薛穎

完善我國國貨界定標準的建議

薛穎

政府采購國貨政策是實現政府公共職能、維護民族產業(yè)和國家經濟安全的需要。目前我國政府采購國貨歧視現象嚴重，首要原因之一就是國內尚未形成統一的國貨認定標準。文章立足國內外背景和我國政府采購領域的具體情況，針對如何統一國貨界定標準提出了建議，并對例外情形解釋中存在的突出問題進行了探討。

政府采購；國貨界定標準；高附加值；制度完善

國貨界定是整個國貨優(yōu)先制度的基石，而國貨界定標準的適當與否關系到整個國貨制度能否良好的運轉，關系到政府采購中國家能否保護好本國企業(yè)，維護民族產業(yè)的發(fā)展。

目前，我國相關法律法規(guī)對國貨規(guī)定了諸多界定標準：《進口貨物原產地條例》中規(guī)定以原產地區(qū)分本國貨與外國貨，《政府采購進口產品管理辦法》采用純原產地標準（即貨物完全在境內獲得），而《國家自主創(chuàng)新產品認定管理辦法》中將符合國貨的供應商注冊地標準和知識產權歸屬地標準相結合來確定自主創(chuàng)新產品?？梢?，我國的國貨界定標準并未統一。

不同的界定標準會導致對相同的貨物、服務和工程產生不同的鑒定結果。我國的政府采購在本國貨和外國貨的區(qū)分方面存在混亂，這必然直接影響到國貨采購制度的適用。2011年我國針對國貨界定標準不統一的問題專門發(fā)布了兩個征求意見稿：一是《中華人民共和國政府采購法實施條例 （征求意見稿）》，該意見稿對貨物的采購適用從價百分比標準，對工程和服務則采用國籍標準。二是《政府采購本國產品管理辦法（征求意見稿）》，該辦法對國貨的界定提供了具體的標準：“中國境內生產，且國內生產成本比例超過50%的最終產品。國內生產成本比例=（最終產品生產成本-非中國原產材料價值）/最終產品生產成本× 100%。”

雖然這兩個意見稿的出臺有利于我國國貨界定標準的統一，但仍然存在可以完善的地方。如《實施條例》的征求意見稿中對貨物和工程、服務采取不同的界定標準，具有一定的可行性但是卻回避了國內生產成本比例的具體值的限定。

國貨界定標準的制定是至關重要的，它關系到整個國貨采購制度的適用。對于統一國貨界定標準問題，我國的學者有各自不同的看法。曹富國學者認為：本國貨的標準就是本國品牌，就是以自主創(chuàng)新為核心，有核心技術、獨立知識產權［1］。陳曉云贊同適用從價百分比標準，因為從價百分比標準根據所從價的不同，又會衍生出不同的標準，以之作為國貨認定標準總體而言會比較客觀，但具體采用哪種從價，仍需結合一國國情進行考慮，不能原封不動的照搬國外經驗［2］。邱泰如認為，國貨標準應是生產者注冊（或國籍）標準和自主知識產權（自主品牌）標準［3］。何紅鋒則贊同原產地標準，因為我國執(zhí)行這一標準已經有一定的基礎。并且我們還可以借鑒美國 《購買美國產品法》和《貿易協定法》雙軌制標準的相關規(guī)定［4］。

筆者認為，在制定國貨標準時，我們不應完全照搬國外的國貨界定標準，而應充分考慮國內外背景，針對我國政府采購領域的特殊情況，制定出最有利于我國國情的界定標準。筆者建議從以下幾個方面去考慮。

一、明確政府采購目標的實現與國貨標準制定的關系

國貨標準的制定與政府采購目標有著密切的關系。因為法律制度的設計和制定是為實現一定的政治目標服務的，只有根據目標設計出相應的法律制度，這種法律制度才稱得上是有效的、合適的。因此，我們必須首先明確我國政府采購的政策目標是什么，然后再在此政策目標的指導下制定國貨界定標準。根據《政府采購法》第9條規(guī)定可知，我國政府采購的政策目標是應當有助于實現國家的經濟和社會發(fā)展政策目標，包括環(huán)境、扶持不發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)、調整經濟結構、促進中小企業(yè)的發(fā)展、協調社會的發(fā)展等。在這個政策目標的統馭下，政府采購本國產品的具體目標應當是培育本國產品市場，激勵本國產品的創(chuàng)新，提高本國產品的競爭力［5］，扶持中小企業(yè)，維護本國民族企業(yè)的發(fā)展。上述目標為我們設計國貨界定標準提供了政策依據和努力方向。

二、調整國貨采購適用范圍

目前國貨采購的適用范圍尚不全面，只適用于未采用招標投標方式的工程、貨物和服務的政府采購，對于以招標投標方式進行的政府采購等情形卻無法找到適用優(yōu)先采購國貨原則的法律依據。原因在于《政府采購法》第4條規(guī)定以招標投標方式進行的政府采購屬《招標投標法》調整，但在《招投標法》中卻并沒有采購國貨的規(guī)定，而且《招標投標法》第6條規(guī)定招標投標活動是不受地區(qū)或部門限制的。

因此，我們在考慮國貨界定標準的時候，必須考慮到完善國貨采購的適用范圍，把以招標投標方式進行政府采購的情形囊括進國貨采購適用范圍中。理順《招標投標法》與《政府采購法》之間的關系，協調相互間的適用對象范圍，使以招標投標方式進行的政府采購也能夠適用國貨優(yōu)先原則。

三、國貨標準界定

筆者認為，目前要完成對我國國貨標準的界定，必須在政府采購政策目標和采購國貨的具體目標的指導下對政府采購的貨物、服務和工程的情況進行全面的考量。因此，筆者建議對國貨標準分情況界定，根據采購對象分為貨物及工程、服務兩方面。

對于本國貨的界定標準應考慮以下方面的內容：貨物構成材料的產地、貨物由原料到最終形態(tài)所產生的變化和貨物的附加值程度。附加值程度不同，所采取的標準也不同。對于附加值低的產品，一方面要求產地為本國，另一方面在原料和成本方面也有所要求。但是對于附加值高的產品，卻不能只強調產地和原料成本所占的比例，因為這不符合現實的國情，會將國外企業(yè)在華所設工廠生產的高附加值產品也囊括到本國貨的范疇中來。這些產品雖然在我國境內生產完成，原料也來源于我國，但核心技術卻并非我國所有，其高附加值利益的最終獲得者是國外企業(yè)或廠商。如果我們只考慮產地和原料成本所占比例，那么在界定高附加值產品的時候就很容易把非國貨包含在國貨的范疇內，這就違背了國貨采購制度的初衷。若我們考慮到核心技術等因素，就能夠將高附加值產品界定清楚。

因此，我們首先應當根據附加值（即在產品的原有價值基礎上，通過生產過程中的有效勞動新創(chuàng)造的價值）程度對產品進行分類。理論上來說，附加值高的產品是指投入少、產出高且功能價值較為合理，而低附加值產品則相對而言。此外，附加值的高低受到不同行業(yè)、國情和價格體系的制約，并具有一定的時效性。在實踐中依據產品附加值程度進行分類時有必要綜合考慮投入量、產出值以及實際的市場價值功能等因素。

其次是對不同附加值的產品采取不同的界定標準。對于低附加值的產品而言，根據原材料來源以及最終產品與原料相比是否有實質性的改變這兩個因素，又可以分為以下三種情況：（1）構成產品的原材料完全來源于本國，該產品屬于本國貨。（2）在中國生產，但構成產品的原材料來源于兩個以上的國家且產品在加工后未發(fā)生實質性的改變，此時判斷是否是國貨應當看本地原材料在該產品整個原材料中所占的比重，如果超過50%，則屬于本國貨。（3）在中國生產、構成產品的原材料來源于兩個以上的國家且產品在加工后發(fā)生了實質性的改變，則采用從價百分比的標準，即國內生產比例超過50%，國內生產成本比例=（產品出廠價格-進口價格）/產品出廠價格。這里所說的實質性改變以稅則歸類為基本標準。稅則歸類就是指某一國家（地區(qū)）對非本國（地區(qū)）的原產材料進行制造、加工以后，所得到的產品在該國稅法或稅則中某一集的稅目歸類發(fā)生了變化。

對于高附加值的產品，我們在界定其是否為本國貨時，除了考慮在本國生產以及從價比以外，還要考慮到核心技術的影響。對于核心技術的界定則采取知識產權標準。之所以考慮核心技術影響是基于我國的國情。與西方經濟發(fā)達國家核心技術高、品牌價值高的情況不同，我國的品牌價值低、核心技術低、制造成本也低。在這樣的國情之下，大量的國外企業(yè)入駐我國，利用我國低廉的原料和勞動力生產產品。我們應當對那些高附加值產品的核心技術、品牌價值和知識產權因素進行綜合考慮，將大量實質上的非本國產品排除到本國貨范疇之外，這樣，我國的品牌價值和核心技術才不會萎縮。

筆者用一句話對高附加值產品的國貨標準進行界定，即高附加值產品必須是具有自主知識產權并為我國資本所控制的企業(yè)或中國本土企業(yè)自行研發(fā)、設計、制造的才能定義為國貨。它必須同時符合3個條件才稱得上是國貨：（1）自主知識產權為本國企業(yè)所有。（2）在本國境內生產制造。（3）最終產品在國內生產成本比例需超過50%。只有這樣，才可以排除以中國為加工生產地但核心技術或品牌屬于國外企業(yè)的情況。

綜上所述，對于貨物的界定，應以產地和從價百分比為原則，具體適用時，根據貨物附加值程度的高低予以分類。附加值高的貨物在考慮產地和采用從價百分比的同時還應當考慮核心技術、知識產權的歸屬問題。對于工程和服務的國貨界定標準則相對比較簡單，可以采用國籍標準，即由本國公民、法人或其他組織提供的工程和服務才能算是本國貨。

四、例外情形解釋的完善

由于實踐生活的紛繁復雜，我們制定的國貨界定標準不可能囊括我國現實生活中發(fā)生的所有的情況，因此在完成國貨標準界定的同時，我們還應當對目前存在的國貨標準適用例外情形予以解釋說明。目前相關的法律法規(guī)雖規(guī)定了若干適用的例外情形，但卻缺乏明確詳細的解釋，這使得例外情形在具體的適用中不具有可操作性。筆者下面將針對例外情形解釋中存在的突出問題予以分析。

需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或無法以合理的商業(yè)條件獲取的，無需采購國貨。對于該情形的適用條件，相關法律法規(guī)并沒有給出明確的解釋或說明。筆者認為應當從以下幾方面去理解：

首先是“無法獲取”，這既包括國內不能生產導致的無法滿足采購需求的情況，還包括國內生產規(guī)模不夠或者是產品質量不能滿足采購需求的情形。政府采購中只要符合這三種情形中的一種，即可以不采購本國貨。

其次，合理商業(yè)條件主要是以價格為衡量標準，即當投標人提供的本國產品的最低價格高于外國產品一定比例的時候，國內產品的價格就被視為不合理，則此時可以不適用國貨標準。我國在《采購條例》征求意見稿中將這個比例劃定為20%。且不論該比例的劃定依據是什么，但將這個比例適用于所有的企業(yè)，筆者認為這種做法是欠妥的。企業(yè)根據其競爭力、生產規(guī)模等因素可以大致分為大型企業(yè)和中小型企業(yè)，中小型企業(yè)由于自身生產規(guī)模、技術等方面的限制，其產品的成本可能會高于大型企業(yè)生產的同類型產品的成本，故而其價格相對會提高。如果企業(yè)無論大小一律適用20%的比例去考量，這必將不利于對國內中小型企業(yè)的扶持，也違背了政府采購要促進和維護中小企業(yè)發(fā)展的政策性目標。

對此，我們可以借鑒美國的經驗。美國允許本國產品和外國產品之間的合理差價根據企業(yè)的規(guī)模不同可分為兩類：對于大型企業(yè)的差價空間為6%，小型企業(yè)的差價空間為12%［6］。我們在設定比例時，也可以根據企業(yè)規(guī)模，分別對大型企業(yè)和中小型企業(yè)劃定不同的比例值。

第三，在中國境外使用而進行的采購可以采購非本國貨。對于在中國境外使用，并在境外采購的部分，可以采購非本國貨。如果在本國境內進行采購，然后去本國境外使用，這種情況下可以采購非本國貨，還是一定要采購本國貨？我們應當對這條例外情形分情況加以解釋和明確。

隨著我國加入GPA協定的日益臨近，盡快制定出符合國內國情的國貨界定標準已迫在眉睫。只有這樣才能保護本國的民族企業(yè)，體現政府采購的政策性功能，也才能使我國在加入GPA協定后，維護本國政府采購市場的利益。

[1]采訪部專訪.曹富國：政府采購國貨的政策意圖一定要清晰[J].中國政府采購,2009(7).

[2]陳曉云.關于我國國貨政策的一些思考[J].中國政府采購, 2009(7).

[3]邱泰如.論政府采購的范圍和扶持政策[J].中國政府采購, 2010(1).

[4]何紅鋒.關于我國國貨標準的制定[J].中國政府采購,2009(7).

[5]魏承玉.關于本國產品定義的思考[J].中國政府采購,2010(9).

[6]宋雅琴.美國國貨采購制度研究[J].行政與法,2009(2).

D630.1

A

1673-1999（2012）02-0041-03

薛穎（1985-），女，江蘇南京人，碩士，蘇州大學（江蘇蘇州215006）王健法學院碩士研究生。

2011-11-03