鄭哲

（重慶師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，重慶400047）

一、學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及其現(xiàn)行準(zhǔn)入機(jī)制

（一）學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀

學(xué)前教育在經(jīng)過21世紀(jì)初的大幅回落之后，近年來，又得到了穩(wěn)步的發(fā)展，幼兒園園數(shù)從2001年的11.17萬所到2008年增加為13.37萬所，增長(zhǎng)19.7%，這其中尤以各種社會(huì)力量所辦的幼兒園，如民辦園、街道園、私立園、合資園、獨(dú)資園等發(fā)展很快，各種社會(huì)力量辦園園數(shù)占總體幼兒園園數(shù)的比例從2001年的40.2%到2007年已占到60%。［2］但是隨之而來的卻是在幼兒園中的各類事故頻頻發(fā)生：“2003年2月，四川省資陽市草堰村幼兒園26名兒童食物中毒”，“2004年7月，海南臨高童花幼兒園園車發(fā)生車禍，幼兒1死7傷”，“2006年5月，鞏義市石關(guān)村幼兒園被一村民縱火，造成12名幼兒死亡”，“2007年5月，安徽省肥東縣1名幼兒被遺忘在園車內(nèi)，導(dǎo)致死亡”，“2010年4月江蘇泰興中心幼兒園發(fā)生砍殺幼兒事件，致32人傷”。從這些事件中，我們可以看到，一方面，地方政府對(duì)這些幼兒園舉辦者的資格、辦園條件、教師資格、安全防范、登記注冊(cè)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦園質(zhì)量與視導(dǎo)評(píng)估等都還缺乏有效的規(guī)范與管理，導(dǎo)致不少不合格的幼兒園進(jìn)入社會(huì)，成為潛在的事故發(fā)生地；另一方面，現(xiàn)行法規(guī)還不盡完善，在準(zhǔn)入機(jī)制上不能很好地阻攔劣質(zhì)幼兒園的進(jìn)入，尚不能很好地保障正規(guī)幼兒園和兒童的合法權(quán)益。因此，必然會(huì)對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性和學(xué)前教育的發(fā)展產(chǎn)生消極影響。［3］

（二）現(xiàn)行學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制

在現(xiàn)行的有關(guān)學(xué)前教育的法律法規(guī)中，對(duì)于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入機(jī)制的規(guī)范大致可以分為七個(gè)部分：一是舉辦目的：《教育法》第二十五條，《幼兒園工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）第四十五條均規(guī)定任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利為目的，舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。明確了舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性。二是舉辦者：《教育法》第二十五條，《幼兒園管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第五條，《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《未成年人保護(hù)法》）第四十五條均規(guī)定國(guó)家各級(jí)政府可以舉辦幼兒園、托兒所等學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，同時(shí)鼓勵(lì)和支持各種社會(huì)力量參與學(xué)前教育、舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)。指出了學(xué)前教育機(jī)構(gòu)舉辦者的來源。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《民促法》）第九條規(guī)定，舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。對(duì)社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦者做出了一定的、資格上的規(guī)定。三是舉辦、出資方式：《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）第四條、第五條、第六條、第七條對(duì)社會(huì)力量舉辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的舉辦方式和出資方式進(jìn)行了規(guī)定。四是設(shè)立條件：《教育法》第二十六條，《條例》第八條、第九條、第十條，《規(guī)程》第三十條至第三十四條、第三十六至第四十條、第四十二條，《實(shí)施條例》第八條、第九條、第十四條、第十五條、第二十三條均對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件做出了較細(xì)致的規(guī)定，所規(guī)定的內(nèi)容大致可以分為五點(diǎn)：1.機(jī)構(gòu)的名稱；2.機(jī)構(gòu)有組織，有章程；3.機(jī)構(gòu)有充足、合適的場(chǎng)地和設(shè)備；4.機(jī)構(gòu)有經(jīng)費(fèi)保障，有穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源；5.機(jī)構(gòu)有足夠數(shù)量的、合格的教師和員工。五是設(shè)立程序：《教育法》第二十七條，《民促法》第十一條至第十八條，《條例》第十一條、第十二條，《實(shí)施條例》第十一條、第十八條都對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)立的程序做了一定程度上的細(xì)致規(guī)定，主要包括：1.實(shí)行登記注冊(cè)制度；2.審批權(quán)限；3.審批材料；4.審批時(shí)限。六是安全防范：《教育法》第四十四條，《條例》第七條，《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的安全防范做出了規(guī)定。七是法律責(zé)任：《教育法》第七十五條，《民促法》第六十四條對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在設(shè)立上的法律責(zé)任做出了粗略的規(guī)定。

二、學(xué)前教育立法的推進(jìn)

（一）學(xué)前教育的法律地位

《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第十九條規(guī)定，國(guó)家發(fā)展社會(huì)主義的教育事業(yè)，提高全國(guó)人民的科學(xué)文化水平。國(guó)家舉辦各種學(xué)校，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學(xué)前教育；并且《中華人民共和國(guó)教育法》（以下簡(jiǎn)稱《教育法》）第十七條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度。明確了學(xué)前教育的法律地位，是國(guó)家學(xué)校教育制度的組成之一，是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)。［4］但是在《教育法》規(guī)定的四個(gè)獨(dú)立學(xué)段中，現(xiàn)在只有學(xué)前教育還沒有專門的、獨(dú)立的高位階法律來保障和引導(dǎo)其發(fā)展，學(xué)前教育立法已勢(shì)在必行。

（二）學(xué)前教育立法推進(jìn)

從1998年開始，北京師范大學(xué)龐麗娟教授連續(xù)四年就學(xué)前教育立法問題提交提案，直至2001年該問題的提案被作為民進(jìn)中央的提案提交當(dāng)年的政協(xié)大會(huì)。2003年3月，學(xué)前教育立法被列入十屆人大教科文衛(wèi)委員會(huì)的立法規(guī)劃，2004年該委員會(huì)開始進(jìn)行立法調(diào)研。2006年“十一五”全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃列入要“適時(shí)抓緊制定學(xué)前教育法”。同年底，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)正式委托國(guó)家教育部開展學(xué)前教育法案的研究與起草工作。2007年5月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《國(guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》中明確提出“要適時(shí)啟動(dòng)學(xué)前教育法的起草工作”。同年11月，國(guó)家教育部又將學(xué)前教育立法列為今后五年的立法工作重點(diǎn)，并明確列入2008年的工作要點(diǎn)。2010年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）中明確提出“制定學(xué)前教育法律”。目前學(xué)前教育法正處于法案的研究與起草階段。［5］

三、立法完善學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制

《條例》的發(fā)布至今已經(jīng)有二十余年，而《規(guī)程》的發(fā)布也已經(jīng)有十五年，隨著國(guó)家學(xué)前教育立法工作的推進(jìn)，在新的形勢(shì)、新的時(shí)期所帶來的許多新問題、新需求，都應(yīng)當(dāng)通過學(xué)前教育立法來得到解決，同時(shí)，前瞻性的為學(xué)前教育的發(fā)展引導(dǎo)方向。學(xué)前教育機(jī)構(gòu)作為學(xué)前教育進(jìn)行的主要場(chǎng)所，為解決其當(dāng)下所面臨的問題，首先應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育立法當(dāng)中明確其準(zhǔn)入機(jī)制，以便教育行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)管理和督導(dǎo)，有力地保障幼兒的合法權(quán)益，有效地吸引社會(huì)力量更加積極地參與到學(xué)前教育之中，推動(dòng)學(xué)前教育的健康、快速發(fā)展。而規(guī)范學(xué)前教育機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入機(jī)制，建議在以下幾個(gè)方面做出細(xì)致的、符合時(shí)代要求的規(guī)定。

（一）舉辦目的

隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)制度改革的深化，教育的供給亦發(fā)生了深刻的變化，由之前的國(guó)家包管包辦發(fā)展為兼有市場(chǎng)機(jī)制的介入，由政府和市場(chǎng)共同調(diào)節(jié)教育的供給。但是市場(chǎng)機(jī)制的基本原則是等價(jià)交換、公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，其基本機(jī)制是利益機(jī)制，即利益最大化驅(qū)動(dòng)機(jī)制，所有市場(chǎng)主體的一切行為都是追求利益的最大化。社會(huì)力量參與到教育之中不可否認(rèn)其獲取適當(dāng)、合理利益的權(quán)利；同時(shí)，也不能忽視教育的福利性質(zhì)，以及人民的受教育權(quán)是作為人權(quán)的一部分，是人在社會(huì)上生存、發(fā)展的基本權(quán)利。［6］在《綱要》和2010年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中也已明確指出學(xué)前教育的公益性。因此，此前所規(guī)定的學(xué)前教育的非營(yíng)利性當(dāng)替為公益性，公益性即為非特定團(tuán)體謀求利益，其和營(yíng)利性并不沖突，既可以避免對(duì)社會(huì)力量進(jìn)入學(xué)前教育積極性的打擊，也可以保證公民獲得及時(shí)、有質(zhì)量的學(xué)前教育，保障公民的受教育權(quán)。

（二）舉辦者

在當(dāng)下教育資源仍然不充足的情況下，需要繼續(xù)堅(jiān)持長(zhǎng)期以來的“兩條腿辦教育”的原則，但是首先需要明確公辦學(xué)前教育和民辦學(xué)前教育在學(xué)前教育中扮演的不同角色，承擔(dān)不同的責(zé)任。在明確學(xué)前教育公益性的前提下，公辦學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)首先保障公民能夠接受基本學(xué)前教育，承擔(dān)“保底”的責(zé)任，以滿足所有公民的學(xué)前教育需要為旨?xì)w；［7］民辦學(xué)前教育作為公辦學(xué)前教育的補(bǔ)充，為學(xué)前教育提供更多的教育資源，為公眾提供更多的選擇，滿足公眾更多樣的需要。同時(shí)，公辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)需要更好的完善法人制度，明確政府和園方承擔(dān)管、辦不同職責(zé)；對(duì)于民辦園舉辦者的資格做出基本規(guī)定，既有利于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的規(guī)范化，又不阻礙吸引優(yōu)質(zhì)的國(guó)際學(xué)前教育組織、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)的國(guó)際學(xué)前教育資源。

（三）機(jī)構(gòu)分類

隨著當(dāng)下學(xué)前教育的對(duì)象年齡已經(jīng)從3－6歲擴(kuò)大至0－6歲，而幼兒在0－3歲與3－6歲的心理、生理特征有很大差別，因此學(xué)前教育機(jī)構(gòu)對(duì)待不同年齡段的幼兒在保育和教育目標(biāo)上，也有所差異。對(duì)0－3歲的幼兒，在施以合理教養(yǎng)的同時(shí)，更注重于對(duì)幼兒的保育工作，而對(duì)3－6歲的幼兒，在進(jìn)行保育的同時(shí)，卻更側(cè)重于對(duì)幼兒的教育工作。所以針對(duì)不同年齡段幼兒的學(xué)前教育機(jī)構(gòu)在設(shè)立上當(dāng)加以明確的區(qū)別。同樣，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平的提高，部分民眾產(chǎn)生了對(duì)更優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需求，也符合其承擔(dān)能力，因此，推動(dòng)了市場(chǎng)上部分優(yōu)質(zhì)高價(jià)的營(yíng)利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生。秉持學(xué)前教育的公益性，對(duì)營(yíng)利性與非營(yíng)利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的劃分，對(duì)營(yíng)利性學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，在保證其保育、教育質(zhì)量的同時(shí)，允許其獲得合理的收益，并細(xì)致規(guī)定其獲得收益之條件與額度等。［8］

（四）設(shè)立條件

1.辦學(xué)經(jīng)費(fèi)：公辦園，各級(jí)政府要將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并使財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在同級(jí)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中占有合理比例，制定并執(zhí)行幼兒園生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)，提供財(cái)政保障。民辦園，則需提供必備的辦學(xué)資金和穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。2.組織章程：學(xué)前教育機(jī)構(gòu)具有完整、成熟的管理制度，形成董事會(huì)和園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，其內(nèi)部運(yùn)作亦有章可循。3.園舍和設(shè)施設(shè)備：根據(jù)幼兒的年齡特征和教育需要，合理園舍的選址，規(guī)定在園幼兒人均占地面積、人均園舍建筑面積、室外活動(dòng)場(chǎng)地面積等，及配備必要的、符合安全衛(wèi)生要求的活動(dòng)室、圖書室、保健室、廚房、睡眠室等。教學(xué)設(shè)施、器具的配備需保證其數(shù)量的充足及衛(wèi)生安全條件。4.教學(xué)、課程內(nèi)容：防止出現(xiàn)學(xué)前教育課程“小學(xué)化”、“成人化”的現(xiàn)象，課程和教學(xué)內(nèi)容的設(shè)置要切實(shí)符合幼兒的生理、心理發(fā)展?fàn)顩r，合理運(yùn)用心理學(xué)、哲學(xué)、社會(huì)學(xué)的研究成果，達(dá)到促進(jìn)幼兒社會(huì)道德、情感及智力、實(shí)踐全面發(fā)展的目標(biāo)。5.班級(jí)編制：在班級(jí)編制上，要根據(jù)實(shí)際的教育資源的情況，盡可能的實(shí)現(xiàn)小班教學(xué)，限制一味追求經(jīng)濟(jì)利益而導(dǎo)致班級(jí)擴(kuò)大化。合理規(guī)定班級(jí)規(guī)模。6.教職員工：在各行業(yè)完善職業(yè)資格制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格對(duì)從業(yè)教職員工的資格審查，并根據(jù)園舍規(guī)模和設(shè)施設(shè)備，配備足夠的教職員工，規(guī)定配額數(shù)量。7.收費(fèi)制度：符合民眾支付能力，滿足學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的維系與發(fā)展。對(duì)缺乏支付能力的、弱勢(shì)群體的幼兒，政府應(yīng)當(dāng)積極介入，采用直接補(bǔ)助、給予學(xué)前教育機(jī)構(gòu)優(yōu)惠等方式，保障幼兒和教育機(jī)構(gòu)雙方的權(quán)益，形成政府、社會(huì)、家庭共同參與的合理的成本分擔(dān)機(jī)制。［9］

（五）設(shè)立程序

首先明確對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)設(shè)立進(jìn)行審查的政府主管部門，同時(shí)由于學(xué)前教育機(jī)構(gòu)涉及教育、安全、衛(wèi)生、財(cái)政、人保、民政等多個(gè)領(lǐng)域，各級(jí)政府需加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)審查的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立完善多部門分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)作的機(jī)制。在過程上建立資料送審、部門審查、結(jié)果反饋的具體程序。并且建立年檢制度，強(qiáng)化政府對(duì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任。

（六）安全防范

在保證園舍、設(shè)施設(shè)備安全的前提下，建立完善各項(xiàng)安全制度，提高教職員工、幼兒的安全意識(shí)，在日常教學(xué)中設(shè)置安全訓(xùn)練，預(yù)定突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案等，以提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，防止意外傷害事故的發(fā)生。

（七）法律責(zé)任

以往的法律法規(guī)中，對(duì)于法律責(zé)任的規(guī)定極其粗略，缺乏可執(zhí)行性，當(dāng)根據(jù)公辦園和民辦園的區(qū)分，詳細(xì)規(guī)定政府和社會(huì)力量均作為舉辦者時(shí)的出資責(zé)任、機(jī)構(gòu)內(nèi)部的審查和組織責(zé)任，同時(shí)根據(jù)管理者和舉辦者的區(qū)分，規(guī)定政府作為監(jiān)管者和審查者時(shí)的管理責(zé)任；并在責(zé)任的追究中，明確由誰追究、向誰追究、追究什么、以及怎么追究的問題。

［1］勞凱聲.我國(guó)教育法制建設(shè)的宏觀改革背景［J］.中國(guó)教育法制評(píng)論，2002，（1）.

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