■王永華

推進(jìn)地方政府預(yù)算公開的思考

■王永華

一、政府預(yù)算公開的意義和背景

當(dāng)今世界，政府預(yù)算公開已經(jīng)成為一個(gè)現(xiàn)代政府、文明政府和責(zé)任政府必備常識(shí)。政府預(yù)算公開是指政府預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容整個(gè)過程都必須依法向社會(huì)公開。狹義上的預(yù)算公開主體是各級(jí)政府，公開的對(duì)象是各級(jí)人大。廣義的預(yù)算公開主體不僅僅指各級(jí)政府，在我國還包括黨政機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)構(gòu)，對(duì)象除了人大，涵蓋所有公民。

政府公開預(yù)算不僅在發(fā)達(dá)國家司空見慣，我國的《政府信息公開條例》亦有規(guī)定。預(yù)算資金作為公共資金，取之于民，用之于民，預(yù)算公開是應(yīng)有之意，對(duì)于滿足群眾的知情權(quán)、方便群眾監(jiān)督，督促政府養(yǎng)成廉潔意識(shí)和節(jié)約意識(shí)，杜絕腐敗，用好納稅人的錢，具有重要作用。推動(dòng)預(yù)算公開不是目的，最根本的是通過預(yù)算公開加強(qiáng)人大對(duì)政府預(yù)算管理的法律監(jiān)督和社會(huì)的民主監(jiān)督，促進(jìn)政府改善預(yù)算管理，用好人民賦予的財(cái)權(quán)。

2009年，國務(wù)院有關(guān)部門首次向社會(huì)主動(dòng)公開經(jīng)全國人大批準(zhǔn)的當(dāng)年中央財(cái)政收入預(yù)算表等4張報(bào)表。2010年又增加到12張表格，涵蓋了政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。隨后共有74個(gè)中央部門向社會(huì)公開了部門預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。2011年4月，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究部署進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開工作，要求中央各部門公開2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”（公款吃喝、公車私用、公款旅游）經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，提出要大力推進(jìn)地方財(cái)政預(yù)算、決算公開，特別強(qiáng)調(diào)地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財(cái)政做法，公開經(jīng)同級(jí)人大或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的政府財(cái)政總預(yù)算和總決算，并做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等公開工作，監(jiān)管、控制“三公”經(jīng)費(fèi)。中央部門主動(dòng)“曬賬本”，為地方政府做出了表率。上海、廣州、四川、陜西、湖南等省份，以及深圳、成都、北京等城市都逐步進(jìn)行了政府預(yù)算公開的有益嘗試。

從中央和地方已公開的預(yù)算信息情況來看，一是基本都有兩個(gè)總表，“收支預(yù)算總表”和“財(cái)政撥款支出預(yù)算表”，但仍比較粗，缺乏足夠的細(xì)節(jié)，表內(nèi)所列支出項(xiàng)目大多為一般公共服務(wù)、外交、住房保障支出等，公示深度也還顯得不夠。二是對(duì)于公眾關(guān)心的“三公”消費(fèi)（公款吃喝、公車私用、公款旅游）等問題，無論在中央還是在地方，在公開的預(yù)算中還甚少體現(xiàn)。三是從發(fā)展趨勢(shì)上看，政府不僅應(yīng)公開預(yù)算，同時(shí)也應(yīng)公布決算，讓公眾清楚明白地知道政府拿了錢打算做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么，允許廣泛地討論、質(zhì)疑甚至批評(píng)，使公共財(cái)政走向陽光財(cái)政。

二、地方政府推進(jìn)預(yù)算公開面臨的問題和挑戰(zhàn)

近年來，一些地方政府除了每年在媒體定期發(fā)布上一年預(yù)算執(zhí)行情況和下一年的預(yù)算（草案）外，還曾實(shí)行過“參與式預(yù)算”，即將涉及公眾切身利益的公共項(xiàng)目建設(shè)資金交給公眾討論，由公眾決定如何使用，并選擇試點(diǎn)，使預(yù)算編制更加公開、民主、透明。為進(jìn)一步增強(qiáng)政府預(yù)算透明度，各地又進(jìn)一步完善了提請(qǐng)人大審議預(yù)算的內(nèi)容和方式。一是將政府預(yù)算與本級(jí)部門預(yù)算一并上報(bào)當(dāng)?shù)厝舜鷷?huì)審議。二是將基金預(yù)算草案上報(bào)本級(jí)人代會(huì)審議。三是對(duì)主要結(jié)算項(xiàng)目進(jìn)行說明，并上報(bào)本級(jí)人代會(huì)審議。四是將上年預(yù)算執(zhí)行及本年預(yù)算（草案）上報(bào)本級(jí)人代會(huì)審議，接受人大代表監(jiān)督。

可以說，各地各級(jí)政府在預(yù)算公開方面還是順應(yīng)了形勢(shì)發(fā)展需要的。但受全國預(yù)算公開剛剛起步，許多方面尚不完善的大環(huán)境影響，也面臨一些共性的問題和挑戰(zhàn)。

一是預(yù)算公開步伐偏慢，公開程度不夠。政府預(yù)算公開步伐偏慢，一些部門對(duì)預(yù)算公開態(tài)度不積極、不主動(dòng)，猶豫觀望，很多應(yīng)該主動(dòng)公開的單位還沒有動(dòng)靜，還有許多部門以“國家機(jī)密”為借口，拒絕公開。

二是預(yù)算報(bào)表公開不及時(shí)。按照我國《政府信息公開條例》的要求，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)該在每年3月31日前公布本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作年度報(bào)告，而在許多地方，“政府性基金預(yù)算收支預(yù)算表”卻難以做到及時(shí)公布，往往是一拖再拖。對(duì)財(cái)政預(yù)算草案的審議和批準(zhǔn)，是人代會(huì)的一項(xiàng)重要議程，政府應(yīng)提前將財(cái)政報(bào)告討論稿交給代表審查、討論，并廣泛聽取代表的修改意見，代表在會(huì)前應(yīng)認(rèn)真調(diào)研。但現(xiàn)在許多地方政府只是在會(huì)前幾天才將報(bào)告草案定下來，報(bào)送給人大，也只能在會(huì)上將材料發(fā)送給代表，絕大多數(shù)代表無從審議，甚至沒有審議，就倉促舉手通過，必然降低預(yù)算審查的嚴(yán)肅性。

三是預(yù)算的透明度不高，公開內(nèi)容不細(xì)，公開范圍還不夠廣。有些財(cái)政部門預(yù)算草案科目只列到類一級(jí)，沒有款、項(xiàng)、目的具體內(nèi)容，有些雖稍細(xì)一些，但也只列到款級(jí)科目，比如說僅僅列出基本建設(shè)金額多少，卻沒有每一筆支出的具體內(nèi)容。面對(duì)這些龐大的分類數(shù)字，“外行人看不懂、內(nèi)行人說不清”，尤其人民群眾關(guān)心的民生項(xiàng)目支出，有些仍然無法確知，實(shí)質(zhì)和深層次問題尚未涉及。

四是預(yù)算外支出很難公開。引發(fā)社會(huì)普遍不滿的“三公”經(jīng)費(fèi)缺乏公開，進(jìn)而缺少公共約束。

造成上述情況的原因主要有以下幾個(gè)方面：

首先，思想認(rèn)識(shí)上，不少政府官員預(yù)算公開意識(shí)薄弱。加之長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政治文化比較封閉，開放程度比較低，多數(shù)官員習(xí)慣了謹(jǐn)言慎行、“秘而不宣”的工作模式，對(duì)信息公開較為排斥。

其次，受利益驅(qū)使，不少部門對(duì)預(yù)算公開有抵觸。尤其是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，體制創(chuàng)新比較緩慢，政府工作人員大多依賴從舊體制中獲益，預(yù)算公開必然會(huì)沖擊他們的既得利益，他們或出于害怕喪失既有獲利條件，或出于害怕得罪人，或出于害怕?lián)p害政府形象而破壞社會(huì)穩(wěn)定，或出于害怕影響自己仕途，使得他們對(duì)待預(yù)算公開能拖就拖，或避重就輕，使預(yù)算公開流于形式。例如預(yù)算外支出就因利益使然難以公開，大多數(shù)被認(rèn)為“不適宜”公開的預(yù)算條目隱藏在“其他支出”的大類里，由于看不到具體支出用途，人大審議時(shí)就容易通過。

再次，人大對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督不到位。其一，在我國政治實(shí)踐中，政府預(yù)算必須經(jīng)由同級(jí)人大審查，然而事實(shí)上，政府行政權(quán)力過大導(dǎo)致人大對(duì)政府無法做出有效的 “硬約束”，政府基本上“壟斷”了預(yù)算信息，詳細(xì)的預(yù)算連各級(jí)人大也無法獲得，更談不上約束。其二，從2003年“兩會(huì)”開始，中國政府預(yù)算報(bào)告不在大會(huì)全體會(huì)議上閱讀，只發(fā)給代表自己看，會(huì)議結(jié)束后收回，導(dǎo)致代表在短時(shí)間內(nèi)很難對(duì)預(yù)算報(bào)告進(jìn)行詳細(xì)研究。其三，根據(jù)我國《預(yù)算法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門都是在本級(jí)人大會(huì)召開一個(gè)月前，把本級(jí)預(yù)算提交人大專門委員會(huì)進(jìn)行初審。然而在實(shí)際操作中，政府報(bào)送人大審批的主要是預(yù)算報(bào)告，所附的“預(yù)算草案”只是大類數(shù)字。在人代會(huì)期間，發(fā)放給代表們的也只是預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，而不是具體的預(yù)算，內(nèi)容很粗，科目不細(xì)。人大根本無法接觸到具體的數(shù)字，無法對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，人大代表也難以有針對(duì)性地提出批評(píng)和建議。

同時(shí)，現(xiàn)行不合理的預(yù)算管理體制制約了預(yù)算公開的進(jìn)一步深化。如我國《預(yù)算法》規(guī)定，年度中財(cái)政資金在科目間“流轉(zhuǎn)”不需人大審批，這就為各種“預(yù)算外資金”留下空隙。再如許多政府財(cái)政收支情況中，包括社保資金、土地出讓金在內(nèi)的許多“預(yù)算外資金”運(yùn)用情況，財(cái)政部門都不清楚，對(duì)當(dāng)?shù)貒筚Y金管理，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門也掌握不多，因?yàn)檫€有一部分是屬于央企和各部委直屬的企業(yè)。在這種情況下，各級(jí)財(cái)政部門即使想公布完整的預(yù)算，也難免“以偏概全”，更可能因此而觸犯到其他同級(jí)甚至更高級(jí)別部門的利益。加之缺乏對(duì)部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制，尤其缺乏對(duì)各部門預(yù)算公開的“問責(zé)機(jī)制”，使預(yù)算公開舉步維艱。

最后，公眾參與程度低。一些地方由于經(jīng)濟(jì)文化水平比較低，人民群眾公民意識(shí)淡薄，大多認(rèn)為政府怎么花錢是政府的事，對(duì)政府預(yù)算信息公開關(guān)注程度不夠。

三、推進(jìn)地方政府預(yù)算公開的對(duì)策建議

地方政府推進(jìn)政府預(yù)算公開，一方面必須積極服從國家政府預(yù)算公開的整體布局，同時(shí)也要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地漸進(jìn)展開。

一是要轉(zhuǎn)變觀念。預(yù)算改革在今天已深入人心。把“公共”性質(zhì)的財(cái)政預(yù)算當(dāng)成機(jī)密的觀念在現(xiàn)代社會(huì)早已過時(shí)。財(cái)政信息公開不僅不會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾，反而能夠增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任，更有利于社會(huì)穩(wěn)定。雖說公開預(yù)算賬本等敏感信息增加了政府工作量，甚至還會(huì)自曝家丑，給政府部門工作帶來壓力，但這正是建設(shè)責(zé)任政府、透明政府的需要。政府如果對(duì)不涉及國家機(jī)密的預(yù)算信息諱莫如深、秘而不宣，難免會(huì)使公眾認(rèn)為政府預(yù)算是在搞暗箱操作，反而會(huì)對(duì)政府公信力產(chǎn)生懷疑。公眾關(guān)注政府賬本，除了體現(xiàn)公民的社會(huì)責(zé)任感與民主監(jiān)督意識(shí)以外，更多的是出于對(duì)政府預(yù)算管理關(guān)心，有助于幫助政府精打細(xì)算，把納稅人的錢用到刀刃上。

二是在關(guān)涉自身利益問題上要服從大局、立足長遠(yuǎn)。公開政府預(yù)算相當(dāng)于政府花錢的全過程暴露在公眾眼前，必然觸及到一些政府部門及其工作人員的既得利益。對(duì)此，相關(guān)部門和人員對(duì)待預(yù)算公開必須立足長遠(yuǎn)，從社會(huì)發(fā)展大局出發(fā)，正確處理好國家、集體、個(gè)人三者利益，眼前利益和長遠(yuǎn)利益，局部利益和整體利益的關(guān)系，在共贏與和諧中獲得個(gè)人利益的滿足。

三是要進(jìn)一步發(fā)揮人大在預(yù)算公開中的作用。近幾年，人大代表監(jiān)督政府部門財(cái)政資金用度在一些地方兩會(huì)上已表現(xiàn)出好的勢(shì)頭，如在2011年的廣州市兩會(huì)上，廣州市人大代表鐘南山就廣州亞運(yùn)會(huì)實(shí)際開支遠(yuǎn)超預(yù)算向有關(guān)部門提出質(zhì)疑，就是一個(gè)好的開端。地方政府對(duì)此應(yīng)以包容的心態(tài)，鼓勵(lì)人大代表就政府預(yù)算直抒己見。人大代表也應(yīng)暢所欲言。各級(jí)政府部門要認(rèn)真聽取代表意見、從善如流，堅(jiān)決不能打擊報(bào)復(fù)。

四是加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的有效監(jiān)督。財(cái)政不便公開的很大一部分是預(yù)算外資金。這部分資金包括各級(jí)政府部門的行政性收費(fèi)、社?；?、地方政府土地收入、國有資本收入。預(yù)算外資金不受各級(jí)人大監(jiān)督，各級(jí)政府想怎么花就怎么花。為此必須將其納入人大監(jiān)督范圍。

五是以制度化形式規(guī)范 “三公”經(jīng)費(fèi)公開。建議增設(shè)“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算分類項(xiàng)目。目前我國財(cái)政預(yù)算分類中并沒有專設(shè)“三公”經(jīng)費(fèi)這一科目，一些不合理的“三公”消費(fèi)極易隱形于“其他支出”。為此，“三公”經(jīng)費(fèi)的公開不僅應(yīng)當(dāng)明確每一筆支出的數(shù)額，而且應(yīng)當(dāng)解釋每一筆支出的用途。

六是預(yù)算管理要盡可能做到公開、透明、規(guī)范。政府部門僅公開預(yù)算還不夠，更重要的是通過預(yù)算公開滿足群眾的知情權(quán)，進(jìn)一步拓展公眾監(jiān)督渠道，從而管住資金。為此，一是部門預(yù)算要清楚細(xì)致，明確每一筆支出的數(shù)額，讓一般人都能看得懂。二是擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容。公開的預(yù)算信息應(yīng)覆蓋所有公共收支和公共資產(chǎn)。除國家秘密之外，預(yù)算收支各種分類的各級(jí)次信息，包括類、款、項(xiàng)、目都必須公開。對(duì)公開的財(cái)政預(yù)決算要作出通俗易懂的說明，并與預(yù)決算同時(shí)公開。政府不僅公開預(yù)算，同時(shí)也要公布決算，讓公眾知道政府拿了錢打算做什么、正在做什么、已經(jīng)做了什么，允許廣泛討論、質(zhì)疑甚至批評(píng)。三是在預(yù)決算公開方面，逐步改進(jìn)和完善現(xiàn)行編報(bào)格式，按照財(cái)政部統(tǒng)一規(guī)定進(jìn)行公開。四是在部門預(yù)算公開方面，逐步公開社會(huì)各界關(guān)注的支出，尤其在重大民生支出公開方面，處理好保密與公開的關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)“以公開為原則、以不公開為特例”。

七是在體制機(jī)制上，建立對(duì)部門預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機(jī)制、科學(xué)的部門預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、部門預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)的專門法律法規(guī)、各部門預(yù)算公開的問責(zé)機(jī)制，并將其納入政績考核體系中。

另外，黨政機(jī)關(guān)也要逐步公開財(cái)政預(yù)算。現(xiàn)在的預(yù)算公開還僅限于行政機(jī)構(gòu)，黨政機(jī)關(guān)也吃財(cái)政飯，其預(yù)算也應(yīng)公開。廣州市紀(jì)委及監(jiān)察局在官方網(wǎng)站上公布了各自的2011年部門預(yù)算編制說明，實(shí)屬全國首例，在黨務(wù)公開上又深入一步，各地政府也應(yīng)有所借鑒。還要將政府預(yù)算公開同反腐倡廉結(jié)合起來，同時(shí)發(fā)揮并保障市民在政府預(yù)算公開中的參與作用。地方政府預(yù)算公開由于剛剛起步，且牽扯到各方面利益，加之大的體制環(huán)境的制約，需要有一個(gè)逐步完善的過程，必須積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)地推進(jìn)地方政府預(yù)算公開制度的建立，這就要求既要與中央政策保持一致，又要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際有所創(chuàng)新，并避免流于形式。

河北工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）