田彥彥，劉曉斐

淺析我國煤礦甲烷減排及利用的法律規(guī)制措施

田彥彥，劉曉斐

煤炭能源在大力開采的過程中，與其伴生的煤礦甲烷也被大量排放到大氣中，造成大氣環(huán)境的嚴(yán)重惡化。而煤礦甲烷既是大氣污染物，同時是清潔能源。結(jié)合我國煤礦甲烷的實際情況，從技術(shù)、政策和立法等層面上提出了相應(yīng)的解決措施，提出了構(gòu)建我國煤礦甲烷污染權(quán)交易及法律保障的建議。

煤礦甲烷；排放；利用；排污權(quán)交易；法律規(guī)制

氣候變化問題是當(dāng)今人類社會面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。溫室氣體的排放是造成全球氣候變暖的重要原因。而大氣中造成溫室效應(yīng)的溫室氣體主要有二氧化碳、水蒸氣、甲烷、一氧化碳、臭氧等。甲烷是僅次于二氧化碳的重要溫室氣體，單位質(zhì)量甲烷所引起的溫室效應(yīng)是二氧化碳的21倍。甲烷排放的增加使得全球的溫室效應(yīng)加劇，生態(tài)環(huán)境惡化。但甲烷本身又是一種清潔能源，具有很高的熱值，且燃燒效率高，相當(dāng)于普通原煤的3倍。甲烷燃燒之后，僅生成二氧化碳和水蒸氣，無其他有毒物質(zhì)，與煤炭相比，可降低煤炭燃燒的硫氧化物和煙塵的排放量，減輕大氣污染。因此，加強甲烷減排和有效利用，對于控制全球溫室效應(yīng)具有重要的積極的作用。

一、加強煤礦甲烷減排及利用的必要性

煤礦甲烷是甲烷的主要排放源之一，它可從地下礦井和露天礦井中產(chǎn)生，而且也通過采礦后的活動而產(chǎn)生，包括煤的加工、儲藏及運輸。煤炭與甲烷為共生資源，在煤礦開采中，甲烷又被稱為瓦斯。為防止瓦斯產(chǎn)生的災(zāi)難性事故及其對勞動者的威脅，人們一般在開采前和開采中，會通過地面鉆孔抽放、地下穿層抽放和順層抽放、風(fēng)排瓦斯等方式，將瓦斯排放到大氣中。中國和美國是排放煤礦甲烷最多的國家。我國煤礦甲烷的排放分為兩類：一類是礦井通風(fēng)瓦斯，其濃度很低（0.1%-0.7%），目前受技術(shù)的限制尚不能充分利用，只能排放到大氣中，且排放量大，是煤礦甲烷排放的主要部分；另一類是低濃度（〈30%）的抽放瓦斯，包括井下抽采和地面抽采。我國的中小煤礦對煤礦甲烷的處理僅有排放這一條途徑。

從全球范圍內(nèi)來看，煤礦甲烷占甲烷排放總量的8%。在大多數(shù)國家，地下礦井是最大的煤礦甲烷排放源。預(yù)計到2020年，全世界的煤礦每年將產(chǎn)生1.53億噸碳當(dāng)量的甲烷排放量（約合393億m3）。中國和美國是全世界最大的無煙煤生產(chǎn)國，同時也是排放煤礦甲烷最多的國家。其他排放量較大的國家和地區(qū)包括澳大利亞、東歐、德國、印度、俄羅斯、南非和英國。而墨西哥和越南的部分煤礦會排放較大數(shù)量的煤礦甲烷。我國煤礦甲烷的排放量從2000年的88億m3增加到了2007年的180億m3，平均以每年13億m3的速度增加，造成資源的巨大浪費［1］。

煤礦甲烷不僅是一種溫室氣體，更是一種潔凈的新能源，近些年來開始被人們逐步加以回收和利用。加強對煤礦甲烷的利用間接上也達到了減排煤礦甲烷的效果。在煤礦甲烷的利用上，美國是最有成效的。美國從20世紀(jì)70年代開始回收煤礦甲烷，到2005年，它已回收了近8成的煤礦甲烷。2004年，美國啟動了“甲烷市場化伙伴計劃”，該計劃旨在減少全球農(nóng)業(yè)、煤炭業(yè)、垃圾填埋及油氣行業(yè)的甲烷排放，并對該資源進行綜合利用［2］。

因此，控制煤礦甲烷的排放，不僅可以減少煤礦安全事故，保障礦工的生命安全，更重要的是，可以減緩全球變暖的趨勢。而通過完善相應(yīng)的措施，特別是法律措施，是保障煤礦甲烷的排放及利用更加規(guī)范有效的途徑。

二、完善煤礦甲烷減排及利用的技術(shù)途徑

控制煤礦甲烷的排放需要完善的技術(shù)做后盾。當(dāng)前，隨著科技的發(fā)展，控制煤礦甲烷的技術(shù)也在不斷完善和日趨成熟，但在現(xiàn)實中，煤炭企業(yè)對控制煤礦甲烷排放及利用的積極性不高。原因主要為現(xiàn)有的煤礦甲烷利用技術(shù)，特別是低濃度甲烷利用的主要核心技術(shù)掌握在國外企業(yè)手中。要實現(xiàn)低濃度甲烷的有效利用，就需要購買相應(yīng)技術(shù)、系統(tǒng)及設(shè)備，然而由于費用過高，國內(nèi)企業(yè)的積極性不高。因此，我們有必要加強煤礦甲烷減排及利用的政策及法律保障，加上政府主管部門的有效監(jiān)督，可以很好地控制和利用煤礦甲烷排放。

三、煤礦甲烷減排及利用的政策及法律規(guī)制措施

（一）煤礦甲烷排放的國家標(biāo)準(zhǔn)及立法建議

1.煤礦甲烷排放的國家標(biāo)準(zhǔn)。以往人們并未將甲烷認定為大氣污染物，國家環(huán)保局1996年制定的國家標(biāo)準(zhǔn)《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)GB16297-96》中，并沒有規(guī)定甲烷排放的濃度限值，僅有非甲烷總烴排放的濃度限值（非甲烷烴，又稱非甲烷總烴，通常是指除甲烷以外的所有可揮發(fā)的碳氫化合物，其中主要是C2～C8）。

為了降低煤礦甲烷對全球溫室效應(yīng)和全球氣候的影響，順應(yīng)國際發(fā)展趨勢，我國也出臺了煤礦甲烷的排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境保護部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局于2008年4月2日發(fā)布了國家標(biāo)準(zhǔn)《煤層氣（煤礦瓦斯）排放標(biāo)準(zhǔn) （暫行）GB21522-2008》，該標(biāo)準(zhǔn)于2008年7月1日起實施，具有強制執(zhí)行的效力。該標(biāo)準(zhǔn)貫徹《中華人民共和國環(huán)境保護法》，有利于控制煤層氣（煤礦瓦斯）排放，促進煤層氣（煤礦瓦斯）利用，保護大氣環(huán)境，緩解溫室效應(yīng)。該標(biāo)準(zhǔn)適用于法律允許的污染物排放行為，明確認定了煤礦甲烷作為污染物。但該標(biāo)準(zhǔn)僅規(guī)定了煤層氣地面開發(fā)系統(tǒng)煤層氣的排放限值和煤礦瓦斯抽放系統(tǒng)高濃度瓦斯 （≥30%）的排放限值，即≥30%的高濃度瓦斯是禁止排放的，要充分利用，而沒有規(guī)定煤礦瓦斯抽放系統(tǒng)低濃度瓦斯（〈30%）的排放限值和煤礦回風(fēng)井風(fēng)排瓦斯的排放限值。

2.煤礦甲烷排放的立法建議。由于煤礦甲烷是溫室效氣體，其排放應(yīng)該受到嚴(yán)格的法律及制度規(guī)范。在控制煤礦甲烷減排方面，可以考慮建立排污權(quán)交易制度。我國于上世紀(jì)90年代開始排污權(quán)交易的試點工作，主要集中在大氣污染和水污染領(lǐng)域。經(jīng)過近20年的試點實踐，我國積累了在部分領(lǐng)域和部分行業(yè)開展排污權(quán)交易制度的相關(guān)經(jīng)驗，具備了進一步在其他領(lǐng)域和行業(yè)開展排污權(quán)交易制度的可行性（特別是我國二氧化硫排污權(quán)交易的相關(guān)經(jīng)驗對于構(gòu)建煤礦甲烷排污權(quán)交易制度具有重要的借鑒及參考作用）。但就目前的情況來看，我國排污權(quán)交易制度的法律保障存在著不足，表現(xiàn)為：第一，排污許可證制度法律規(guī)范缺乏配套的技術(shù)規(guī)范、具體步驟及措施等，缺乏操作性。第二，我國目前還沒有出臺一個在全國范圍內(nèi)廣泛適用的高位階的排污權(quán)交易的條例，只有一些省份制定了在本地區(qū)適用的條例及規(guī)定，這些規(guī)定不具有廣泛的適用性。

煤礦甲烷排污權(quán)交易對高效、周全的交易程序的需求和對嚴(yán)格、公平的監(jiān)督管理和執(zhí)法要求更高，必須通過審慎全面的立法和更為嚴(yán)格的執(zhí)法來降低企業(yè)通過違規(guī)獲利的可能性，維護排污權(quán)交易的公益性目的，即對環(huán)境容量資源的保護。同時，我國在完善煤礦甲烷排污權(quán)交易制度時，除了考慮我國的實際情況，還要借鑒在排污權(quán)交易制度立法比較成熟的美國的經(jīng)驗，把其中適合我國國情的制度轉(zhuǎn)化后移植到我國的相關(guān)法律制度中，比如美國等國的“折抵”制度、“氣泡”制度等［3］。

（二）煤礦甲烷利用的國家政策及立法建議

1.煤礦甲烷利用的國家政策?？刂泼旱V甲烷排放，意味著需要加強煤礦甲烷的回收及利用。在煤礦甲烷回收及利用方面，我國相繼出臺了一系列的文件，從政策、財政和技術(shù)等多個層面鼓勵我國煤炭企業(yè)加強煤層氣（煤礦甲烷）的利用，如國家發(fā)改委的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》（2005年）、國務(wù)院辦公廳的《指導(dǎo)煤層氣開發(fā)利用的若干意見》（2006年）、財政部、國家稅務(wù)總局的《關(guān)于加快煤層氣抽采有關(guān)稅收政策問題的通知》和《財政部關(guān)于煤層氣（瓦斯）開發(fā)利用補貼的實施意見》（2007年）、國家發(fā)改委的《關(guān)于利用煤層氣（煤礦瓦斯）發(fā)電工作的實施意見》（2007年）、國土資源部的《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》（2007年）、國家能源局的《關(guān)于組織開展全國重點煤礦區(qū)煤層氣抽采利用規(guī)?；ㄔO(shè)工作的通知》等。

在國家的支持下，我國地方政府和煤礦企業(yè)也加快了煤層氣（煤礦甲烷）的利用實踐。如我國能源大省山西省更是將煤層氣的開發(fā)和利用作為支柱產(chǎn)業(yè)，2007年出臺了《山西省煤層氣產(chǎn)業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》，“十一五”期間成果明顯。如山西晉城市煤層氣開發(fā)和利用水平不斷提高，已初步形成了煤層氣勘探開發(fā)、液化、集輸、民用燃氣、工業(yè)燃氣、瓦斯發(fā)電、汽車加裝煤層氣等產(chǎn)業(yè)化、商品化體系，成為全國最大的煤層氣開發(fā)利用基地，其煤層氣開發(fā)利用規(guī)模和水平全國領(lǐng)先，為 “氣化山西”提供了充足的氣源支持。2009年，山西省率先在國內(nèi)利用世界銀行貸款開發(fā)建設(shè)煤層氣產(chǎn)業(yè)，該產(chǎn)業(yè)采用煤層氣液化技術(shù)，為我臺一部高位階的單行立法是勢在必行的。國煤層氣的大規(guī)模開采和利用創(chuàng)造了前提條件，成為了我國煤層氣開發(fā)利用的示范項目。

2.煤礦甲烷利用的立法建議。煤礦甲烷是煤層氣的主要成分，國外基本上沒有將煤礦甲烷和煤層氣區(qū)分開來，是作為一個整體進行研究的?，F(xiàn)階段，我國在煤礦甲烷利用方面的制度及法律很少。立法層面上只有煤炭工業(yè)部1994年4月4日頒布的 《煤層氣勘探開發(fā)管理暫行規(guī)定》，而煤炭工業(yè)部已于1998年撤銷，因此該規(guī)定執(zhí)行主體不明確，再加上諸多環(huán)節(jié)的配套立法嚴(yán)重缺位，如勘探、開發(fā)、運輸、加工、利用等環(huán)節(jié)都缺乏必要的立法，造成了目前我國煤層氣開發(fā)及利用更多依據(jù)的是國家行政部門出臺的相關(guān)政策。陳偉超借鑒國外的煤層氣產(chǎn)業(yè)立法，特別是美國的煤層氣產(chǎn)業(yè)的立法經(jīng)驗，提出了中國煤層氣產(chǎn)業(yè)單獨立法的可行性及設(shè)想［4］。

通過單獨立法，可以很好地填補目前我國在煤礦甲烷減排及利用方面的立法空白，具有很強的操作性，也可以解決監(jiān)管部門監(jiān)管職能混亂等一系列的問題。所以，在煤礦甲烷（煤層氣）的排放及利用方面，出

四、結(jié)束語

我國在煤礦甲烷減排及利用上、立法上存在很大的漏洞和空白，政府雖然出臺了煤層氣（煤礦瓦斯）的排放標(biāo)準(zhǔn)，但不夠完善。雖然在煤層氣利用方面出臺了一系列的優(yōu)惠政策，比如稅收補貼、價格優(yōu)惠、財政補貼等，但這些政策的強制力不夠，可操作性差，沒有上升到立法的高度。因此，針對我國在煤礦甲烷減排上的法律漏洞和不足，結(jié)合我國國情及實際情況，借鑒國外特別是美國在煤層氣利用上的成熟立法經(jīng)驗，盡快構(gòu)建出我國煤礦甲烷減排及利用的法律規(guī)制體系是非常有必要的。

[1]黃盛初，劉文革，趙國泉.中國煤層氣開發(fā)利用現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].中國煤炭，2009(1).

[2]黃盛初.利用甲烷市場化機制發(fā)展煤礦煤層氣項目[J].中國煤炭，2005(2).

[3]張梓太.污染權(quán)交易立法構(gòu)想[J].中國法學(xué)，1998(3).

[4]陳偉超.中國煤層氣產(chǎn)業(yè)單獨立法可行性研究[J].中國煤炭，2009(3).

X93-65

A

1673-1999（2012）02-0044-02

田彥彥（1983-），女，山西晉中人，中國礦業(yè)大學(xué)（江蘇徐州221116）文法學(xué)院碩士研究生，研究方向為環(huán)境法及安全法；劉曉斐，中國礦業(yè)大學(xué)碩士研究生。

2011-11-12

國際科技合作項目（2008DFB70100）；中國礦業(yè)大學(xué)青年科學(xué)基金（2008A005）。