趙昊駿

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

關(guān)于完善地方財(cái)政預(yù)算管理改革及地方稅制的研究

趙昊駿

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

地方財(cái)政是國家財(cái)政的重要組成部分，是地方政府為實(shí)現(xiàn)其職能，依法組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的活動.地方財(cái)政既是地方政府經(jīng)濟(jì)活動的重要方面，也是地方政府履行政府職能，完成地方社會事務(wù)管理，提供社會公共服務(wù)的重要條件。地方財(cái)政職能的發(fā)揮應(yīng)以預(yù)算為基礎(chǔ)，因此可以說，地方財(cái)政預(yù)算的質(zhì)量決定了地方政府經(jīng)濟(jì)職能發(fā)揮的質(zhì)量.在地方財(cái)政的組成中，稅收占絕大部分的比例，因此良好的地方稅制對于地方財(cái)政的質(zhì)量也具有重要影響。本文從地方財(cái)政預(yù)算管理改革及地方稅制的完善兩個(gè)角度探討如何完善我國的地方財(cái)政.

地方財(cái)政預(yù)算；管理稅收；地方稅制完善

1 強(qiáng)化地方財(cái)政預(yù)算的重要性

現(xiàn)代意義上的財(cái)政是指：政府為了維持其存在、實(shí)現(xiàn)其職能而借助于公共權(quán)力進(jìn)行的理財(cái)活動.財(cái)政不僅是經(jīng)濟(jì)范疇，也是政治范疇；財(cái)政制度不僅是經(jīng)濟(jì)制度，更是一種政治制度.對當(dāng)代財(cái)政與國家（政府）之間的緊密聯(lián)系，熊彼特甚至認(rèn)為可以把現(xiàn)代國家直接成為“稅務(wù)國家”.熊彼特還認(rèn)為，預(yù)算體制同現(xiàn)代國家制度具有十分緊密的聯(lián)系，政府預(yù)算推動了國家的產(chǎn)生和發(fā)展，使得支撐國家運(yùn)轉(zhuǎn)的官僚制得以建立，并將管轄權(quán)逐漸擴(kuò)大，滲透到市場經(jīng)濟(jì)活動中.因此可以說，高質(zhì)量的政府預(yù)算對于國家的經(jīng)濟(jì)推動作用和社會經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)節(jié)作用具有廣泛而深遠(yuǎn)的積極影響.

因此，強(qiáng)化地方財(cái)政，規(guī)范地方財(cái)政預(yù)算體制，加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算管理改革就成為了目前中國地方財(cái)政工作的重要議題.就目前而言，重點(diǎn)需要做好地方財(cái)政預(yù)算管理改革和完善地方稅制兩方面的工作.

2 我國地方財(cái)政預(yù)算管理改革

健全地方預(yù)算管理，對于規(guī)范地方財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，規(guī)范地方政府行為，從源頭上、制度上預(yù)防和治理腐敗具有重要意義.中國現(xiàn)行地方預(yù)算管理扔存在不少問題，對這些問題的合理解決將長遠(yuǎn)地有利于我國地方財(cái)政預(yù)算的規(guī)范化和合理化，真正發(fā)揮我國稅收“取之于民，用之于民”的性質(zhì).

2.1 我國地方預(yù)算管理存在問題

現(xiàn)階段我國政府預(yù)算管理主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

2.1.1 監(jiān)督弱化問題

我國地方財(cái)政預(yù)算制度處于深度變革期，同時(shí)也處在問題多發(fā)期.就監(jiān)督而言，地方人大對于預(yù)算的監(jiān)督約束力停留在紙面上，沒有發(fā)揮應(yīng)有的職能，這種約束軟化現(xiàn)象被稱為“橡皮圖章”.近年來，地方政府進(jìn)行電子政務(wù)建設(shè)，一定程度上是吸納了公開和透明，是政治民主化有所進(jìn)步的現(xiàn)象.然而，從根本上講，地方人大的權(quán)力并沒有得到強(qiáng)化，人大對政府財(cái)政預(yù)算地方財(cái)政預(yù)算的約束力并沒有得到增強(qiáng)，這種公開是形式上的，并且是難以持續(xù)的.

2.1.2 預(yù)算收入超收問題

預(yù)算收入決定了預(yù)算支出.根據(jù)馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段論，我國地方政府處于發(fā)展階段，預(yù)算支出需求很大，因此資金的籌集成為了重要的問題.預(yù)算并非越多越好，這樣會徒增公眾負(fù)擔(dān)、干擾正常的分配秩序，同時(shí)降低預(yù)算的約束性；預(yù)算也非越少越好，過少的收入影響了地方政府公共職能的發(fā)揮.

然而我國的預(yù)算收入超收主要是由任務(wù)制度導(dǎo)致，地方政府在收入上實(shí)行任務(wù)制度，各部門被派發(fā)任務(wù)，甚至地方政府工作稅務(wù)機(jī)關(guān)等部門的收入與完成任務(wù)的數(shù)量呈正比.實(shí)際上，過分地獲取收入會導(dǎo)致百姓生活水平受到負(fù)面影響，應(yīng)該對不合理征收稅費(fèi)的現(xiàn)象予以批評和制止，然而任務(wù)制度則對這一現(xiàn)象進(jìn)行縱容，并在行政權(quán)行使上予以支撐.這是違背基本經(jīng)濟(jì)規(guī)律和地方政府的“為人民服務(wù)”的性質(zhì)的.

2.1.3 先期執(zhí)行問題

中國地方政府預(yù)算采用歷年制，即從每年1月1日到12月31日，而中國地方人大召開一般是在第一季度，有的遲于第一季度召開，這意味著在一個(gè)財(cái)政年度開始的最初幾個(gè)月里，地方政府執(zhí)行的是沒有經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)的預(yù)算草案，預(yù)算應(yīng)具有的法律約束力和強(qiáng)制力收到很大影響.

2.2 解決方案

針對以上問題，筆者提出以下解決方案：

2.2.1 確立地方人大主導(dǎo)地位，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，增加透明度

代議機(jī)關(guān)控制財(cái)政是現(xiàn)代公共財(cái)政的必然要求，是“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)的體現(xiàn).預(yù)算需經(jīng)統(tǒng)計(jì)人大逐項(xiàng)審核批準(zhǔn)才能執(zhí)行.經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算必須具有剛性約束力，不得隨意改變收支計(jì)劃，沒有列入收入的，不得征收；沒有列入支出的，不得支出；規(guī)定了支出標(biāo)準(zhǔn)的，不得超標(biāo)；尤其是嚴(yán)格確定單位人員編制，實(shí)行定員定額管理.在執(zhí)行中，因特殊情況需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)編輯預(yù)算調(diào)整方案，并提請本級人大常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn).未經(jīng)批準(zhǔn)，任何部門和單位不得擅自調(diào)整預(yù)算.在每一預(yù)算年度結(jié)束時(shí)，各級政府必須如實(shí)編輯本級決算草案，送本級人大常務(wù)委員會審查和批準(zhǔn).

建立人大、財(cái)政、審計(jì)監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，使三者分工合作、內(nèi)外結(jié)合；財(cái)政部門應(yīng)將監(jiān)督的重點(diǎn)由宏觀轉(zhuǎn)向微觀，將更多的精力放到對具體的部門和開支項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督；同事，還應(yīng)加強(qiáng)事前和事重監(jiān)督.

地方預(yù)算從編制、執(zhí)行到?jīng)Q算必須公開，這是預(yù)算監(jiān)督的前提和基礎(chǔ).預(yù)算管理的公開使地方政府出于輿論的廣泛監(jiān)督之下，促使地方政府強(qiáng)化財(cái)政管理，真正使財(cái)政資金“取之于民，用之于民”.

2.2.2 完善預(yù)算管理編制，培養(yǎng)預(yù)算會計(jì)人才

關(guān)于預(yù)算管理編輯工作的完善，主要從三個(gè)方面進(jìn)行：（1）適當(dāng)增加預(yù)算編制時(shí)間，使預(yù)算編制部門有比較充足的時(shí)間對上年預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析和評估，以及對下一年度預(yù)算收支規(guī)模和增長速度進(jìn)行科學(xué)測算；（2）實(shí)施綜合財(cái)政預(yù)算管理，將各部門和各單位的一切財(cái)政性收支統(tǒng)一編制、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排；（3）調(diào)整預(yù)算時(shí)間.為增強(qiáng)預(yù)算的權(quán)威性，可以考慮將預(yù)算時(shí)間調(diào)整以每年的4月1日為年度開始日期，或?qū)嵭须p年度制，使得預(yù)算具有更為長遠(yuǎn)的規(guī)劃性.建立于國際上的通行做法相一致的按部門、功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類的政府預(yù)算收支分類體系.

為確保以上工作的順利開展，需要對地方政府預(yù)算會計(jì)和財(cái)務(wù)會計(jì)人員的基本素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力提出更高的要求.地方政府應(yīng)就會計(jì)人才培養(yǎng)問題，從以下幾個(gè)方面開展工作：

2.2.3 降低高校畢業(yè)生入職門檻，吸納專業(yè)人才

以往地方政府對高校畢業(yè)生從事政府預(yù)算會計(jì)的門檻過高，幾乎不吸納高校畢業(yè)人才，使得最先進(jìn)的會計(jì)人才無法為政府提供服務(wù).吸納高校人才可以提高政府的預(yù)算質(zhì)量，提高預(yù)算效率，保證政府預(yù)算的科學(xué)化和合理化，使財(cái)政預(yù)算的前瞻性更強(qiáng).同時(shí)，政府應(yīng)建立同高校的合作，對會計(jì)理論進(jìn)行深化研究，找出當(dāng)前工作的突破口，促進(jìn)我國地方政府財(cái)政預(yù)算和管理的質(zhì)的飛躍.

2.2.4 加強(qiáng)政府與會計(jì)師事務(wù)所的合作

政府同企業(yè)的合作已經(jīng)在多領(lǐng)域內(nèi)開展，作為會計(jì)師事務(wù)所這樣的專業(yè)的會計(jì)機(jī)構(gòu)，無論是從專業(yè)性還是客觀性上都能夠做到最好.這也要求政府在各項(xiàng)數(shù)據(jù)的提供上堅(jiān)持公開和透明，不能利用信息不對稱來誤導(dǎo)會計(jì)師的工作，影響預(yù)算結(jié)果.

另一方面，企業(yè)能夠?yàn)檎峁└咝o法給予的業(yè)務(wù)專業(yè)化的支持.高校畢業(yè)生在校期間學(xué)習(xí)的內(nèi)容往往與政府財(cái)政預(yù)算的實(shí)際工作具有一定的偏差甚至是不協(xié)調(diào)性，這需要高校畢業(yè)生在長期的實(shí)際工作中不斷磨練.而企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)能力都具有絕對的優(yōu)勢，能夠更好地彌補(bǔ)政府和高校在財(cái)政預(yù)算方面的弊端.因此政府可以將財(cái)政預(yù)算和核算的部分工作外部給會計(jì)師事務(wù)所，采用“政府采購”的方式，設(shè)立專項(xiàng)資金用以高質(zhì)量地完成工作.會計(jì)師事務(wù)所也應(yīng)設(shè)立固定時(shí)間對政府會計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)水平.

2.2.5 進(jìn)行高水平會計(jì)人才招聘

地方政府可以通過聘任制度，對高水平會計(jì)人才進(jìn)行招聘，用來提高政府會計(jì)水平，完善地方政府財(cái)政預(yù)算工作.2009年5月，吉林省長春市在吉林大學(xué)前衛(wèi)南區(qū)舉辦了首屆“高水平會計(jì)人才選拔”考試，這一機(jī)制的確立有利于從總體和長遠(yuǎn)上解決地方政府內(nèi)部會計(jì)水平長期滯后于市場總體水平的現(xiàn)象.

3 我國地方稅制存在的問題及完善的途徑

在我國現(xiàn)階段實(shí)行的稅制是分稅制，它對地方政府組織財(cái)政收入有積極的促進(jìn)作用.但中國實(shí)行分稅制的時(shí)間不長，在分稅體制下的地方稅制還有待完善.

我國現(xiàn)行分稅制存在的問題體現(xiàn)在地方稅主體稅種缺位.財(cái)政分權(quán)要求地方政府擁有支持其正常公共支出的主體稅種，該稅種收入應(yīng)穩(wěn)定可靠，并在該管轄區(qū)內(nèi)具有一定的調(diào)節(jié)作用.中國目前的地方稅種普遍偏小，地方稅種大多與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密相關(guān)，與第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)系緊密的消費(fèi)稅和增值稅只有25%歸地方，導(dǎo)致地方政府在制定發(fā)展規(guī)劃和扶持重點(diǎn)項(xiàng)目時(shí)，傾向于過分培植與自身收入相關(guān)的稅源.地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)容易產(chǎn)生趨同和失衡現(xiàn)象.

完善地方稅制的根本目的，是通過增強(qiáng)地方政府的財(cái)力來提高地方政府的活動能力.為此，必須為地方政府培植一個(gè)相對穩(wěn)定的稅源環(huán)境.具體地講，可以從以下方面著手：

3.1 賦予地方政府地方稅上一定的立法權(quán)

在各項(xiàng)法律、法規(guī)逐步建立和完善的條件下，將中國地方稅收立法權(quán)下放到省一級，不會導(dǎo)致稅收秩序的混亂.可以考慮將影響范疇只限于地方本級管轄區(qū)域內(nèi)的地方稅稅種的立法權(quán)歸地方，由地方?jīng)Q定其稅基、稅率、減免、開停征及征收管理等項(xiàng)事宜；中央可授權(quán)地方?jīng)Q定對具有區(qū)域性特點(diǎn)的稅源開征新的地方稅種.

3.2 發(fā)展稅基共享式地方稅種

國際經(jīng)驗(yàn)表明，中央政府獨(dú)享全國性稅基而把地方政府派出在外的方式未必可取.就中國實(shí)際情況而言，增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅這樣的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展息息相關(guān)的大稅種，不論是完全劃歸中央還是完全劃歸地方都不太合適.個(gè)人所得稅就其長遠(yuǎn)潛力來講也是如此.事實(shí)上，目前這幾個(gè)稅種都是中央與地方共享的，但收入劃分標(biāo)準(zhǔn)很不規(guī)范.可以考慮將這幾種稅種演變?yōu)槎惢蚕硎蕉惙N，中央和地方政府各自以不同的稅率對其進(jìn)行征稅，這不僅能規(guī)范和穩(wěn)定政府間財(cái)政關(guān)系，還能端正地方政府培植稅源的態(tài)度，增強(qiáng)其管理責(zé)任心.

3.3 逐步健全財(cái)產(chǎn)稅

財(cái)產(chǎn)稅主要指房地產(chǎn)稅，是市場經(jīng)濟(jì)國家較通行的地方稅種，其稅基十分穩(wěn)固，且符合受益原則和納稅能力原則，常作為減少財(cái)富不平等和收入不平等的一種手段.由于財(cái)產(chǎn)稅課征對象的復(fù)雜性，特別適宜由地方政府征管，有可能成為地方政府穩(wěn)定的大宗財(cái)源.

3.4 完善地方稅輔助稅種

目前正在進(jìn)行的稅費(fèi)改革，給地方稅改革提供了一個(gè)良好時(shí)機(jī).國家已作出決定，將一部分體現(xiàn)政府職能、具有稅收特征的收費(fèi)改為相應(yīng)的稅收，納入政府稅收體系.其中有相當(dāng)一部分由于符合受益原則，且具有地域特征，適合作為地方稅稅種.應(yīng)以此為契機(jī)，適度擴(kuò)大地方稅稅基，完善地方稅輔助稅種.

4 結(jié)語

地方財(cái)政預(yù)算管理的質(zhì)量決定了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)生活秩序的好壞，應(yīng)摒棄以往的弊端，加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，完善政府內(nèi)部的會計(jì)水平的提高，加強(qiáng)政府與高校、企業(yè)的合作，在專業(yè)性上強(qiáng)化預(yù)算的科學(xué)性，同時(shí)，應(yīng)對中央與地方稅制的問題加以解決，賦予地方政府地方稅上一定的立法權(quán)，發(fā)展稅基共享式地方稅種，逐步健全財(cái)產(chǎn)稅，完善地方稅輔助稅種.只有踏踏實(shí)實(shí)地做好以上工作，才能使得地方政府財(cái)政預(yù)算的管理和地方稅制問題得到更好的解決.

〔1〕馬克思恩格斯選集（第四卷）[M].北京：人民出版社，1995.

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1673-260X（2012）05-0079-03