)高中在校生為55．45萬人，2001年為45．15萬人，下降了17．6%。農(nóng)民技術培訓學校培訓規(guī)模也明顯下降，2002年培訓7682萬人次，比2000年減少了1365萬人次。［9］農(nóng)村職業(yè)教育資源出現(xiàn)減少趨勢。隨著農(nóng)村職業(yè)教育滑坡，部分地區(qū)著手壓縮農(nóng)村職業(yè)教育的規(guī)模，有的縣將職業(yè)學校與普通高中合并，甚至改辦普通高中學校。

根據(jù)教育部職業(yè)教育與成人教育司的統(tǒng)計，全國農(nóng)民成人學校在校學生數(shù)由1990年的2234．9萬人下降到2000年的473．5萬人，10年下降了78．8%；當年轟轟烈烈的 “農(nóng)科教”相結合 “運動”現(xiàn)在在多數(shù)省、區(qū)也趨于沉寂，機構撤了或者合并了，經(jīng)費砍了或者減了，項目免了或者少了。［9］

（3）職業(yè)教育和成人教育不能滿足社會需求

全國教育科學 “十五”規(guī)劃重點課題 “當代中國農(nóng)村教育綜合改革的歷史經(jīng)驗、現(xiàn)存問題與發(fā)展對策研究”課題組對全國十多個省、市、自治區(qū)的調(diào)研表明，認為當?shù)芈殬I(yè)技術學校太少或較少的人數(shù)比例之和達48%。［10］279據(jù)統(tǒng)計，截至2000年底，全國農(nóng)民高等學校僅有3所，畢業(yè)生也總共只有400人。［11］276這顯然滿足不了農(nóng)村經(jīng)濟、社會發(fā)展對農(nóng)村高級專門人才的需求，而且也與高等教育大眾化的理論相悖。

1998年、1999年和2000年全國初中生平均升學率分別為50．7%、50．0%和51．2%，農(nóng)村地區(qū)的初中生升學率可能還要低于50%，至少有一半以上的農(nóng)村青少年初中畢業(yè)后就成為后繼農(nóng)民。國家農(nóng)調(diào)總隊的統(tǒng)計則表明，現(xiàn)有農(nóng)村勞動力的86．4%未經(jīng)任何專業(yè)技能培訓；農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心通過抽樣調(diào)查了解到，1997－1999年 “回流”民工23%， “回流”原因是找不到合適的工作。與此形成鮮明對照的是，80%以上的職業(yè)學校出現(xiàn)生存危機?？梢?，當前的突出矛盾是，一方面，農(nóng)民對職業(yè)教育存在巨大潛在需求，另一方面，職業(yè)學校卻 “等米下鍋”。［12］

至此，我們可以認為，“三教統(tǒng)籌”政策的第二個目標——三種教育結構合理，協(xié)調(diào)發(fā)展，并沒有實現(xiàn)，“三教統(tǒng)籌”政策成效不足。

三、“三教統(tǒng)籌”政策定性

（一）確定一種新的政策分類

由于政策涉及的范圍十分廣泛，內(nèi)容非常豐富，表現(xiàn)形式也多種多樣，所以，可以按照不同的標準和依據(jù)，將政策分為若干種類。①本研究在此要提出一種新的對于政策的劃分標準——按政策的剛性程度，可以將政策分為硬性政策和軟性政策。②相應地，按教育政策的剛性程度，可將其分為硬性教育政策和軟性教育政策。當然，這種劃分是相對的、定性的劃分。

從政策本身的要素來看，其主要包括：（1）政策主體，包括政策制定主體、政策執(zhí)行主體、政策評估主體等；（2）政策客體，包括政策的目標群體和政策所要解決的問題；（3）政策目標，即政策所要達到的目的；（4）政策資源，指政策制定和執(zhí)行過程中可以獲得并加以利用的各種條件和支持，一般可分為物質與經(jīng)費資源、人力資源、信息資源、權威資源、時間資源等。

從政策過程來看，其主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策監(jiān)督等幾個方面。

據(jù)此，本研究認為，軟性教育政策是指要素不明或不全、過程中的環(huán)節(jié)不全或規(guī)定不清的教育政策。其在現(xiàn)實中的表現(xiàn)，從政策要素的角度來說，包括缺少政策主體，政策客體范圍確定不明，政策目標不明確不具體，政策資源不足或沒有；從政策過程來說，包括政策制定不科學，政策執(zhí)行不力、低效 （或無效），政策評估跟不上，政策監(jiān)督不健全等。

（二）“三教統(tǒng)籌”：一項國家改革農(nóng)村教育的“軟”政策

如果說 “三教統(tǒng)籌”是地方政府針對本地教育實際而采取的對農(nóng)村教育改革的措施，由于全國地域差距很大，情況復雜，不容易形成統(tǒng)一的模式和普適的措施，是完全可以理解的。但是其上升到國家政策層面以后，理應有一些具體設計，使其具備政策效力。

小麥返青期要注意防治吸漿蟲、紋枯病等，吸漿蟲可用甲基異柳磷乳油施入土壤；用禾果利粉劑、紋枯凈、水以及三唑酮乳油混勻，噴射小麥莖基部防治紋枯病。在揚花期和孕穗期注意防治赤霉病、銹病、麥蜘蛛等。其中，用蟲螨克乳油噴射防治麥蜘蛛；白粉病和銹病用三唑酮乳油和禾果利粉劑進行噴霧防治。灌漿期直接關系到小麥的健康生長，此時應注意防治麥穗蚜、銹病、白粉病等，其中，麥穗蚜可噴霧快殺靈乳油和輝豐菊酯乳油防治[1-3]。

然而，通過對 “三教統(tǒng)籌”政策文本的考察，我們發(fā)現(xiàn)：

1．政策主體不明確。當然，從 “三教統(tǒng)籌”政策提出的主體來說主要是中央政府和教育部及國家領導人，但提出政策不代表就明確了政策主體。很多政策文本中的 “三教統(tǒng)籌”前沒有主語，即沒有說明由誰負責具體制定 “三教統(tǒng)籌”政策措施，由誰具體執(zhí)行政策，由誰對其執(zhí)行進行監(jiān)督檢查，更沒有說明由誰對 “三教統(tǒng)籌”成效進行評估。

2．政策客體范圍沒有界定?！叭探y(tǒng)籌”政策只是非常明確地提出要在農(nóng)村地區(qū) “實行”、 “推行”、“加強”、“促進”，但對三類教育所涉及的具體目標群體沒有明確界定，且政策前后變動很大，有的強調(diào)在基礎教育內(nèi)部針對中小學生進行職業(yè)技術教育，有的強調(diào)三種教育資源的統(tǒng)籌使用。從黨中央、國務院、教育部等文獻和高級領導人的講話看，“三教”中的職業(yè)技術教育有時表述為職業(yè)教育，另外，普通教育、義務教育、繼續(xù)教育及專科教育等有時也被強調(diào)。③各種表述不統(tǒng)一， “三教”到底指的是哪 “三教”很難確定，這樣作為一項政策導向就容易產(chǎn)生混亂。［9］

3．政策目標不具體。很多 “三教統(tǒng)籌”政策文本中沒有明確說明政策的目標，直到1994年，才明確提出 “三類教育都要抓好，發(fā)展好；三類教育之間的結構合理，協(xié)調(diào)發(fā)展”的 “三教統(tǒng)籌”政策目標。但是，這樣的目標太過于籠統(tǒng)含糊。對三類教育怎么抓，抓到什么程度，就是抓好了，發(fā)展好了，沒有具體說明；三類教育之間的哪些結構在什么程度上是合理的，也沒有具體指標說明。即使是這樣籠統(tǒng)含糊的目標，也沒有任何期限規(guī)定。

4．政策資源沒有配套。“三教統(tǒng)籌”政策只是一味地提要求，而沒有從國家層面給予可以利用的各種條件和支持。缺失了國家上層政府的政策資源的配套，地方政府的政策執(zhí)行的積極性會降低。

另外，從 “三教統(tǒng)籌”政策的文本來追尋其過程，我們還發(fā)現(xiàn)：

6．沒有監(jiān)督、評估和問責機制。如果說以上方面在 “三教統(tǒng)籌”政策中或多或少有所涉及的話，那么關于 “三教統(tǒng)籌”政策的監(jiān)督、評估和問責機制問題，在政策文本中只字未提。應當清楚，政策的監(jiān)督、評估和問責機制是保證政策效力的重要后續(xù)機制，也是剛性政策的必備要素。

鑒于上述原因，我們認為，“三教統(tǒng)籌”政策是一項 “軟性政策”，這實質上表明，長期以來，國家并沒有真正對農(nóng)村 “三教統(tǒng)籌”予以重視，缺乏政策的可操作性。

也正是 “三教統(tǒng)籌”政策本身的 “軟性”，國家用 “軟性”的政策工具來改革農(nóng)村教育，這在一定程度上注定了 “三教統(tǒng)籌”政策的成效及政策運行中的一系列問題，以至于注定了整個農(nóng)村教育綜合改革的成效不夠。

［注釋］

①常見的關于政策的分類標準有：按縱向層次、橫向部門、影響范圍、專門程度、重要程度、詳簡程度、效用特點、時間要求 （參見：黃明東．教育政策與法律 ［M］．武漢：武漢大學出版社，2007，4－5．）。還有：按政策科學研究的原理、政策覆蓋面大小、政策制定主體、政策投入方式、政策的生命長短、政策所要達到的功能、政策目標的性質、政策質量高低、政策規(guī)定的時限 （參見：王維平，趙斌．政策分類的新思路與西部開發(fā)的政策供給 ［J］．中國社會科學院研究生院學報，2003，（5）：34－35．）。

②本研究對政策的這種劃分受到筆者2004年在甘肅某縣教育調(diào)研時，一位農(nóng)村教師的談話中提到 “硬政策”的啟發(fā)。

③如1987年國家教委、財政部 《關于農(nóng)村基礎教育管理體制改革若干問題的意見》，1990年國家教委印發(fā)的 《全國農(nóng)村教育綜合改革實驗區(qū)工作指導綱要 （試行）》，1993年中共中央、國務院印發(fā)的 《中國教育改革和發(fā)展綱要》以及2001年的 《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》等都論述到 “三教統(tǒng)籌”，主要指的是農(nóng)村基礎教育、職業(yè)技術教育和成人教育。1999年，在 《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中提出，促進農(nóng)村普通教育、成人教育和職業(yè)教育的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2003年5月30日，國務院總理在中南海主持召開國家科技教育領導小組第一次會議時指出，促進農(nóng)村義務教育、職業(yè)教育、成人教育 “三教統(tǒng)籌”和“農(nóng)科教結合”。2003年9月20日，《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育的決定》指出，農(nóng)村教育要實行基礎教育、職業(yè)教育和成人教育的 “三教統(tǒng)籌”等。

［1］ 劉復興．教育政策的價值分析 ［M］．北京：教育科學出版社，2003．

［2］ R．M．克朗．系統(tǒng)分析和政策科學 ［M］．陳東威，譯．北京：商務印書館，1987．

［3］ 何東昌．中華人民共和國重要教育文獻 （1949～1997年）［K］．?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，1998．

［4］ 張玉林．2004中國教育不平等狀況藍皮書 ［J］．校長閱刊，2005，（5）．

［5］ 教育部2006年第4次新聞發(fā)布會散發(fā)材料 （4）［DB／OL ］． http：／／www． edu． cn／article／20060509／3188956．shtml

［6］ 陳非亞．我國農(nóng)村成人教育發(fā)展中的 “瓶頸”問題與對策 ［J］．河南廣播電視大學學報，2003，（4）：31－34．

［7］ 袁桂林．中國農(nóng)村教育發(fā)展指標研究 ［M］．北京：經(jīng)濟科學出版社，2009．

［8］ 李飛燕．加快發(fā)展我國農(nóng)村成人教育事業(yè) ［J］．生產(chǎn)力研究，2002，（5）．

［9］ 張德元．中國農(nóng)村職業(yè)教育和成人教育的現(xiàn)狀與問題 ［J］．職業(yè)教育研究，2005，（6）：21－22．

［10］ 廖其發(fā)．中國農(nóng)村教育問題研究 ［M］．成都：四川教育出版社，2005．

［11］ 中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒2001［K］．北京：中國統(tǒng)計出版社，2001．

［12］ 袁桂林．我國農(nóng)村學校教育諸政策評析 ［J］．中國教育學刊，2009，（2）：17．

The Effect and Character of the Policy of“Balanced Development of Three Types of Education”

ZHOU Ye
（School of Education，Northwest Normal University，Lanzhou，Gansu，730070，PRC）

The policy of“Balanced Development of Three Types of Education”was the landmark content and main measure of the comprehensive reform of rural education launched and promoted by the government in 1980s，and has become the tool for the government to reform rural education for more than 20years．This paper reports that the deficiency of the policy is mainly shown in two aspects：first，the three types of rural education （basic education，vocational education and adult education）haven't been developed well respectively；second，the structure of it is still not unreasonable，especially the vocational and adult education，which have not met the needs of rural society development．It proves that the goal achievement of the policy is low and the effect of rural education comprehensive reform is insufficient．By reviewing the policy from its elements，we found that it was a “soft policy”，which was doomed to its deficiency in effectiveness to a certain extent．

balanced development of three types of education；the effect of policy；the character of the policy

G 773；G 521

A

1674－5779（2012）03－0077－06

2012－04－11

甘肅省教育科學 “十二五”一般規(guī)劃課題 “‘三教統(tǒng)籌’：農(nóng)村教育資源有效整合模式研究” （GS［2011］GHBG008）階段性成果

周曄 （1982—），男，甘肅靖遠人，西北師范大學講師，教育學博士，主要從事農(nóng)村教育與教育基本理論研究

（責任編輯陳育／校對云月）