倪榮遠(yuǎn)

保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的核心

倪榮遠(yuǎn)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的初衷，就是要逐步消除城鄉(xiāng)二元體制，形成城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的新格局。而要協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。各地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展之所以難見成效，主要原因之一就是不但嚴(yán)重偏離了這個(gè)“重點(diǎn)”、“難點(diǎn)”，反而剝奪農(nóng)民發(fā)展權(quán)，蓄意損害農(nóng)民權(quán)益。 “三農(nóng)”問題關(guān)系到整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定與安全，剝奪農(nóng)民發(fā)展權(quán)無異于飲鴆止渴。因此，必須采取強(qiáng)有力措施，切實(shí)保障農(nóng)民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)，以真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；公平發(fā)展；農(nóng)民發(fā)展權(quán)；保障

為破解“三農(nóng)”難題，我國政府先后出臺(tái)了諸多政策措施，如建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展（城鄉(xiāng)一體化）、推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)等等，但似乎并沒有達(dá)到預(yù)期效果。時(shí)至今日，我國農(nóng)村（尤其是那些農(nóng)業(yè)窮縣）大多還是老樣子，城鄉(xiāng)居民在經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化上兩極分化卻日益嚴(yán)重，“三農(nóng)”問題更加突出。造成政策失靈的原因固然很多，筆者認(rèn)為核心問題應(yīng)該歸因于農(nóng)民發(fā)展權(quán)的缺失。

一、農(nóng)民享有發(fā)展權(quán)——天經(jīng)地義

發(fā)展權(quán)，是指個(gè)人和集體基于持續(xù)而全面的發(fā)展需要而獲取的發(fā)展機(jī)會(huì)均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利。發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)不可剝奪的基本人權(quán) （天賦權(quán)利）已逐步為國際社會(huì)所認(rèn)同。因此，農(nóng)民發(fā)展權(quán)就是指農(nóng)民個(gè)人及農(nóng)民集體享有與城市居民同等地、自主地和有意義地參與、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化各方面全面發(fā)展并公平享有發(fā)展收益的一項(xiàng)基本權(quán)利，是農(nóng)民主體自主地行使參與、促進(jìn)發(fā)展的行為權(quán)和獲取發(fā)展利益的受益權(quán)的統(tǒng)一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其本來目的就是要通過消除城鄉(xiāng)二元分割體制，協(xié)調(diào)推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)互補(bǔ)互促、協(xié)同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)新格局。由于眾所周知的原因，要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。因此，只有采取切實(shí)有效的措施，促進(jìn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，承認(rèn)和保障農(nóng)村居民享有與城市居民同等的發(fā)展權(quán)，才有可能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的原有目標(biāo)，進(jìn)而最終達(dá)到共同富裕。新農(nóng)村建設(shè)之所以難見成效，關(guān)鍵就是因?yàn)樵谛罗r(nóng)村建設(shè)的各方面進(jìn)程中，農(nóng)民基本沒有決定權(quán)（處分權(quán)），參與的積極性當(dāng)然也就不會(huì)高，而大多只能無奈地處于旁觀者地位。各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的過程中，不但沒能尊重農(nóng)民的選擇權(quán)，反而把城鄉(xiāng)一體化當(dāng)作圈地、剝奪農(nóng)民的工具，使農(nóng)民失去了發(fā)展的基礎(chǔ)，弱化了發(fā)展的能力，喪失了發(fā)展的機(jī)遇，當(dāng)然也就談不上共享改革發(fā)展的成果了。

其實(shí)，忽略農(nóng)民的發(fā)展權(quán)也不是近幾年才發(fā)生的?？梢哉f，中國農(nóng)民的發(fā)展權(quán)一直就沒有得到應(yīng)有的尊重和保障。建國后，為實(shí)施工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略，國家通過制度安排，以工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的形式，把農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)化的資本積累。因此，中國如今有一個(gè)比較完整的工業(yè)體系，有一批比較現(xiàn)代化的城市，它和中國廣大農(nóng)民作出的巨大貢獻(xiàn)密不可分，或者說在很大程度上是以犧牲農(nóng)民應(yīng)有的發(fā)展權(quán)為代價(jià)的。改革開放以后，農(nóng)民群體潛在的巨大發(fā)展能量雖也得到一定的釋放，但是農(nóng)民發(fā)展權(quán)的享有和實(shí)現(xiàn)，在很大程度上還是受到長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。相對于城市居民，農(nóng)民在涉及自身發(fā)展權(quán)利的諸多方面，都處于相對弱勢與不利地位，這就等于堵塞了農(nóng)民享受社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展權(quán)益的渠道。甚至到了新世紀(jì)，這種“重工輕農(nóng)”“重城輕鄉(xiāng)”的制度設(shè)計(jì)還是大行其道。比如，我國一直以來對農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的投入太少，直至最近幾年，我國固定資產(chǎn)投資中的城鄉(xiāng)差距還在不斷擴(kuò)大，這就直接造成了農(nóng)村的道路、水利等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的嚴(yán)重落后，“三農(nóng)”問題凸顯。總之，國家對“三農(nóng)”歷史欠賬太多，承認(rèn)并保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)，國家及各級(jí)政府負(fù)有不可推卸責(zé)任。

二、剝奪農(nóng)民發(fā)展權(quán)——飲鴆止渴

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，再繼續(xù)以剝奪農(nóng)民發(fā)展權(quán)為代價(jià)來換取GDP的增長無異于飲鴆止渴。首先，“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)或關(guān)鍵就是農(nóng)民問題，農(nóng)民沒有發(fā)展權(quán)，改善“三農(nóng)”基本無望。而現(xiàn)在的“三農(nóng)”涉及到中國基本的民生問題，涉及到中國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也涉及到中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體質(zhì)量，因此“三農(nóng)”問題不僅關(guān)系到我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定與安全，而且關(guān)系到我國整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定與安全。其實(shí)，城鄉(xiāng)公平發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展是相互促進(jìn)的。廣大農(nóng)民公平分享改革與發(fā)展的成果，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要前提。“三農(nóng)”問題如持續(xù)惡化，不僅意味著農(nóng)業(yè)、農(nóng)村將面臨嚴(yán)重的可持續(xù)發(fā)展危機(jī)，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)也或?qū)⒚媾R崩潰的危險(xiǎn)。其次，農(nóng)民曾為整個(gè)國家的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展 （尤其是工業(yè)和城市建設(shè)）作出過巨大的犧牲，而如今在我國總體上已處于工業(yè)化中期、經(jīng)濟(jì)總量已跨入世界第二位的背景下，仍然事實(shí)上拒絕承認(rèn)和保障農(nóng)民同等的發(fā)展權(quán)，這還有什么公平可言？公平是社會(huì)的根基，如缺失這一根基，社會(huì)的效率、穩(wěn)定等一切都將無所立足。所以說公平是社會(huì)穩(wěn)定的“天平”。胡錦濤在“七一”講話中再次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，其目標(biāo)當(dāng)然是穩(wěn)定?？缮鐣?huì)管理的精髓是公平正義，要是這個(gè)“天平”歪了，管理無論怎么“創(chuàng)新”，恐怕也不會(huì)產(chǎn)生真正的穩(wěn)定的。第三，胡錦濤在“七一”講話中再次強(qiáng)調(diào)“要繼續(xù)大力保障和改善民生”，而農(nóng)民問題是中國最大的民生問題。地方政府如果丟開這個(gè)最大的民生不管，還談什么“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”？還怎么讓老百姓相信“以人為本，執(zhí)政為民”呢？沒有群眾的信任和支持，國家怎么還可能有“長治久安”？

三、保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)——義不容辭

在一國范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人及其群體的發(fā)展權(quán)主要依靠國家，亦即國家有義務(wù)制定發(fā)展政策，保障每個(gè)人發(fā)展均等和公平享有發(fā)展所帶來的利益。因此，國家及各級(jí)政府應(yīng)為保障、維護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任?！叭r(nóng)”工作涉及到國家整體利益，中央政府應(yīng)不惜一切代價(jià)確保相關(guān)政策的執(zhí)行。

保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)，光有國家的政策支持是不夠的，當(dāng)然也不能總是指望“運(yùn)動(dòng)式”“風(fēng)暴式”的管理。從長遠(yuǎn)來說，農(nóng)民發(fā)展權(quán)的享有與實(shí)現(xiàn)，還是需要良好的（法律）制度來加以規(guī)范和運(yùn)作，確保農(nóng)民可以相對便利地通過一定的制度化程序來主張自己的權(quán)利。畢竟“制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”。要達(dá)到這樣的目的，僅僅對傳統(tǒng)體制進(jìn)行一般的修修補(bǔ)補(bǔ)或許是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。制度上如果沒有大的變革，地方（基層）政府“截留”中央（支農(nóng)、惠農(nóng)）政策的“慣性”恐怕很難得到有效阻止。要徹底解決政策執(zhí)行力低下問題，就必須真正賦權(quán)社會(huì)［1］。為此，就得在推動(dòng)制度創(chuàng)新（或者說制度再造）上下真功夫，相關(guān)的政治改革也得要精心設(shè)計(jì)，使得“下面”不敢、也不能隨意“過濾”中央精神。

全體社會(huì)成員能夠公平地、合理地獲得平等的機(jī)會(huì)和成果，是和諧社會(huì)建設(shè)的必然要求，“以人為本，執(zhí)政為民”的理念也只有落實(shí)到社會(huì)實(shí)踐中才有生命力并體現(xiàn)出其價(jià)值和意義。盡管農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)具有長期性、漸進(jìn)性，但如果“上面”在有效遏制當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)演變成對農(nóng)民的掠奪的趨勢上一直顯得無能為力，那么“飲鴆止渴”式發(fā)展過程中富積起來的“鴆”必將大顯其威，正所謂“失民心者失天下”，古往今來概莫能外。

[1]鄭永年.中央強(qiáng)化權(quán)威須要制度創(chuàng)新[N].聯(lián)合早報(bào)，2006-12-12.

D422.6

A

1673-1999（2012）02-0052-02

倪榮遠(yuǎn)（1967-），碩士，中共江蘇泗洪縣委黨校（江蘇泗洪223900）教育科教師。

2011-11-02

江蘇省委黨校調(diào)研課題“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中(泗洪)農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障研究”（XT1167-5）。