傅智群

淺析公共政策視角下的政府公信力

傅智群

政府公信力的高低主要通過人們對公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控和終結(jié)等一系列過程的反映表現(xiàn)出來，它與公共政策過程聯(lián)系密切。從公共政策視角來看，政府公信力缺失主要有公共政策本身、公共政策制定者、公共政策受眾等三方面的因素。當(dāng)政府公信力缺失時(shí)，政府出臺(tái)的政策，不論好壞，都會(huì)被公眾質(zhì)疑，而政府公信力的提高，僅僅依靠政府方面的努力是不夠的，還需要社會(huì)各方一起努力。

政府公信力；公共政策；公眾參與

聯(lián)合國曾于2007年舉辦了一場以“建立對政府的信任”為主題的國際論壇，其目的是提高政府的創(chuàng)新能力。2006年的十屆全國人大四次會(huì)議上，溫家寶總理提出了行政問責(zé)制，旨在提高政府的執(zhí)行力和公信力，我國也將提高政府公信力列入了政府的議事日程。溫家寶總理在2011年2月27日與網(wǎng)友在線交流時(shí)指出，社會(huì)誠信和政府公信力是當(dāng)今社會(huì)面臨的兩大問題，要想發(fā)展就必須先處理好它們?？梢姡岣哒帕?，應(yīng)該成為政府工作的出發(fā)點(diǎn)。政府公信力高，國家與人民更易抱成一團(tuán)，促進(jìn)政府對社會(huì)的管理、對政策的執(zhí)行呵和對制度的改革，從而實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。

一、公共政策與政府公信力的關(guān)系

所謂政府公信力，主要指“政府的影響力和號(hào)召力，它是政府行政能力的客觀結(jié)果，體現(xiàn)了政府工作的權(quán)威性、民主程度、服務(wù)程度和法治建設(shè)程度；同時(shí)它也是人民群眾對政府的評價(jià)，反映人民群眾對政府的滿意度和信任度”［1］。公共政策的過程包括公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行、公共政策的評估、公共政策的監(jiān)控、公共政策的終結(jié)［2］。

制定和執(zhí)行公共政策是政府對整個(gè)社會(huì)最主要的管理方法。從公共政策的視角看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)了失誤。對公眾而言，政府制定公共政策就意味著政府做出了承諾，政府若對這項(xiàng)政策不執(zhí)行或執(zhí)行不徹底、不成功，都是政府的失信。政府部門失信會(huì)影響到政府的公信力問題。

社會(huì)上的人們對政府公信的擔(dān)心遠(yuǎn)甚于對人際信用和公司信用的擔(dān)心。2009年的一項(xiàng)公民對政府公信力的信任度的調(diào)查結(jié)果顯示，政府公信力同比降低了。在“您相信政府公布的各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)嗎”的選項(xiàng)中，選擇“僅作參考，摻假的成分很多”或“絕對是假的，從來都不信”的比例高達(dá)91.1%；而在2007年的調(diào)查中，這一比例是79.3%。公眾對政府的信任度直降了10個(gè)百分點(diǎn)，在一定程度上反映出政府失信問題的嚴(yán)峻性［3］。

二、政府公信力缺失的原因

（一）公共政策自身的原因

從公共政策視角來看，政府公信力缺失的原因主要是政府在公共政策的制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)了失誤。

1.公共政策制定缺乏科學(xué)性。公共政策制定的科學(xué)性是公共政策執(zhí)行的前提，科學(xué)性意味著公共政策得到了公眾的認(rèn)同，公眾認(rèn)同的公共政策才會(huì)受到公眾的信任，在執(zhí)行過程中的障礙也會(huì)減少。公共政策制定時(shí)更要考慮它是否可行，這點(diǎn)取決于公共政策在制定和執(zhí)行中的科學(xué)性。在對公共政策了解的基礎(chǔ)下制定出來的公共政策才能符合公共利益。在我國，公共政策缺乏科學(xué)性表現(xiàn)在一些政府只追求眼前利益，沒有從實(shí)際出發(fā)，這樣制定出來的政策依據(jù)的是領(lǐng)導(dǎo)者的好惡，缺乏實(shí)際的可操作性。

2.公共政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性。從公共政策的角度來看，公共政策是政府進(jìn)行行政管理的基本手段和工具。政策的穩(wěn)定程度對政府公信力有直接的影響，政策變動(dòng)過于頻繁頻繁，會(huì)造成政策之間的脫節(jié)，使政策調(diào)節(jié)產(chǎn)生“盲區(qū)”，對于一些實(shí)行政策的主體，“上有政策，下有對策”，在政策之間尋求利益有效化。人們也會(huì)失去對政策的信任，漠視政策，最終出現(xiàn)有令不行，有禁不止的現(xiàn)象［4］。

（二）公共政策制定者的原因

從公共政策視角來看，政府作為政策的主要制定者和執(zhí)行者，對公信力缺失也承擔(dān)著一定的責(zé)任。

1.政府機(jī)構(gòu)及官員公共價(jià)值取向缺失。公共政策本應(yīng)該堅(jiān)持價(jià)值取向是公正、公平，公共政策制定者更應(yīng)該遵循公共利益的價(jià)值取向，本質(zhì)上的目的應(yīng)該是為了公眾的利益，但是實(shí)際上公共政策的過程是自上而下的，它的制定者是政府——既得利益者。目前我國仍舊是自上而下的政策體制，政策的推廣是由上自下的。由于政府本身是由各種機(jī)構(gòu)與政府官員所組成的，所以雖然政府實(shí)質(zhì)上是作為公共利益的代表以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目的而存在的，但是這些構(gòu)成的主體都有自己的既得利益與行為目標(biāo)，他們的“經(jīng)濟(jì)人”角色決定了制定的目的很大程度上是為了既得利益而不是人民的利益，而一些人的素質(zhì)和政治覺悟不高，就會(huì)出現(xiàn)或多或少的利己行為，違背了公共價(jià)值取向。公共政策制定者代表的是政府，因其沒有從人民的實(shí)際需求出發(fā)導(dǎo)致的問題出現(xiàn)，公眾第一個(gè)想到的是他們所代表的政府，政府公信力便受到波及。

2.政府的“被監(jiān)督行為邏輯”。毛壽龍教授認(rèn)為：“不管任何人，遇到監(jiān)督的時(shí)候，都會(huì)盡力自我保護(hù)。一旦發(fā)現(xiàn)問題，被監(jiān)督者，首先會(huì)隱瞞或否認(rèn)事實(shí)。然后會(huì)盡可能利用自己的各種優(yōu)勢，比如信息不對稱的優(yōu)勢，專業(yè)知識(shí)的優(yōu)勢，解決問題中的位置優(yōu)勢等，來大事化小，小事化了。然后是盡可能開脫自己的責(zé)任。尤其當(dāng)被監(jiān)督者的問題比較大的情況下，尤其如此?！睆墓舱咭暯莵砜矗绻鐣?huì)發(fā)生重大危機(jī)事件，由于“被監(jiān)督邏輯”，政府先做的事實(shí)采取公共政策來逃避自己責(zé)任。以近年來發(fā)生的公共衛(wèi)生安全事件為例，一旦發(fā)生意外，政府首先做的是利用手中的權(quán)利來進(jìn)行掩蓋真相，人們接收到的是政府愿意、允許媒體公開的信息。對于在信息獲取中處于弱勢的人們，任何不誠實(shí)的行為都會(huì)使民眾對政府的滿意度下降。

（三）公共政策受眾的因素

從公共政策視角來看，公眾作為公共政策成果的承擔(dān)著，作為政府公信力的評判主體，想合理分析和把握政府公信力，就需要科學(xué)地認(rèn)識(shí)公眾在公共政策中的因素關(guān)系。

1.公眾利益訴求和反饋渠道單一。公眾并未公平和高效地成為政府公共政策決策的主體，同時(shí)也未科學(xué)合理地成為公共政策執(zhí)行和反饋過程中的客體。一方面，公民的公民人格和公民意識(shí)淡漠，未能充分參與到公共政策的決策中來，造成行政決策機(jī)制主體單一，不能反映公民的利益訴求，同時(shí)也缺乏清晰指導(dǎo)公民在成為公共政策決策主體方面如何作為的法律法規(guī)。另一方面，民眾與政府缺乏溝通，公民對公共政策的反饋渠道不夠暢通，形式也較為單一。

2.公眾期望未被滿足。有學(xué)者認(rèn)為，政府公信力=政府績效∕公眾期望［5］。隨著經(jīng)濟(jì)水平的高速增長，公民生活水平也得到了極大的提高，相應(yīng)的公民意識(shí)也在不斷加強(qiáng)，由此導(dǎo)致公民對政府的要求也在不斷地提高。在這種情況下，政府績效的提高速度沒有跟上公眾期望的增長速度時(shí)，期望越高，失望越大，公式里的政府公信力值就必然降低。人們最初對政府的期望是最基本的物質(zhì)生活水平，于是公共政策就傾向于經(jīng)濟(jì)生活方面，著重提高物質(zhì)經(jīng)濟(jì)水平。在這個(gè)目標(biāo)相對達(dá)到之后，“開始向更多的追求物質(zhì)之外的東西，比如政治、生活和社會(huì)環(huán)境的質(zhì)量。他們對這些領(lǐng)域有更高、更嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)”［6］，若是政府政策沒有隨著公民需求的變化而相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，就會(huì)與公眾的要求產(chǎn)生差異，因而使公眾對政府的信任度更低。這是公眾期望沒有得到滿足的客觀因素。

四、提升政府公信力的對策

當(dāng)政府公信力缺失時(shí)，政府出臺(tái)的政策，不論是好的還是壞的，都會(huì)被公眾所質(zhì)疑。政府公信力的提高單單依靠政府方面的努力是不夠的，同時(shí)社會(huì)上各方面也要一起推動(dòng)進(jìn)步。從公共政策角度來說，提升政府公信力的建議有：

（一）提高公共政策質(zhì)量，保證公共政策的科學(xué)性

不同地區(qū)、不同部門的政府在不同的時(shí)期會(huì)制定不同的政策，他們在制定公共政策時(shí)較多考慮的是各個(gè)方面的問題，但不論是公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控還是終結(jié)，都必須符合法律的規(guī)定，必須從人民的實(shí)際出發(fā)，并且依據(jù)人民的要求而靈活變動(dòng)。政策的合法性是公眾接受政策的前提，政策的出發(fā)點(diǎn)必須是公眾的利益，這樣才能保證政策的可行性。政府出臺(tái)的每一項(xiàng)政策都不能隨意地朝令夕改，政策與政策之間也要相互協(xié)調(diào)，消除政策與政策間可能出現(xiàn)的“盲區(qū)”。特別是對于那些公共衛(wèi)生事件或其他突發(fā)群體性事件，政府要嚴(yán)格公共政策的制定過程及執(zhí)行過程。

（二）鼓勵(lì)公民參與，保證公共政策的民主性

公共政策要求公民主動(dòng)參與，因?yàn)檎摹敖?jīng)濟(jì)人”角色，使得他們并不會(huì)積極主動(dòng)去制定和執(zhí)行對其利益有損的政策。政府公信力是公眾對政府的信任，也與政府對公眾的信任有關(guān)，只有誠實(shí)守信的政府才會(huì)有政府公信力的產(chǎn)生。只有政府形成了公信力，公眾才會(huì)選擇相信政府。政府要拓寬公民參與公共政策渠道的多樣性，保證公民的廣泛參與，通過公民來促進(jìn)公共政策的實(shí)現(xiàn)過程，這是保證公共政策民主性的立足點(diǎn)，有利于增強(qiáng)公民對公共政策的信任。在公共政策制定和執(zhí)行的過程中，需要有聽證、提案等公眾參與機(jī)制，有更多的民眾監(jiān)督平臺(tái)，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（三）建立厚賞嚴(yán)罰的政策制度，抑制“經(jīng)濟(jì)人”

英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖提出的相對成本論的核心意義是“兩權(quán)相較取其重，兩害相較取其輕”。對于經(jīng)濟(jì)學(xué)家來說，豐厚的獎(jiǎng)賞能夠刺激政府主體對一項(xiàng)公共政策盡心盡力的程度。雖然如此，一旦違背公共政策能給其帶來更多利益時(shí)，就不能杜絕違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。公共政策在執(zhí)行的過程中，不論是制定公共政策的人還是執(zhí)行公共政策的政府人員，都存在著追求自身利益最大化的目的，政府可以把獎(jiǎng)賞作為一項(xiàng)激勵(lì)措施，而制定者和執(zhí)行者是否依法行事，則取決于被發(fā)現(xiàn)的可能性、被發(fā)現(xiàn)時(shí)付出的代價(jià)有多大。被發(fā)現(xiàn)的可能性越高，被發(fā)現(xiàn)時(shí)受到的懲罰越是嚴(yán)酷，違法的人就越少。政府可以通過制度設(shè)計(jì)，使違法的成本大過違法的收益，就能降低違法行為的產(chǎn)生，加強(qiáng)了公眾對政府的信任感。

（四）繼續(xù)推進(jìn)政府信息公開，抑制公共政策帶來的腐敗現(xiàn)象

政府信息公開是民主國家的重要特征，實(shí)行政務(wù)信息公開，向公眾提供獲取政府信息的渠道，真正地保障公眾的知情權(quán)，能夠有力地遏制政府機(jī)構(gòu)及其官員的腐敗?，F(xiàn)時(shí)，政府主動(dòng)公開的信息的數(shù)量相較以往有所增多，但是增加的程度還不夠。與其讓公眾胡思亂想，不如通過公開的信息來加強(qiáng)彼此的聯(lián)系，這一方面能夠使政府掌握公眾的真實(shí)需求，另一方面也讓公眾了解了政府的難處，政府公信力也就不會(huì)那么輕易地缺失。

（五）調(diào)解過高的公眾期望，引導(dǎo)公眾相信政府

政府并不是萬能的，世界如此之大，每時(shí)每刻都在發(fā)生各種各樣的問題，政府并不能完全掌握。過高的公眾期望導(dǎo)致公民對政府的要求也過高，政府要承擔(dān)的職責(zé)更重，甚至包括一些職責(zé)外的期望。適度的公眾期望有助于政府建設(shè)，但是過猶不及。政策制度改革是一個(gè)漸進(jìn)的、緩慢的過程。對政府的認(rèn)識(shí)，公眾不能只停留在負(fù)面消息上，期望越高，失望的可能性就越大。因此，要適當(dāng)調(diào)節(jié)公眾過高的期望，使公眾正確認(rèn)識(shí)政府執(zhí)政現(xiàn)狀，相信前途是光明的，雖然道路比較曲折。

[1]周萬中,魯麗莎.論政府公信力的提升途徑[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008(7).

[2]吳立明,傅慧芳.公共政策分析[M].廈門：廈門大學(xué)出版社, 2006.

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的時(shí)代2008～2009中國信用小康指數(shù)61.1[J].小康,2009(8).

[4]韋春艷,王琳.我國公共政策公信力危機(jī)及消解對策[J].黨政論壇，2009(3)..

[5]宋國慶.地方政府公信力的弱化及其對策淺析[J].內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)科技，2011（4）.

[6]陶文昭.美國政府公信力下降探因[J].學(xué)習(xí)論壇,2007(10).

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D625

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1673-1999（2012）14-0019-03

傅智群（1989-），女，福建仙游人，福建師范大學(xué)（福建福州350007）公共管理學(xué)院2011級碩士研究生。

2012-05-03