張 帆，周佑勇

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

社會(huì)管理創(chuàng)新法治化視野下的業(yè)主委員會(huì)發(fā)展探析

張 帆，周佑勇

（東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京211189）

業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展在法治化社會(huì)管理創(chuàng)新中具有重要作用。應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府觀念，正確對(duì)待業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展；健全法律法規(guī)，明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位。同時(shí)，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)加強(qiáng)自我規(guī)范，建立責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，并且在完善法律制度的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)與居委會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的合作共治。

法治化社會(huì)管理；業(yè)主委員會(huì)；社會(huì)管理創(chuàng)新

社會(huì)管理是指政府、公民和各類社會(huì)組織等對(duì)有關(guān)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、規(guī)范的管理活動(dòng)及過(guò)程。社會(huì)管理的法治化則體現(xiàn)了社會(huì)主體在社會(huì)管理方面對(duì)一系列法治理念的認(rèn)同和適用，突出表現(xiàn)為社會(huì)管理領(lǐng)域法律對(duì)公權(quán)力的限定和對(duì)私權(quán)利的保護(hù)。即對(duì)政府等公權(quán)力機(jī)關(guān)而言，“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”，公權(quán)力要受到法律制度的規(guī)范和制約；而對(duì)普通民眾的權(quán)利而言，“法無(wú)限制即享有”，應(yīng)當(dāng)尊重與保障人權(quán)。

社會(huì)管理的法治化演進(jìn)，是后發(fā)國(guó)家追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會(huì)和諧的必由之路，也是轉(zhuǎn)型國(guó)家健康有序發(fā)展的重要保障。在我國(guó)，走法治化的社會(huì)管理創(chuàng)新之路，是執(zhí)政黨經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和思考后，將依法治國(guó)方略付諸執(zhí)政實(shí)踐的一個(gè)重要方向。相反，拋棄了法治主義的“社會(huì)管理創(chuàng)新”，將會(huì)導(dǎo)致歷史的倒退，甚至“文化大革命這樣的歷史悲劇還有可能重新發(fā)生”［1］。

當(dāng)前，立法機(jī)關(guān)不斷完善社會(huì)管理的法律法規(guī)，政府行政機(jī)關(guān)依照法律提供優(yōu)質(zhì)的社會(huì)管理服務(wù)，司法機(jī)關(guān)依照法律解決社會(huì)管理中出現(xiàn)的各類糾紛、履行監(jiān)督職責(zé)，是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新法治化的現(xiàn)實(shí)需要。不僅如此，社會(huì)管理創(chuàng)新的法治化還要求進(jìn)一步重視法治平臺(tái)基礎(chǔ)上社會(huì)組織參與社會(huì)管理方面的重要作用，并且社會(huì)管理創(chuàng)新的成效也最終落實(shí)于社會(huì)基層。近年來(lái)，隨著城市住房制度改革和商品房的大量涌現(xiàn)，業(yè)主委員會(huì)已逐漸成為城市社區(qū)社會(huì)管理的重要組織形式。關(guān)注業(yè)主委員會(huì)在社會(huì)管理創(chuàng)新法治化中的作用和發(fā)展，也因此成為社會(huì)管理領(lǐng)域的應(yīng)有之義。

一、社會(huì)管理法治化演進(jìn)中的業(yè)主委員會(huì)

業(yè)主委員會(huì)的興起，是我國(guó)社會(huì)管理法治化演進(jìn)的產(chǎn)物。新中國(guó)成立后，出于鞏固新生政權(quán)和適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的需要，我國(guó)采取的是“以單位制為特征的管制型社會(huì)管理模式”［2］。國(guó)家通過(guò)強(qiáng)大的行政力量主導(dǎo)社會(huì)，社會(huì)成員被框限于單位制內(nèi)，受到自上而下嚴(yán)密的管制。單位制成為國(guó)家對(duì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)有效控制和管理的重要手段。然而，改革開放后尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)下，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。很多社會(huì)成員自謀職業(yè)，不再隸屬于某一固定的單位，成為原子化的“社會(huì)人”，社會(huì)流動(dòng)人口大量增加，單位制開始逐漸解體。這些變化在很大程度上增加了社會(huì)管理的風(fēng)險(xiǎn)和難度，也使得基于單位制的、行政指令色彩濃厚的原有管制型社會(huì)管理模式難以維系，不得不面臨相應(yīng)的組織轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。在依法治國(guó)方略的引導(dǎo)下，社會(huì)管理開始沿著法治化軌跡前進(jìn)。在法治化框架內(nèi)，區(qū)分、界定政府和社會(huì)在社會(huì)管理中各自的角色和職責(zé)已成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容依據(jù)法律法規(guī)實(shí)施社會(huì)管理、對(duì)社會(huì)成員的社會(huì)行為加以約束和規(guī)范成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要手段而在法治化平臺(tái)上“建立一種新的社區(qū)式管理模式”［3］，以取代原有行政管制特征明顯的單位制，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的有效管理，也成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要目標(biāo)。社會(huì)管理的法治化演進(jìn)客觀上為業(yè)主委員會(huì)的興起提供了有利條件。作為社區(qū)內(nèi)代表業(yè)主利益的市民自治組織，業(yè)主委員會(huì)依法代表業(yè)主行使對(duì)本小區(qū)物業(yè)自治管理的權(quán)利。如今，業(yè)主委員會(huì)已逐漸發(fā)展成為城市基層社區(qū)管理的重要組織力量。

業(yè)主委員會(huì)的興起同時(shí)也是社會(huì)管理法治化進(jìn)程中公民權(quán)利意識(shí)覺醒的體現(xiàn)。眾所周知，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市居民住房主要實(shí)行的是單位建房、分房給職工居住的住房制度。單位職工通過(guò)交納很低的租金甚至是免費(fèi)而獲得住房的使用權(quán)，房屋產(chǎn)權(quán)則為國(guó)家和單位所有，房屋及其配套公共設(shè)施的維修、管理也由國(guó)家房管部門和單位負(fù)責(zé)，居住者對(duì)房屋利益往往缺乏足夠的關(guān)注。上個(gè)世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市住房體制的改革，住房逐步實(shí)現(xiàn)了商品貨幣化和產(chǎn)權(quán)私有化。出資者購(gòu)得房屋成為房屋的所有權(quán)人，亦即業(yè)主。對(duì)于大多數(shù)業(yè)主而言，房產(chǎn)是其花費(fèi)巨資甚至是傾其所有、負(fù)債所得的個(gè)人大宗私有財(cái)產(chǎn)，由此自覺產(chǎn)生的權(quán)利意識(shí)自然十分強(qiáng)烈。同時(shí)，圍繞著住房的產(chǎn)權(quán)及價(jià)值，業(yè)主與房地產(chǎn)開發(fā)商、物業(yè)公司等利益主體之間也產(chǎn)生了各種權(quán)益糾紛和沖突。由于在與開發(fā)商、物業(yè)公司進(jìn)行利益糾紛交涉的過(guò)程中，單個(gè)的業(yè)主往往居于弱勢(shì)地位，因此，業(yè)主在面對(duì)合法權(quán)益遭受侵害時(shí)必然需要組織性的力量。業(yè)主委員會(huì)正是應(yīng)運(yùn)而生的這樣一種組織，它經(jīng)業(yè)主代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，代表物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)全體業(yè)主實(shí)施自治管理，依法維護(hù)業(yè)主權(quán)益。借助業(yè)主委員會(huì)的組織力量維護(hù)自身合法權(quán)益，集中體現(xiàn)了社會(huì)管理法治化演進(jìn)中公民權(quán)利意識(shí)的覺醒。

二、業(yè)主委員會(huì)發(fā)展在法治化社會(huì)管理創(chuàng)新中的作用

當(dāng)前，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，構(gòu)建社會(huì)管理的法治化模式，全面提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平已成為我國(guó)社會(huì)發(fā)展的迫切要求和必然走向。作為城市社區(qū)自治組織的業(yè)主委員會(huì)也在法治化社會(huì)管理實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。

（一）業(yè)主委員會(huì)發(fā)展可以優(yōu)化法治化社會(huì)管理的治理結(jié)構(gòu)

實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的共同發(fā)育、良性互動(dòng)和關(guān)系形塑，從而確立制度均衡的法治秩序，是構(gòu)建中國(guó)法治社會(huì)的基本路徑。社會(huì)管理不只是政府的公權(quán)力管理，也是法治框架中“社會(huì)組織、社會(huì)自治的自我管理和服務(wù)范疇”［4］。在法治化視野下建立、健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局，需要改變傳統(tǒng)的政府一元社會(huì)管理結(jié)構(gòu)，重視多元主體“社會(huì)協(xié)同”的價(jià)值，充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理中的重要作用。社會(huì)組織在社會(huì)管理中具有承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職能、維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定、提高社會(huì)自我管理能力、彌補(bǔ)政府公共服務(wù)的不足等諸多功能［5］，通過(guò)整合社會(huì)資源，規(guī)范社會(huì)個(gè)體行為，社會(huì)組織能夠降低社會(huì)生活中的不確定因素，因而成為社會(huì)管理必要的組織基礎(chǔ)。業(yè)主委員會(huì)是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、單位制的解體和房屋產(chǎn)權(quán)的私有化，在新建商品房小區(qū)中出現(xiàn)的新興社區(qū)社會(huì)組織。異軍突起的業(yè)委會(huì)打破了以往相對(duì)單一的城市基層社會(huì)管理模式，給社區(qū)治理注入了一股新鮮的血液和強(qiáng)勁的動(dòng)力。如今，業(yè)主委員會(huì)在社區(qū)治理中的作用和影響力正日益擴(kuò)大，和居委會(huì)街道辦事處、社區(qū)黨組織、物業(yè)公司等共同構(gòu)建了多元化的社區(qū)治理組織結(jié)構(gòu)，在很大程度上提高了城市社區(qū)的組織化程度。

（二）業(yè)主委員會(huì)發(fā)展能夠推動(dòng)公眾參與社會(huì)管理，促進(jìn)基層民主法治建設(shè)

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新還重在公眾的民主參與“推進(jìn)民主管理和擴(kuò)大民主參與是社會(huì)管理創(chuàng)新的根本途徑?！保?］民主參與是社會(huì)管理的重要推力，誠(chéng)如托克維爾所言，在美國(guó)這個(gè)移民國(guó)家里，“每個(gè)人為什么像關(guān)心自己的事業(yè)那樣關(guān)心本鄉(xiāng)、本縣和本州的事業(yè)呢？這是因?yàn)槊總€(gè)人都通過(guò)自己的積極活動(dòng)參加了社會(huì)的管理?！保?］270我國(guó)有著數(shù)千年君主專制統(tǒng)治的歷史，缺乏現(xiàn)代意義上民主法治的傳統(tǒng)基礎(chǔ)和價(jià)值根基，因此，要想創(chuàng)新社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)民主善治，更需要基層民主的日常生活實(shí)踐。業(yè)主委員會(huì)恰好提供了這樣一個(gè)民主實(shí)踐的訓(xùn)練平臺(tái)。無(wú)論是業(yè)主委員會(huì)的籌備、組建，還是其成立后召開業(yè)主大會(huì)決議小區(qū)內(nèi)重大公共事務(wù)的實(shí)際運(yùn)作，都創(chuàng)設(shè)了基層民主的具體場(chǎng)域，使社區(qū)群眾得以在自己生活的社區(qū)范圍內(nèi)，依法討論和決定與自己切身利益直接相關(guān)的基層公共事務(wù)，踐行以直接民主為主要方式的民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督熟悉投票選舉的法律程序，從而客觀上培育了公民的民主法治觀念，鍛煉了公眾的民主參與和自治實(shí)踐能力，推動(dòng)了中國(guó)城市基層社會(huì)的民主法治化進(jìn)程。

（三）業(yè)主委員會(huì)發(fā)展能夠化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)法治化社會(huì)管理的目標(biāo)

當(dāng)前，我國(guó)正處于重要的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)歷著空前廣泛的社會(huì)變革。在利益分化紛繁多樣、社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)之下，加強(qiáng)和完善法治化社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，已成為社會(huì)管理創(chuàng)新的宗旨和目標(biāo)。近年來(lái)，隨著公民權(quán)利意識(shí)的不斷覺醒，各地小區(qū)業(yè)主維權(quán)狀告物業(yè)公司和開發(fā)商的物業(yè)糾紛層出不窮，業(yè)主委員會(huì)擔(dān)負(fù)著維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的職責(zé)，也因此成為溝通業(yè)主和物業(yè)公司、開發(fā)商之間的中間橋梁。一方面通過(guò)召集業(yè)主大會(huì)，代表業(yè)主選聘合適的物業(yè)公司監(jiān)督物業(yè)公司履行物業(yè)服務(wù)合同，向業(yè)主報(bào)告物業(yè)管理的實(shí)施情況；另一方面，通過(guò)協(xié)助物業(yè)公司進(jìn)行物業(yè)管理，并向物業(yè)公司及時(shí)反映業(yè)主對(duì)物業(yè)管理方面的意見和建議，業(yè)主委員會(huì)可以有效協(xié)調(diào)彼此間的利益糾紛，及早化解雙方矛盾，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公平正義的法治化社會(huì)管理總體目標(biāo)。

（四）業(yè)主委員會(huì)發(fā)展能夠培育公民精神，推動(dòng)孕育公民社會(huì)

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新要求實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，倡導(dǎo)公民社會(huì)建設(shè)。公民社會(huì)是相對(duì)獨(dú)立于政治國(guó)家和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之外的民間公共領(lǐng)域，是穩(wěn)定社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要一極。公民社會(huì)以各種非官方的自治性組織為基礎(chǔ)，其功能不僅表現(xiàn)為制約和平衡國(guó)家權(quán)力，還在于促進(jìn)社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)。業(yè)主委員會(huì)是公民社會(huì)建設(shè)中的重要角色。與行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織等其他民間自治組織相比，甚至可以認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)的非官方色彩更加濃厚。因?yàn)樗兇馐墙⒃诜课菟接挟a(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上的利益共同體，基于業(yè)主對(duì)自我利益和共同利益的強(qiáng)烈關(guān)注而存在，因而具有更強(qiáng)的民間自治性。不僅如此，業(yè)主通過(guò)業(yè)主委員會(huì)維護(hù)自身合法權(quán)益、參與社區(qū)公共事務(wù)、實(shí)施社區(qū)自治管理，還有助于增強(qiáng)其參與意識(shí)、規(guī)則意識(shí)、權(quán)利義務(wù)觀念和社會(huì)責(zé)任意識(shí)，增進(jìn)對(duì)于社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感，培育公民社會(huì)必不可少的公民精神。正是從這個(gè)角度而言，業(yè)主委員會(huì)已經(jīng)具備了公民社會(huì)的一些基本屬性，是推動(dòng)公民社會(huì)建設(shè)的有力引擎，堪稱是“中國(guó)城市公民社會(huì)的先 聲 ?！保?］

三、社會(huì)管理法治化進(jìn)程中業(yè)主委員會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

在社會(huì)管理法治化進(jìn)程中，業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展還面臨一些現(xiàn)實(shí)困境，主要體現(xiàn)為：

（一）傳統(tǒng)的行政管制思維制約業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展

由于政府在社會(huì)管理中居于主導(dǎo)地位，其態(tài)度傾向?qū)τ跇I(yè)主委員會(huì)的發(fā)展具有十分重要的影響。基于中央對(duì)地方政府官員強(qiáng)有力的人事任免考核和問(wèn)責(zé)制度，各級(jí)地方政府在傳統(tǒng)的行政管制思維影響下，在社會(huì)管理中“總體上遵循一種‘不出事’的邏輯”［9］，把社會(huì)管理的目標(biāo)多簡(jiǎn)化為維護(hù)地方的社會(huì)秩序穩(wěn)定，并把是否發(fā)生沖突性事件和行為作為評(píng)判穩(wěn)定與否的簡(jiǎn)單依據(jù)。由于近年來(lái)業(yè)主委員會(huì)在組織、代表業(yè)主維權(quán)方面作用日顯，這在一些地方政府看來(lái)無(wú)異于是影響社會(huì)穩(wěn)定的不安因素，因而多采取謹(jǐn)慎的態(tài)度和控制的手段，業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展空間因此受到一定的限制。

（二）業(yè)主委員會(huì)的法律地位尚不明確

法治化的社會(huì)管理離不開法律制度的不斷建構(gòu)與供給。目前業(yè)主委員會(huì)面臨的突出問(wèn)題是在現(xiàn)有的法律法規(guī)中其法律地位尚不明確。特別是業(yè)主委員會(huì)是否具有民事訴訟的主體資格，已成為近年來(lái)法學(xué)理論界、司法實(shí)務(wù)界乃至社會(huì)大眾關(guān)注和爭(zhēng)議的熱點(diǎn)。從現(xiàn)有法律法規(guī)來(lái)看，關(guān)于業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體地位，并沒有給予明確的界定。如2007年通過(guò)的《物權(quán)法》僅規(guī)定業(yè)主對(duì)侵害自己合法權(quán)益的行為，可以個(gè)人名義提起訴訟，但對(duì)業(yè)主委員會(huì)能否為了業(yè)主的公共利益而成為訴訟原告主體卻未提及。而2007年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》和2009年出臺(tái)的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》，也未對(duì)此有所確認(rèn)。至于最高人民法院［2002］民立他字第46號(hào)的復(fù)函，雖然肯定了金湖新村業(yè)委會(huì)“可以自己名義提起訴訟”，但因針對(duì)的是具體個(gè)案，且在《物權(quán)法》實(shí)施之前，因而不具有普遍的法律效力。另一方面，關(guān)于業(yè)主委員會(huì)能否成為被告，也無(wú)明確界定盡管《物權(quán)法》第七十八條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)作出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷，該項(xiàng)規(guī)定隨后為2007年修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條、2009年出臺(tái)的建筑物區(qū)分所有權(quán)司法解釋第十二條所進(jìn)一步肯定；但是，對(duì)于業(yè)主委員會(huì)就造成的損害應(yīng)具體承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任并無(wú)明確的規(guī)定。法律地位不明直接影響業(yè)主委員會(huì)行使日常職能，致使其處境尷尬。

（三）業(yè)主委員會(huì)的法治化管理水平有待提升

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新要求社會(huì)組織依法行使職權(quán)，增強(qiáng)其自主發(fā)展、自我管理的能力，實(shí)現(xiàn)自身的不斷進(jìn)步與完善。當(dāng)前，業(yè)主委員會(huì)已發(fā)展成為城市社區(qū)自治管理的重要組織力量。不過(guò)客觀而言真正依法運(yùn)作、有效管理，令業(yè)主感到滿意的業(yè)主委員會(huì)數(shù)量還十分有限。不少業(yè)主委員會(huì)在自我管理方面比較混亂、難盡人意，突出表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：一是濫用職權(quán)。依照法律，業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對(duì)業(yè)主大會(huì)負(fù)責(zé)，須在業(yè)主大會(huì)授權(quán)的范圍內(nèi)行事。然而，一些小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)卻存在著未經(jīng)業(yè)主大會(huì)同意濫用職權(quán)的現(xiàn)象，如擅自與物業(yè)公司簽訂服務(wù)合同等。二是貪污腐敗。一些業(yè)委會(huì)成員利用職權(quán)隨意挪用、侵吞業(yè)主共有的物業(yè)維修基金和其他公共收益，收受物業(yè)公司的賄賂，享用免交物業(yè)管理費(fèi)等各種好處。三是派系斗爭(zhēng)。部分業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部幫派林立，意見分裂。一些成員為了操縱業(yè)主委員會(huì)，不惜采用大字報(bào)、匿名信等方式詆毀競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手、打壓持不同意見者，業(yè)主委員會(huì)成為個(gè)人爭(zhēng)權(quán)奪利的利用工具。以上種種，不僅嚴(yán)重?fù)p害了業(yè)主利益，而且降低了業(yè)主委員會(huì)的行動(dòng)力和公信力。

（四）業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)之間的關(guān)系尚未理順

長(zhǎng)期以來(lái)，居民委員會(huì)一直被定性為是城市中最基礎(chǔ)、最廣泛的基層群眾自治組織，是社區(qū)自治管理的主要力量。然而，不可否認(rèn)的是，傳統(tǒng)的居委會(huì)名義上雖然是居民的自治組織，實(shí)際上卻是地方政府權(quán)力的延伸，承擔(dān)著大量的行政性事務(wù)，其本應(yīng)具有的主要自治性功能并未能得到充分的發(fā)揮。相對(duì)而言，新興的業(yè)主委員會(huì)因建立在明確的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬之上，無(wú)行政化色彩濃厚之弊端；不僅如此，有效運(yùn)作的業(yè)主委員會(huì)往往能夠組織業(yè)主圍繞物業(yè)管理開展積極的維權(quán)活動(dòng)，成為代表和維護(hù)業(yè)主合法權(quán)益的重要組織力量。一項(xiàng)調(diào)查表明，運(yùn)作良好的業(yè)主委員會(huì)在對(duì)社區(qū)群眾的影響力和動(dòng)員力方面已超過(guò)了居委會(huì)［1］①參見石發(fā)勇的《業(yè)主委員會(huì)、準(zhǔn)派系政治與基層治理— —以一個(gè)上海街區(qū)為例》（社會(huì)學(xué)研究，2010年第3期）：“2002年在我們進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查中，有70.8%的一村業(yè)主認(rèn)為業(yè)委會(huì)對(duì)其日常生活有‘很大’或‘一些’積極影響，高于對(duì)居委會(huì)的認(rèn)同率（60.2%）。此外，在回答關(guān)于參加社區(qū)活動(dòng)的原因時(shí)，一村有22.2% 的業(yè)主表示是因?yàn)闃I(yè)委會(huì)動(dòng)員，高于居委會(huì)動(dòng)員的20.4%?！?。業(yè)主委員會(huì)的興起對(duì)居委會(huì)的既有權(quán)威地位形成了一定的沖擊和挑戰(zhàn)。在社區(qū)自治主導(dǎo)權(quán)上的紛爭(zhēng)和沖突，直接導(dǎo)致了某些社區(qū)業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)關(guān)系的緊張。

四、法治化社會(huì)管理創(chuàng)新中的業(yè)主委員會(huì)發(fā)展對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府觀念，正確對(duì)待業(yè)主委員會(huì)發(fā)展

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新要求政府依法行政，由管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，尊重和保障公民的基本權(quán)利。當(dāng)前，一些地方政府在對(duì)待業(yè)主委員會(huì)方面表現(xiàn)出的“不出事”行政管制邏輯實(shí)際上是與法治化社會(huì)管理創(chuàng)新的理念背道而馳的。社會(huì)管理創(chuàng)新歸根到底是要“以人為本”，構(gòu)建和諧社會(huì)，彰顯公平正義。如果為了維持表面、一時(shí)的穩(wěn)定而以犧牲公民正當(dāng)?shù)臋?quán)利表達(dá)和利益訴求為代價(jià)，只會(huì)使社會(huì)矛盾在暫時(shí)的控制之中進(jìn)一步積聚直至激化，最終使社會(huì)管理付出更大的成本和代價(jià)。

既然業(yè)主委員會(huì)組織、代表業(yè)主維權(quán)，就說(shuō)明社會(huì)矛盾是客觀存在的。對(duì)此，正確的態(tài)度應(yīng)是如胡錦濤總書記在中國(guó)共產(chǎn)黨建黨90周年“七一”講話中所言的“主動(dòng)正視”和“妥善處理”矛盾，對(duì)矛盾重在疏導(dǎo)、化解而不是掩飾、壓制。只要業(yè)主委員會(huì)以程序化、合法化的方式表達(dá)業(yè)主正當(dāng)?shù)睦嬖V求，政府就應(yīng)當(dāng)持肯定的態(tài)度，因?yàn)橥ㄟ^(guò)業(yè)主委員會(huì)及時(shí)將社會(huì)矛盾化解在基層，正是其作為社會(huì)管理自治力量的體現(xiàn)。何況業(yè)主委員會(huì)代表業(yè)主維權(quán)不過(guò)是為了業(yè)主能獲得安定宜居的生活環(huán)境，最終目的仍是為了社區(qū)的穩(wěn)定。這也決定了業(yè)主委員會(huì)無(wú)論是在話語(yǔ)表達(dá)還是在行動(dòng)策略方面，都十分小心地立足于國(guó)家權(quán)利賦予的合法框架之內(nèi)，以“尋求國(guó)家主導(dǎo)的權(quán)利話語(yǔ)來(lái)構(gòu)建自身訴求的合法性”，而非成為“國(guó)家的對(duì)立面”。［10］因此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，除了負(fù)責(zé)引導(dǎo)而外，還應(yīng)為業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造寬松的政策、制度環(huán)境；同時(shí)通過(guò)建立物業(yè)糾紛調(diào)解委員會(huì)等機(jī)構(gòu)來(lái)構(gòu)建有效的利益表達(dá)和協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助業(yè)主委員會(huì)共同解決社區(qū)矛盾，促進(jìn)社區(qū)的和諧發(fā)展。

（二）健全法律法規(guī)，明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新意味著社會(huì)管理應(yīng)在法治的軌道內(nèi)運(yùn)行，一切社會(huì)主體須以法律為依據(jù)，在社會(huì)管理的各個(gè)層面和領(lǐng)域依法行事，“把依法治國(guó)基本方略落實(shí)到社會(huì)管理各領(lǐng)域和全過(guò)程”［11］。作為城市社區(qū)自治的重要主體，業(yè)主委員會(huì)要想健康、良性發(fā)展，首先需要健全的法律法規(guī)加以保障。當(dāng)前理論界對(duì)于業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體地位看法不一存在著“社團(tuán)法人說(shuō)”、“其他組織說(shuō)”、“代表機(jī)構(gòu)說(shuō)”［12］等不同的觀點(diǎn)?！吧鐖F(tuán)法人說(shuō)”認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)既具備獨(dú)立的法人民事主體資格，也具備相應(yīng)的訴訟主體地位?！捌渌M織說(shuō)”認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)盡管不是獨(dú)立的民事主體，但不影響其享有獨(dú)立的訴訟主體資格?！按頇C(jī)構(gòu)說(shuō)”則認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)既非法人，也非其他組織，僅是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，代表全體業(yè)主，類似于股份有限公司內(nèi)部的董事會(huì)，因此不能作為獨(dú)立的訴訟主體。而在司法實(shí)踐中，各地法院的做法也不一致。一些地方法院以業(yè)主委員會(huì)“不符合訴訟主體”為由，作出不予受理的裁定或駁回起訴的判決；另一些法院則在實(shí)踐探索中認(rèn)可了業(yè)主委員會(huì)的訴訟地位，如北京市、上海市高級(jí)法院規(guī)定，凡涉及全體業(yè)主公共利益的事項(xiàng)，業(yè)主委員會(huì)有權(quán)以自己的名義提起和參加訴訟；重慶市高級(jí)法院則提出，業(yè)主委員會(huì)不僅可作為原告，還可成為被告，訴訟風(fēng)險(xiǎn)由全體業(yè)主共同承擔(dān)。為了解決理論及司法實(shí)踐上的分歧，充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在社會(huì)管理中的積極作用，更好地保護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步健全相關(guān)法律法規(guī)，明確業(yè)主委員會(huì)的法律地位。

（三）加強(qiáng)自我規(guī)范，建立業(yè)主委員會(huì)責(zé)任監(jiān)督機(jī)制

任何權(quán)力在行使過(guò)程中都具有擴(kuò)張和濫用的傾向，因此必須加以有效的監(jiān)督和約束。社會(huì)管理法治化要求業(yè)主委員會(huì)加強(qiáng)自我規(guī)范，建立防止權(quán)力腐敗的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制。首先，要加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)的自我監(jiān)督。業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部應(yīng)有一套互相監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)，能夠有效地避免權(quán)力過(guò)度集中而為個(gè)人壟斷，如可明確規(guī)定業(yè)主委員會(huì)的財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)使用不得由業(yè)委會(huì)主任一人決定、建立起完整規(guī)范的工作檔案等。除此而外，還需從外部組織架構(gòu)上構(gòu)建業(yè)主委員會(huì)權(quán)力制衡的機(jī)制。業(yè)主大會(huì)、業(yè)主及政府主管部門是業(yè)主委員會(huì)外部監(jiān)督的主體力量。目前，一些小區(qū)已嘗試成立業(yè)主大會(huì)的常設(shè)監(jiān)督性機(jī)構(gòu)——業(yè)主監(jiān)事委員會(huì)。監(jiān)事委員會(huì)獨(dú)立于業(yè)主委員會(huì)，由業(yè)主民主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)對(duì)業(yè)主委員會(huì)履行職責(zé)的狀況進(jìn)行監(jiān)督，具體包括業(yè)主委員會(huì)的財(cái)務(wù)預(yù)算和經(jīng)費(fèi)使用、業(yè)主委員會(huì)報(bào)告物業(yè)管理的實(shí)施情況、業(yè)主委員會(huì)成員職權(quán)行使的正當(dāng)性，等等。而對(duì)于業(yè)主而言，其監(jiān)督權(quán)的行使需以知情權(quán)為前提。因此，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照《業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》的要求，及時(shí)將業(yè)主委員會(huì)的決定、工作經(jīng)費(fèi)的收支情況、專項(xiàng)維修資金的籌集及使用情況、物業(yè)共有部分的使用和收益情況等向業(yè)主公布，接受業(yè)主的監(jiān)督，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。此外，政府主管部門可通過(guò)選拔委派外部監(jiān)事、在非常情況下負(fù)責(zé)召集業(yè)主委員會(huì)會(huì)議或組織換屆選舉工作等形式行使對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)?？傊?，只有將業(yè)主委員會(huì)的自我監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合，形成內(nèi)外監(jiān)督的合力，才能完善業(yè)主委員會(huì)的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，更好地發(fā)揮其工作效能。

（四）完善法律制度，實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作共治

法治化社會(huì)管理創(chuàng)新，要求社會(huì)管理多元主體在法治化框架內(nèi)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，形成協(xié)同治理的良好格局。因此，完善相關(guān)法律制度，協(xié)調(diào)好業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社區(qū)合作共治，實(shí)屬必要。首先，業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)之間不可相互取代。在法律性質(zhì)上，居委會(huì)的權(quán)利反映的是居民自治的憲法性權(quán)利，而業(yè)主委員會(huì)的權(quán)利源自業(yè)主享有的物權(quán)，是兩種不同的權(quán)利。兩者一旦互相代替，將導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)的極大混亂。其次，業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)具有合作的必要性和可能性。對(duì)于居委會(huì)而言，涉及社區(qū)物業(yè)管理的公共事務(wù)，離不開業(yè)主委員會(huì)的具體自治管理，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)管和監(jiān)督。對(duì)于業(yè)主委員會(huì)而言，其成立和具體運(yùn)作也離不開居委會(huì)的協(xié)調(diào)和幫助。特別是居委會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的政治優(yōu)勢(shì)和在整個(gè)社區(qū)層面的溝通、協(xié)調(diào)功能，決定了業(yè)主委員會(huì)在開展工作時(shí)應(yīng)充分重視居委會(huì)的積極作用。因此，應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)法律制度，通過(guò)立法明確彼此的職能范圍和權(quán)力邊界，并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)雙方的制度性協(xié)商合作。只有這樣，才能形成合作共治的社區(qū)管理合力，更好地為社區(qū)群眾服務(wù)。

綜上，業(yè)主委員會(huì)是我國(guó)社會(huì)管理法治化演進(jìn)的結(jié)果。法治化社會(huì)管理創(chuàng)新既要求為業(yè)主委員會(huì)的成長(zhǎng)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，又要求業(yè)主委員會(huì)加強(qiáng)自身的發(fā)展與完善。唯有如此，才能更好地發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)在社會(huì)管理法治化中的作用和價(jià)值，推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

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［3］ 中國(guó)社區(qū)在線.國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知［EB／OL］.http：／／www.47365.com／2011／09／3934e643 f05e6 cb3 html.

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The development of House Owners’Committee is agreed to be important in the law－based social management innovation For this reason，the local governments need to break away from the outdated modes of thought，encourage the development of the House Owners’Committee and nail down its legal status.For the part of House Owners’Committee，it should set strict demands on itself and set up the supervision system.Besides，it needs to foster harmonious relationship with the local Residents＇Committee so as to achieve co－governance and collaboration.

An analysis of the development of House Owners’Committee from the perspective of the law－based social management innovation

ZHANG Fan，ZHOU You－yong

D902

A

1671－511X（2012）05－0069－05

2012－06－21

張帆（1976－），男，江蘇揚(yáng)州市人，東南大學(xué)法學(xué)院在職博士研究生，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向：行政法。