■劉玉德

歷時(shí)三年的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理工作已經(jīng)結(jié)束，但“小金庫(kù)”治理工作的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性，要求財(cái)政監(jiān)督工作者必須建立健全長(zhǎng)效機(jī)制，防止“小金庫(kù)”死灰復(fù)燃。筆者經(jīng)過(guò)調(diào)查分析發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)生“小金庫(kù)”問(wèn)題的原因除體制改革不到位、相關(guān)制度不健全、監(jiān)督不力等因素外，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)“小金庫(kù)”的性質(zhì)和危害性認(rèn)識(shí)不夠，也是產(chǎn)生“小金庫(kù)”問(wèn)題的一個(gè)重要原因。沒(méi)有單位和部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)的同意、默許甚至縱容，“小金庫(kù)”就產(chǎn)生不了，或很難產(chǎn)生。因此，建立健全防治“小金庫(kù)”長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)之一是把防治“小金庫(kù)”相關(guān)知識(shí)，納入各級(jí)黨校、行政學(xué)院及其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)教學(xué)之中，作為領(lǐng)導(dǎo)干部任職培訓(xùn)、干部在職崗位培訓(xùn)的重要內(nèi)容，講清“小金庫(kù)”的危害、表現(xiàn)形式、成因及防治措施等，使廣大干部特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)自覺(jué)構(gòu)筑起不想設(shè)、不能設(shè)、不敢設(shè)“小金庫(kù)”的思想防線和制度防線。

一、講清“小金庫(kù)”的嚴(yán)重危害，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的思想認(rèn)識(shí)

為使廣大干部深刻認(rèn)識(shí)到設(shè)立“小金庫(kù)”的嚴(yán)重危害性，首先要講明三個(gè)問(wèn)題。一是講“小金庫(kù)”的界定，使領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識(shí)設(shè)立“小金庫(kù)”是一種違紀(jì)違法行為。也就是說(shuō)首先要講清什么是“小金庫(kù)”。關(guān)于“小金庫(kù)”的界定，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深入開(kāi)展“小金庫(kù)”治理工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)【2009】18號(hào)）以及相關(guān) 的解釋性文件，作了明確的規(guī)定?！靶〗饚?kù)”是指違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)。把這個(gè)定義講清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)干部了解和掌握“小金庫(kù)”的定性依據(jù)、表現(xiàn)形式和治理政策等。二是講“小金庫(kù)”的用途，使領(lǐng)導(dǎo)干部深刻認(rèn)識(shí)設(shè)立 “小金庫(kù)”的嚴(yán)重后果?！靶〗饚?kù)”主要用于單位的一些合理或不合理支出，如職工福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金；一些補(bǔ)充辦公經(jīng)費(fèi)的支出，項(xiàng)目投資的支出，集體活動(dòng)的支出，為開(kāi)拓市場(chǎng)、尋求支持、改善與上級(jí)及相關(guān)單位關(guān)系的接待、聯(lián)絡(luò)、禮品等支出；滿足單位少部分人甚至個(gè)別人的利益，如用于揮霍、私分、買(mǎi)官、行賄、貪污等。通過(guò)這方面的講解分析，使領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)“小金庫(kù)”不僅會(huì)導(dǎo)致會(huì)計(jì)信息失真，擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，造成國(guó)家財(cái)政收入和國(guó)有資產(chǎn)的流失，而且會(huì)誘發(fā)和滋生一系列腐敗問(wèn)題，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，是妨礙經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、危害黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的毒瘤，必須堅(jiān)決清除。三是講“小金庫(kù)”的典型案例，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部遵紀(jì)守法的自覺(jué)性。很多干部犯錯(cuò)誤都與單位設(shè)立“小金庫(kù)”有關(guān)，使用的資金大多是“小金庫(kù)”資金。利用“小金庫(kù)”違法違紀(jì)典型案例，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行提醒、告誡和警示，使他們切實(shí)認(rèn)識(shí)到設(shè)立“小金庫(kù)”就像隨身攜帶炸彈，隨時(shí)可能卷入違法違紀(jì)的案件，不僅會(huì)損害國(guó)家、集體的利益，還會(huì)影響個(gè)人及家庭的悲歡榮辱，從而真正樹(shù)立起廉潔從政、忠于職守、依法理財(cái)?shù)睦砟?，為防治“小金?kù)”奠定良好的思想基礎(chǔ)。

二、講明“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式，指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部查找管理工作中的薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式多種多樣，通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展這方面的教育培訓(xùn)，既能幫助領(lǐng)導(dǎo)干部了解和掌握“小金庫(kù)”資金來(lái)源的多樣性、設(shè)立手段的隱蔽性，也有利于督促指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步查找管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，從而提高其風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促使其努力加強(qiáng)和改進(jìn)各項(xiàng)管理工作。

從“小金庫(kù)”的表現(xiàn)形式上看，主要有七種：一是違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫(kù)”。這類(lèi)“小金庫(kù)”設(shè)置主要發(fā)生在具有執(zhí)收、執(zhí)罰權(quán)力的單位，在權(quán)力執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等手段形成賬外資金，設(shè)立“小金庫(kù)”。二是用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫(kù)”。部分單位的房屋出租收入和資產(chǎn)出售收入未按“收支兩條線”的規(guī)定納入規(guī)定賬戶核算，而是轉(zhuǎn)入下屬協(xié)會(huì)、食堂、培訓(xùn)中心、勞動(dòng)服務(wù)公司及關(guān)聯(lián)企業(yè)核算，甚至直接存入個(gè)人儲(chǔ)蓄存折，形成“小金庫(kù)”。三是以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。這一方式主要表現(xiàn)為有的單位利用會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等科目，采用虛假事實(shí)，通過(guò)下屬培訓(xùn)中心、賓館或關(guān)聯(lián)單位套取資金存入 “小金庫(kù)”。四是經(jīng)營(yíng)收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立 “小金庫(kù)”。有的單位將營(yíng)業(yè)收入、廣告收入、食堂承包收入、所屬培訓(xùn)中心上繳的利潤(rùn)等屬于本單位的經(jīng)營(yíng)收入，通過(guò)賬外設(shè)賬或在下屬單位賬簿中反映，通常會(huì)采取現(xiàn)金支付或直接抵頂招待費(fèi)、職工福利的方式支出。五是虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫(kù)”。這一方式在設(shè)立“小金庫(kù)”的設(shè)立形式中比較隱蔽，一般是主管單位通過(guò)對(duì)下屬單位各種形式的補(bǔ)貼、補(bǔ)助款等方式虛列轉(zhuǎn)移資金，并通過(guò)下屬單位返還部分或全部虛列的資金形成“小金庫(kù)”。六是以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫(kù)”。這種情況是指單位利用一定數(shù)額的虛假票據(jù)報(bào)銷(xiāo)，套取現(xiàn)金私設(shè)“小金庫(kù)”。七是上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫(kù)”。有的單位通過(guò)與下級(jí)單位的密切關(guān)系，將應(yīng)上繳財(cái)政的行政事業(yè)性收費(fèi)、虛假項(xiàng)目申請(qǐng)的專項(xiàng)資金等財(cái)政資金轉(zhuǎn)移至下屬勞動(dòng)服務(wù)公司、培訓(xùn)中心、實(shí)習(xí)工廠、學(xué)協(xié)會(huì)及關(guān)聯(lián)單位等，使這些單位成為了“小金庫(kù)”的滋生地。

三、講析“小金庫(kù)”的產(chǎn)生原因，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)

“小金庫(kù)”由來(lái)已久，屢禁不止，可以說(shuō)是社會(huì)上的一大頑癥。在對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)工作中，通過(guò)對(duì)“小金庫(kù)”問(wèn)題的深入剖析、講明誘因，有助于領(lǐng)導(dǎo)干部找準(zhǔn)問(wèn)題癥結(jié)，進(jìn)一步研究思考彌補(bǔ)制度缺失、堵塞監(jiān)管漏洞的措施辦法。分析起來(lái)，產(chǎn)生“小金庫(kù)”問(wèn)題的原因主要有以下四個(gè)方面。

（一）利益驅(qū)動(dòng)，抱有僥幸心理

1、單位主要領(lǐng)導(dǎo)法紀(jì)觀念淡薄。一些單位的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏遵紀(jì)守法的自律性，只考慮個(gè)人利益、部門(mén)利益、小團(tuán)體利益，授意或指使設(shè)立“小金庫(kù)”，認(rèn)為單位私設(shè)“小金庫(kù)”可以為單位和個(gè)人謀取利益、為職工謀取福利，對(duì)一些合情不合理、合理不合法的支出，認(rèn)為只要不把錢(qián)裝到自己腰包里，就不是什么大問(wèn)題，紀(jì)檢部門(mén)也不會(huì)追究責(zé)任。

2、僥幸心理在作怪?！靶〗饚?kù)”往往是在比較隱蔽的情況下私設(shè)的，資金來(lái)源多，手段不斷更新，難以從賬面上發(fā)現(xiàn)，特別是由于知情人范圍很小，調(diào)查取證難度較大，認(rèn)為只要沒(méi)有內(nèi)部人舉報(bào)是不會(huì)被發(fā)現(xiàn)查處的。

（二）相關(guān)財(cái)經(jīng)法規(guī)建設(shè)滯后，財(cái)務(wù)制度執(zhí)行不到位

1、現(xiàn)行法律法規(guī)不健全。雖然我國(guó)已相繼頒布了 《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》 等一系列法律法規(guī)，對(duì)賬外賬、私存私放財(cái)政資金和其他公款等視同“小金庫(kù)”違法行為的界定及處理處罰作出了規(guī)定，但由于這些法律規(guī)范過(guò)于分散，且沒(méi)有引入 “小金庫(kù)”概念，加之還沒(méi)有制定一部專門(mén)的防治“小金庫(kù)”法律，以至于實(shí)踐中對(duì)“小金庫(kù)” 處理處罰的法律依據(jù)不夠充分，缺少震懾力，在一定程度上助長(zhǎng)了“小金庫(kù)”蔓延的不良風(fēng)氣。

2、現(xiàn)行的國(guó)家政策規(guī)定有的條款不適應(yīng)預(yù)算單位實(shí)際情況。如現(xiàn)行業(yè)務(wù)招待費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政部在1998年《行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)招待費(fèi)列支管理規(guī)定》（財(cái)預(yù)字【1998】159號(hào)）中確定的，14年后的今天這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)際，標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，預(yù)算單位超出標(biāo)準(zhǔn)部分只能自行解決。

（三）外部監(jiān)督乏力，單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不夠完善

防治“小金庫(kù)”牽涉面廣、工作難度大，紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督部門(mén)缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，尚未形成監(jiān)管合力，特別是對(duì)隱藏較深的“小金庫(kù)”，檢查手段落后，書(shū)面以外很難取證，銀行存款法定查詢職權(quán)又有限，當(dāng)前還很難發(fā)現(xiàn)和查實(shí)極其隱蔽的 “小金庫(kù)”。此外，按照《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》的規(guī)定，財(cái)會(huì)人員對(duì)違反國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)定的會(huì)計(jì)事項(xiàng)，有權(quán)拒絕辦理或按照職權(quán)予以糾正。但由于現(xiàn)行的會(huì)計(jì)管理體制確定財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)人員屬于單位內(nèi)部職工，他們的任免、獎(jiǎng)懲等都由本單位領(lǐng)導(dǎo)決定，甚至有些會(huì)計(jì)人員還是“小金庫(kù)”的直接受益者，因此他們?cè)诎l(fā)現(xiàn)單位有違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題時(shí)非但不能堅(jiān)決抵制，有的還同流合污、幫助造假，攻守同盟，以至內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督在一些單位是一紙空文。

（四）打擊懲處不力，助長(zhǎng)了“小金庫(kù)”滋生蔓延的不良風(fēng)氣

1、監(jiān)督檢查流于形式。檢查人員業(yè)務(wù)上缺乏相應(yīng)的手段與技巧，一般發(fā)現(xiàn)不了“小金庫(kù)”。即使發(fā)現(xiàn)了“小金庫(kù)”，又存在人情執(zhí)法和亂執(zhí)法的問(wèn)題，睜只眼閉只眼，不認(rèn)真執(zhí)法。

2、處罰彈性很大。有的監(jiān)督部門(mén)開(kāi)展“收支兩條線”監(jiān)督檢查和財(cái)務(wù)收支審計(jì)不深入，對(duì)違反“收支兩條線”規(guī)定的，一收了之，處罰不力。處罰一般是只側(cè)重處罰單位，不側(cè)重處罰責(zé)任人，往往大事化小、小事化了，重批評(píng)，輕處理。

四、講解“小金庫(kù)”的防治措施，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部健全長(zhǎng)效機(jī)制

防治“小金庫(kù)”，重在建立健全避免同類(lèi)問(wèn)題反復(fù)出現(xiàn)的長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展防治“小金庫(kù)”措施的教育培訓(xùn)，可以提高干部的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促使其建立健全責(zé)任機(jī)制，不斷完善制度、深化改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高制度執(zhí)行力，有效防控“小金庫(kù)”。關(guān)于這方面的教育內(nèi)容，主要包括以下幾方面。

（一）建立責(zé)任機(jī)制

通過(guò)開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任教育、領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究教育等，講清各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在“小金庫(kù)”治理工作中所承擔(dān)的責(zé)任和要求，有利于增強(qiáng)他們的風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)防控能力，有利于督促他們認(rèn)真落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任機(jī)制規(guī)定，建立健全治理“小金庫(kù)”工作分級(jí)負(fù)責(zé)、分口把關(guān)的責(zé)任機(jī)制，從而切實(shí)擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，把“小金庫(kù)”治理工作擺在重要位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，研究政策辦法，明確責(zé)任分工，注重協(xié)調(diào)配合，狠抓工作落實(shí)，形成對(duì)“小金庫(kù)”治理工作各司其職、各盡其責(zé)、相互配合、齊抓共管的良好局面。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)

治愈“小金庫(kù)”這種“頑癥”必須充分依靠制度建設(shè)。因?yàn)橹贫染哂腥中浴⒏拘?、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的特征，是防治“小金庫(kù)”最有效、最持久的手段。所以，要在干部教育培訓(xùn)工作中，注重引導(dǎo)干部結(jié)合治理發(fā)現(xiàn)的管理、制度等方面的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，抓緊建立健全一套內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的防治“小金庫(kù)”制度體系，并強(qiáng)化制度執(zhí)行力，對(duì)合理的資金使用通過(guò)制度予以明確、規(guī)范，對(duì)不合理的通過(guò)制度堅(jiān)決予以制止。

（三）深入推進(jìn)改革

要向干部講清深化改革對(duì)防治“小金庫(kù)”的重要性，引導(dǎo)干部站在全局的角度，用改革的精神、系統(tǒng)的思維、統(tǒng)籌的觀念、科學(xué)的方法，進(jìn)一步深化財(cái)政、金融和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，深化部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定，加快預(yù)算和決算公開(kāi)；規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理，將資產(chǎn)收益納入預(yù)算；規(guī)范行政事業(yè)單位收入分配秩序，規(guī)范津貼補(bǔ)貼；推進(jìn)公務(wù)消費(fèi)和公務(wù)接待制度改革，節(jié)約和控制行政成本支出；深化行政審批制度改革，減少行政審批項(xiàng)目和各類(lèi)非稅收費(fèi)，加強(qiáng)賬戶、現(xiàn)金、發(fā)票和專項(xiàng)資金管理，堅(jiān)決切斷“小金庫(kù)”的資金來(lái)源。

（四）健全監(jiān)督機(jī)制

要對(duì)干部講清建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制的措施和方法。

1、建立自我監(jiān)督約束機(jī)制。督促領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)，既要自覺(jué)遵紀(jì)守法，又要管住身邊的親朋好友，更要管好、帶好班子和下屬，從而形成相互監(jiān)督、相互制約的良好局面。

2、建立內(nèi)外并舉監(jiān)督機(jī)制。引導(dǎo)干部強(qiáng)化單位內(nèi)部控制和外部監(jiān)督，加快開(kāi)發(fā)運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)手段，并把治理“小金庫(kù)”納入單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等外部監(jiān)管部門(mén)日常監(jiān)督檢查工作中，推進(jìn)治理工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

3、建立群眾監(jiān)督防范機(jī)制。提醒領(lǐng)導(dǎo)干部重視發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立“小金庫(kù)”問(wèn)題監(jiān)督檢查公告制度，及時(shí)曝光典型案例；建立長(zhǎng)期的信訪舉報(bào)制度，設(shè)立“小金庫(kù)”舉報(bào)電話和舉報(bào)信箱，鼓勵(lì)知情者檢舉揭發(fā)，對(duì)查實(shí)者予以重獎(jiǎng)，發(fā)揮群眾優(yōu)勢(shì)，防“小金庫(kù)”于未然。

4、建立嚴(yán)厲打擊懲處機(jī)制。要引導(dǎo)相關(guān)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部在研究修訂或制定有關(guān)法律法規(guī)時(shí)引入“小金庫(kù)”概念，加快設(shè)立“小金庫(kù)”違法行為的刑事可罰性研究，提高防治“小金庫(kù)”的立法層次，加大懲處和刑事責(zé)任追究力度，充分發(fā)揮法律法規(guī)的震懾作用，有效遏制“小金庫(kù)”問(wèn)題的反復(fù)發(fā)生。

（五）加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在現(xiàn)實(shí)情況下，除了少部分利用“小金庫(kù)”進(jìn)行貪污行賄、中飽私囊等活動(dòng)的違法亂紀(jì)者外，應(yīng)該說(shuō)大多數(shù)“小金庫(kù)”問(wèn)題都是由于經(jīng)濟(jì)拮據(jù)、資金緊張等客觀實(shí)際造成的，其用途主要是業(yè)務(wù)接待和單位職工福利等方面。因此，要對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部講清依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，徹底解決“小金庫(kù)”問(wèn)題的重大意義，使他們清楚地知道，只有在發(fā)展改革中增強(qiáng)企業(yè)和單位的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，才是保障單位公用經(jīng)費(fèi)和改善職工福利等方面需求的根本途徑，從而使他們?cè)谒枷肷?、行?dòng)上自覺(jué)抵制“小金庫(kù)”違紀(jì)違法行為，集中精力謀發(fā)展，聚精會(huì)神搞建設(shè)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快、更好更快發(fā)展做出積極貢獻(xiàn)。

總之，領(lǐng)導(dǎo)干部處在治理“小金庫(kù)”工作的第一線，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部防治“小金庫(kù)”相關(guān)知識(shí)的教育培訓(xùn)，是長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是從根本上鏟除“小金庫(kù)”這一社會(huì)毒瘤的有效措施和方法。對(duì)此一定要給予高度重視，以更大的決心，花更大的氣力，做好做實(shí)這項(xiàng)工作?！?/p>