■張 霄

論我國政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

■張 霄

政府采購監(jiān)督機(jī)制指對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督，保證政府采購依法有序地進(jìn)行的各種方式和程序的總稱。政府采購監(jiān)督機(jī)制的建立是一項復(fù)雜而又艱巨的工程。按照監(jiān)督主體的不同，政府采購監(jiān)督機(jī)制主要分為內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制就是政府采購的當(dāng)事人對于自己經(jīng)手的政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督管理的各種管理制度。外部監(jiān)督機(jī)制指政府采購系統(tǒng)外部的人員或單位，通過一定的方式、方法對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督的各種管理制度。主要包括財政部門的監(jiān)督檢查、審計和監(jiān)察以及紀(jì)檢部門的監(jiān)督、供應(yīng)商的質(zhì)疑與投訴或訴訟、社會團(tuán)體和公民對政府采購活動進(jìn)行的監(jiān)督、新聞媒體的輿論監(jiān)督等。

1995年，上海實施了政府采購的試點工作；2003年，我國《政府采購法》頒布實施；2007年，我國啟動了加入WTO《政府采購協(xié)議》(GPA)的進(jìn)程。不到二十年的時間，我國政府采購的發(fā)展建設(shè)正在逐步和國際接軌。“十二五”規(guī)劃綱要顯示，黨中央決意要加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系的建設(shè)，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式多元化。推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵社會資本以多種方式參與，增強(qiáng)多層次供給能力，滿足群眾多樣化需求。很顯然，在“十二五”規(guī)劃下，我國的政府采購必然要擴(kuò)大范疇、加大建設(shè)力度。

要確保號稱“陽光工程”的政府采購實現(xiàn)真正意義上的“陽光運行”，防止采購活動中滋生腐敗和不公平，降低政府采購的風(fēng)險，就必須要加強(qiáng)政府采購內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，構(gòu)建一個全方位、多層次的監(jiān)督機(jī)制。

一、政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的重要性

由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制本身的特性容易造成“虛管弱監(jiān)”，即政府采購的當(dāng)事人在采購中既是購買者，又是監(jiān)督者，這種集“運動員”和“裁判”于一身的監(jiān)督方式本身就先天不足，需要與外部監(jiān)督機(jī)制形成合力，實現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化，才能對政府采購工作形成全方位的監(jiān)督，實現(xiàn)政府采購的“透明、公開”。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的存在，首先，能最大限度節(jié)約公共支出，提高財政資金使用效率。政府采購的基本目標(biāo)就是提高政府采購資金的使用效益。而外部監(jiān)督機(jī)制的存在，更是能督促采購人將每一份來自納稅人的采購資金都物盡其用。其次，政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制能保證政府遵守市場規(guī)則，實現(xiàn)充分競爭。完善的外部監(jiān)督機(jī)制會給予潛在供應(yīng)商以監(jiān)督權(quán)，并保證招標(biāo)活動公開、公平進(jìn)行，在充分競爭的市場中挑選合適的供應(yīng)商。第三，建設(shè)政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制，利于實現(xiàn)政府采購陽光運行，推動政府廉政建設(shè)。外部監(jiān)督力量的存在，疏通了監(jiān)督管道，為遏制權(quán)力部門的不良行為傳遞社會意見，使政府行為處于公眾視野。公眾的監(jiān)督意見可以不專業(yè)，但他們的意見有了表達(dá)的渠道，審計、紀(jì)檢、媒體或其他外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)同時發(fā)揮作用，政府采購才能真正實現(xiàn)陽光化，這也是獲取民眾信任的良好途徑。

二、我國政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制存在的問題

我國目前對于政府采購的監(jiān)督機(jī)制，討論的焦點、建設(shè)的重點都放在了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制上面，對外部監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)與關(guān)注都較少。相對于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而言，外部監(jiān)督機(jī)制的整體建設(shè)尚處于初建階段，存在需要完善的地方。

（一）外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不明，存在相互沖突之處

外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指政府采購系統(tǒng)以外的監(jiān)督管理政府采購活動的部門。但在《政府采購法》中，對外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)僅僅是原則性的框定：依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對政府采購負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督。雖說法條標(biāo)明是按其職責(zé)分工，但政府采購行為畢竟是一種購買行為，在政府有關(guān)部門以往的職責(zé)規(guī)定中，未必適合對購買行為的監(jiān)督。應(yīng)該將負(fù)有外部監(jiān)督職責(zé)的各個監(jiān)督機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)進(jìn)行明文規(guī)定，以便各個機(jī)構(gòu)參照執(zhí)行。

在現(xiàn)有的兩部政府采購專門法中，有些關(guān)于外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的條款相互之間是有沖突的，譬如《政府采購法》規(guī)定，各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)，各級人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)，這里的有關(guān)部門主要指的是審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)?！墩型稑?biāo)法》第七條第二款規(guī)定，有關(guān)行政監(jiān)督部門依法對招標(biāo)投標(biāo)活動實施監(jiān)督。第三款又規(guī)定，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定。很顯然，該法并未明確指明具體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。兩部專門法的沖突將導(dǎo)致工程類招投標(biāo)行為監(jiān)管無力、政出多門以及地方保護(hù)等問題。

（二）外部監(jiān)督主體的監(jiān)督無力，社會監(jiān)督主體的監(jiān)督途徑不暢

外部監(jiān)督的主體有財政部門、審計部門、行政監(jiān)察部門、行業(yè)主管部門、司法部門、社會組織和個人。在《政府采購法》中僅僅規(guī)定：審計機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對政府采購活動的監(jiān)督。各個監(jiān)督主體的法律地位并沒有以法律條款或法規(guī)的形式予以確認(rèn)，也沒有規(guī)定各個外部監(jiān)督主體的權(quán)利和義務(wù)。

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容、責(zé)任和義務(wù)尚未明確分工。而且，對于財政部門工作人員的監(jiān)督不作為并沒有明確的處罰措施，無法激起該部門工作人員的監(jiān)督積極性，導(dǎo)致財政部門的監(jiān)督效果不強(qiáng)。

2、監(jiān)察部門的監(jiān)督不力。我國《監(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)、行政人員、公務(wù)員有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，但沒有權(quán)力監(jiān)督上述機(jī)關(guān)、人員之外的部門和人員。

3、潛在供應(yīng)商的監(jiān)督權(quán)虛置。潛在供應(yīng)商作為政府采購的當(dāng)事人，處于最利于監(jiān)督政府采購活動的位置。在政府采購活動中，供應(yīng)商其實處于劣勢地位，在自身利益受到損害時，為了未來的潛在收益不敢也不愿對處于優(yōu)勢地位的采購人或采購代理機(jī)構(gòu)的違法行為進(jìn)行質(zhì)疑、投訴，致使監(jiān)督權(quán)虛置。

另外，《政府采購法》第七十條規(guī)定：任何單位和個人對政府采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉，有關(guān)部門、機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照各自職責(zé)及時處理。然而規(guī)定中并沒有明確指出由哪個部門受理“控告和檢舉”，這樣模糊的規(guī)定會導(dǎo)致接到控告和檢舉的部門為了避免麻煩而想將“控告的皮球”踢出去。且從法律層面講，《政府采購法》缺乏對社會組織、公民公益訴訟的程序規(guī)定，導(dǎo)致社會監(jiān)督權(quán)顯得無法可依，而流于形式。新聞媒體的監(jiān)督也因為沒有相關(guān)法律規(guī)定的支撐而很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）外部監(jiān)督的監(jiān)督檢查內(nèi)容不夠明確清晰

在《政府采購法》中，關(guān)于監(jiān)督檢查內(nèi)容的規(guī)定是：①有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況；②采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況；③政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。從中可以看出，《政府采購法》只是對檢查監(jiān)督的范疇進(jìn)行了框定；在監(jiān)督檢查的過程中，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查內(nèi)容的實施細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)卻沒有明確規(guī)定。根據(jù)這個規(guī)定，各個外部監(jiān)督主體在實施監(jiān)督時，沒有明確的執(zhí)行細(xì)則可以遵照執(zhí)行，只能根據(jù)經(jīng)驗進(jìn)行主觀衡量，結(jié)果自然是監(jiān)督結(jié)果的客觀性不強(qiáng)，說服力欠缺。有資料顯示，在美國，與政府采購監(jiān)督有直接或間接關(guān)系的規(guī)章制度有500多個，涵蓋了政府采購的整個流程，規(guī)范了政府采購行為，保證了政府采購的透明與公正。美國的相關(guān)做法值得我們借鑒。

（四）外部監(jiān)督機(jī)制的法律體系存在缺陷

到目前為止，《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》三部基本法，和《政府采購管理暫行辦法》、《政府采購招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》、《政府采購信息公告管理辦法》、《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購評審專家管理辦法》、《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》等一系列部門規(guī)章構(gòu)成了我國政府采購法律法規(guī)體系，基本上使政府采購行為達(dá)到了有法可依、有章可循。但是，在現(xiàn)有的法律、法規(guī)體系中，尚未形成一套完整的政府采購法律體系來實施對政府采購行為的外部監(jiān)督。比如，立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、財政部門的監(jiān)督、審計部門的監(jiān)督、行政部門的監(jiān)督等尚未形成部門規(guī)章。且《政府采購法》中關(guān)于外部監(jiān)督的法條原則性較強(qiáng)，實際操作性也有待加強(qiáng)。

現(xiàn)有的保價操作方法不夠合理和完善,施行比較困難。由于現(xiàn)有的法律法規(guī)均沒有明確規(guī)定保價的具體操作規(guī)范,現(xiàn)行快遞業(yè)務(wù)很少進(jìn)行保價。一旦物品損壞或丟失后,往往由于賠償金額難以認(rèn)定,而導(dǎo)致糾紛不能得到妥善解決。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督的實施，對政府采購監(jiān)督法律體系的完善提出了要求。但現(xiàn)有的《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的有關(guān)法律條款是相互沖突的，主要有：工程類政府采購領(lǐng)域界定、公開招標(biāo)范圍和審批機(jī)構(gòu)的界定、信息披露渠道的界定、自然人投標(biāo)資格認(rèn)定、投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量底線及廢標(biāo)條件界定、貨物、服務(wù)類招標(biāo)項目的法律依據(jù)、采購方式是集中還是分散、招標(biāo)事宜處理方式與招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選擇的規(guī)定、法定監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的認(rèn)定等。這些沖突的法律條款給采購的外部監(jiān)督帶來了很多困難，亟需修正。

三、完善政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的對策

（一）組建全國性的監(jiān)督管理委員會，制定該委員會的監(jiān)督職責(zé)

我國外部監(jiān)督管理的一大弱點是沒有專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，政府采購法規(guī)定的外部監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)均非專門的管理部門。

確定我國政府采購監(jiān)督管理部門的組織類型，成立由相關(guān)職能部門和社會有關(guān)人士共同參加的專門委員會，管理全國的政府采購工作，主持對政府采購的外部監(jiān)督的開展。并制定這個監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督職責(zé)的執(zhí)行細(xì)則，包括該部門日常的監(jiān)督責(zé)任和義務(wù)以及對每一類政府采購活動的監(jiān)督流程。另外，要專門針對財政部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門等監(jiān)督主體的監(jiān)督不作為制定處罰措施。

（二）確認(rèn)政府采購的外部監(jiān)督程序機(jī)制

若政府采購的外部監(jiān)督程序能得到實施，該程序本身將對政府采購結(jié)果以正確引導(dǎo)。且外部監(jiān)督程序越詳細(xì)、越嚴(yán)密，越能使政府采購監(jiān)督管理工作完成得越有效?？梢詮囊韵路矫娼ㄔO(shè)外部監(jiān)督程序機(jī)制：

1、事前監(jiān)督機(jī)制。對政府采購從預(yù)算開始到政府采購計劃的批準(zhǔn)這一階段的監(jiān)督可視為事前監(jiān)督。一項政府采購從預(yù)算開始，到該項預(yù)算被批準(zhǔn)之間，都應(yīng)該接受外部監(jiān)督，可以保證政府采購計劃的嚴(yán)肅性和公共性。這一階段的監(jiān)督，主要由相應(yīng)的財政部門來執(zhí)行。

3、事后監(jiān)督機(jī)制。政府采購執(zhí)行之后，就是采購產(chǎn)品的驗收和資金支付過程。對這一過程的監(jiān)督是為事后監(jiān)督。該階段的監(jiān)督應(yīng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督主體的作用，尤其是在采購產(chǎn)品的驗收階段，可以聘請社會組織、公眾和新聞媒體參加驗收，提升政府采購的社會效益。對于政府采購資金的支付階段，審計部門和監(jiān)察部門要切實發(fā)揮監(jiān)管作用，保證政府采購基本目標(biāo)的實現(xiàn)。

（三）制定外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容

外部監(jiān)督主體主要有財政部門、審計部門、監(jiān)察部門、紀(jì)檢部門、潛在供應(yīng)商、社會團(tuán)體和公民以及新聞媒體等。應(yīng)對各個外部監(jiān)督主體的監(jiān)督內(nèi)容作出明確規(guī)定：

1、財政部門的監(jiān)督內(nèi)容。財政部門首先要對政府采購活動過程中遵循法律、法規(guī)和規(guī)章的總體情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；其次，對政府采購范圍、方式和程序的執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查；第三，對采購人員的職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)技能的監(jiān)督檢查；第四，組織業(yè)務(wù)部門（審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、技術(shù)等部門）執(zhí)行對政府采購活動的監(jiān)督，促進(jìn)政府采購活動更規(guī)范、更有效。

2、審計、監(jiān)察、紀(jì)檢部門的監(jiān)督內(nèi)容。審計部門主要監(jiān)督采購過程及進(jìn)行財務(wù)審計，尤其是對重大政府采購項目的專項資金使用情況審計，防止采購資金的挪用和浪費。監(jiān)察機(jī)關(guān)重點對采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、采購供應(yīng)商在采購活動中是否遵守采購法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督，還要監(jiān)督采購的方式和程序是否合法。紀(jì)檢部門的主要監(jiān)督內(nèi)容是監(jiān)督采購活動中黨政主要干部的行為是否有違法違紀(jì)行為，若有則立即進(jìn)行查處。

3、潛在供應(yīng)商的監(jiān)督內(nèi)容。根據(jù)國外政府采購?fù)獠勘O(jiān)督的做法，我們可以賦予潛在供應(yīng)商一定的監(jiān)督權(quán)。在招投標(biāo)過程中，賦予潛在供應(yīng)商要求審查的權(quán)利。潛在供應(yīng)商對政府采購活動事項有任何疑問，都有權(quán)先向采購人及采購監(jiān)督管理部門提出疑問。采購人和管理部門在規(guī)定的時間里有義務(wù)對疑問進(jìn)行解答。而且事實也證明，此舉所產(chǎn)生的促進(jìn)采購效益和防止舞弊的功能較高于其他監(jiān)督途徑。

4、社會團(tuán)體、公民、新聞媒體的監(jiān)督內(nèi)容。這三種主體的監(jiān)督，均可視為社會監(jiān)督。借助社會力量可以監(jiān)督政府采購活動，由各地區(qū)政府采購部門通過網(wǎng)站、報刊、雜志、電視定期向全社會公布有關(guān)政府采購的信息，接受輿論和群眾的監(jiān)督。并及時公開招投標(biāo)結(jié)果，設(shè)立投訴熱線，廣泛接受社會各界和群眾對政府采購活動的監(jiān)督，這樣既保證了較高的透明度，又促進(jìn)了反腐倡廉，維護(hù)政府部門形象。

（四）加快推進(jìn)政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制建設(shè)的立法工作

完善政府采購監(jiān)督的相關(guān)法律、法規(guī)以及配套的制度建設(shè)，是充分發(fā)揮政府采購職能、深化政府采購改革的前提。根據(jù)政府采購所涉及的采購人、采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和社會公眾等行為主體，細(xì)化明確各自的權(quán)責(zé)，對采購所經(jīng)歷的預(yù)算編制、調(diào)整、審批、采購方式、選擇和招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)程序予以細(xì)化完善，并配合《政府采購法》出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，形成比較完善的制約機(jī)制，防范腐敗，發(fā)揮各種職能的功效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。且需盡快修正兩部專門法中相互沖突的條款。另外，《〈政府采購法〉實施條例》作為外部監(jiān)督實施的根據(jù)之一，應(yīng)盡快頒布實施。

（五）建立政府電子采購的管理、交易平臺，專設(shè)申訴渠道

我國政府采購的信息化水平還較低，電子化政府采購領(lǐng)域尚屬起步階段。目前國內(nèi)只有少數(shù)幾個省市投入運行了電子化政府采購交易系統(tǒng)。大力推行網(wǎng)上采購、電子采購，并針對供應(yīng)商專設(shè)申訴渠道，使得各個外部監(jiān)督主體直接通過互聯(lián)網(wǎng)充分了解政府采購的每一個項目及流程，有利于增強(qiáng)采購的透明性、公開性、加強(qiáng)外部監(jiān)督的可行性。因此，我國應(yīng)加快制定電子化政府采購的戰(zhàn)略方案，積極探索和發(fā)展以信息化技術(shù)為支撐的政府采購新方式，逐步建立全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理和交易平臺。

政府采購?fù)獠勘O(jiān)督機(jī)制的建設(shè)是一個長期而又必需的過程，只有完善的外部監(jiān)督機(jī)制和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制聯(lián)合起來才能形成對我國政府采購活動的全方位、多層次的監(jiān)督，實現(xiàn)真正的“陽光采購”，也才能達(dá)到維護(hù)我國國家利益和社會公共利益的根本目的。

（本文系教育部人文社科項目 《我國政府采購市場開放下的采購權(quán)利結(jié)構(gòu)研究》<項目編號：10YJA790003>階段性研究成果）

中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）