中國民生銀行 華東政法大學 陳春

2011年在國家宏觀經(jīng)濟、財政和貨幣緊縮政策下 ，中小企業(yè)破產(chǎn)、倒閉的新聞不時見諸報端，中小企業(yè)融資難再次成為大家關(guān)注的熱點。雖然我國已出臺各項政策和采取各項措施從融資、技術(shù)創(chuàng)新、稅收優(yōu)惠、社會服務(wù)等方面扶持中小企業(yè)發(fā)展和解決中小企業(yè)融資問題，但這些政策和措施具有嚴重滯后性，不能滿足大多數(shù)中小企業(yè)，尤其是初創(chuàng)期中小企業(yè)的融資需求。

1 我國中小企業(yè)融資法律制度現(xiàn)狀及存在的不足

1.1 現(xiàn)狀分析

我國中小企業(yè)在組織形式上主要表現(xiàn)為個體經(jīng)濟和私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟，其法律地位存在逐步被認可的過程。

首先，1999年憲法修正案確認了個體私營經(jīng)濟在社會主義市場經(jīng)濟中的法律地位，為以后通過法律形式支持中小企業(yè)的發(fā)展提供了憲法依據(jù)。

其次，根據(jù)憲法的規(guī)定，我國又制定了《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》。這是我國首次對中小企業(yè)的專門立法，為我國中小企業(yè)的發(fā)展和政府扶持中小企業(yè)提供了法律依據(jù)。

再次，國務(wù)院及地方政府也相繼制定了一系列促進中小企業(yè)發(fā)展的政策措施。如2005年開始，中國銀行監(jiān)督管理委員會先后出臺了《銀行開展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)指導意見的通知》、《關(guān)于進一步做好小企業(yè)金融服務(wù)工作的通知》等規(guī)范性文件。

1.2 存在問題

上述法律法規(guī)、規(guī)范性文件構(gòu)成了我國中小企業(yè)發(fā)展法律制度的內(nèi)容，為我國中小企業(yè)的發(fā)展提供了法律和制度保障，但存在立法層階過低，法律規(guī)定較為籠統(tǒng)等問題。

(1)目前我國沒有關(guān)于中小企業(yè)行政主管機構(gòu)的專門立法?，F(xiàn)有的中小企業(yè)主管機構(gòu)缺乏獨立性，職能定位不清，職責不明確。

(2)盡管我國已經(jīng)制定了針對中小企業(yè)的融資的規(guī)范性文件，但尚未出臺關(guān)于中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)的法律，也沒有成立專門的中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)。有關(guān)中小企業(yè)商業(yè)性金融機構(gòu)及商業(yè)性融資立法層級過低，甚至缺位。商業(yè)性銀行向中小企業(yè)提供貸款也缺乏有效的補償機制。

(3)在中小企業(yè)融資擔保法律制度方面，盡管我國已經(jīng)出臺物權(quán)法，增加浮動抵押擔保方式，但實踐中但缺乏可操作性。對其抵押擔保方式缺乏創(chuàng)新，如知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押等，對中小信用擔保機構(gòu)的法律制度效力不高，尚不健全。

(4)中小企業(yè)發(fā)展小的各項規(guī)定多為規(guī)范性文件，立法層階較低，顯然不利于中小企業(yè)的發(fā)展。

綜上，我國不管在立法技術(shù)，還是在立法內(nèi)容上都嚴重滯后于中小企業(yè)的發(fā)展，亟需借鑒發(fā)達國家，特別是美日等國對中小企業(yè)予以法律扶持的有益經(jīng)驗。

2 美日中小企業(yè)融資法律制度分析

為保護和扶持中小企業(yè)的發(fā)展，美日通過立法明確中小企業(yè)的法律地位，規(guī)定扶持中小企業(yè)發(fā)展和融資的措施，為中小企業(yè)的發(fā)展和融資提供了法律保證。具體而言，美國建立了以市場為主、政府為輔的中小企業(yè)融資法律制度；日本建立了以政府為主、市場為輔的中小企業(yè)融資法律制度。

美國早在1953年制定了《小企業(yè)資助法》，建立了促進小企業(yè)發(fā)展的法律制度，主要內(nèi)容是界定了小企業(yè)的標準，明確了中小企業(yè)的政策，規(guī)定了行政主管機構(gòu)的組織機構(gòu)、權(quán)力與義務(wù)等。這些法律規(guī)定為聯(lián)邦政府和各州采取各項措施幫助、扶持小企業(yè)的發(fā)展提供了依據(jù)和指導，對于促進美國小企業(yè)的繁榮發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。

日本于昭和三十八年七月制定了《中小企業(yè)基本法》，建立了中小企業(yè)發(fā)展法律制度，主要內(nèi)容是明確了中小企業(yè)政策目標、中小企業(yè)的標準、國家和地方公共團體應(yīng)采取的對策、法制和財政政策、糾正事業(yè)活動中的不利機會等。

2.1 美日中小企業(yè)行政主管機構(gòu)法律制度

為貫徹和落實中小企業(yè)政策和法律規(guī)定，美日均建立了中小企業(yè)行政主管機構(gòu)法律制度，設(shè)立相應(yīng)的管理機構(gòu)，幫助和扶持中小企業(yè)的發(fā)展。

美國成立了小企業(yè)管理局，管理局在總統(tǒng)的全面指導和監(jiān)督下，與聯(lián)邦政府的其他機構(gòu)或部門無隸屬關(guān)系，具有相對的獨立性。主要資金來源財政撥款；主要權(quán)利與義務(wù)為向小企業(yè)提供貸款、將采購合同轉(zhuǎn)包給小企業(yè)、援助小企業(yè)的研究與開發(fā)等。

日本在總理府內(nèi)設(shè)立中小企業(yè)政策審議會，作為其附屬機構(gòu)。根據(jù)《中小企業(yè)廳設(shè)置法》，日本于1948年設(shè)立中小企業(yè)廳，其主要職責是制定培植、發(fā)展中小企業(yè)的基本方針政策；負責和監(jiān)督中小企業(yè)的法律實施；給予中小企業(yè)經(jīng)營管理、資金 、技術(shù)等指導和扶持等。

從上述分析來看，美日均建立了中小企業(yè)行政主管機構(gòu)法律制度，設(shè)立了專門的管理機構(gòu)；在行政級別上，具有較高的獨立性；在職責方面，主要負責執(zhí)行中小企業(yè)發(fā)展政策；援助中小企業(yè)等。

2.2 美日中小企業(yè)間接融資法律制度

(1)美國建立了政策性融資法律制度。主要是通過建立政策性金融機構(gòu)——小企業(yè)管理局，為中小企業(yè)提供貸款，解決從商業(yè)性銀行等機構(gòu)貸款比較困難的小企業(yè)的融資問題。從其成立到1991年的38年間，小企業(yè)管理局向中小企業(yè)提供的貸款、信用擔保等達62萬多件，總計金額達671億美元。政策性融資有效地解決了不能從銀行等商業(yè)性機構(gòu)貸款的一些小企業(yè)的融資問題，扶持了一些創(chuàng)業(yè)企業(yè)以及殘疾人企業(yè)等弱勢企業(yè)的發(fā)展，救濟了受到災(zāi)害的企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)，對穩(wěn)定就業(yè)和經(jīng)濟發(fā)揮了重要的作用。

除政策性融資法律制度外，美國還建立了商業(yè)性融資法律制度，建立中小金融機構(gòu)為中小企業(yè)提供金融服務(wù)或引導銀行為中小企業(yè)提供融資，為中小企業(yè)提供了商業(yè)信貸資金來源。主要法律包括《小企業(yè)資助法 》、《小企業(yè)投資法案》、《公平信貸機會法》、《社區(qū)再投資法》等，這些規(guī)定構(gòu)成了美國商業(yè)性中小企業(yè)融資法律制度。

(2)與美國一樣，日本也建立政策性融資法律制度，主要是成立政策性金融機構(gòu)，專門為那些從銀行等金融機構(gòu)融資比較困難的中小企業(yè)提供融資。主要法律有《中小企業(yè)基本法》、《商工組合中央金庫法》、《國民金融公庫法》、《中小企業(yè)金融公庫法》等。

上述法律規(guī)定構(gòu)成了日本支持中小企業(yè)發(fā)展的政策性金融機構(gòu)法律制度，主要是通過成立政策性專業(yè)金融機構(gòu)解決不同類型的中小企業(yè)融資難的問題。1995年政府系列的中小企業(yè)金融機構(gòu)向中小企業(yè)的貸款金額貸款合計277169億日元。 政策性專業(yè)金融機構(gòu)是中小企業(yè)主要的融資渠道。

除政策性融資法律制度外，日本還構(gòu)建了商業(yè)性融資法律制度，主要通過建立商業(yè)性中小企業(yè)金融機構(gòu)，為中小企業(yè)提供融資。主要法律有《信用金庫法》。

為了解決中小企業(yè)的融資問題，美日均建立了政策性融資法律制度，設(shè)立了專門的中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)。除此之外，也建立了商業(yè)性融資法律制度，一方面建立專業(yè)型或互助型的商業(yè)性中小企業(yè)金融機構(gòu)為中小企業(yè)提供貸款；另一面也充分利用市場資源，通過提供政策性擔?；蛄⒎ㄏ鹑跈C構(gòu)對中小企業(yè)的歧視，立法引導大型商業(yè)性銀行金融機構(gòu)為中小企業(yè)提供商業(yè)貸款。這樣，通過構(gòu)建政策性和商業(yè)性中小企業(yè)融資法律制度，為中小企業(yè)提供了不同融資渠道，較好的解決了中小企業(yè)融資難的問題。

2.3 美日中小企業(yè)融資擔保法律制度

中小企業(yè)“融資難”，主要癥結(jié)在于不能為融資提供有價值的資產(chǎn)擔保。為了幫助中小企業(yè)增信，美國建立了中小企業(yè)信用擔保法律制度。執(zhí)行中小企業(yè)信用擔保職能的機構(gòu)是小企業(yè)管理局，其擔保對象主要是美國的小企業(yè)。

日本中小企業(yè)信用擔保法律制度包括信用保證法律制度和信用保險法律制度兩個方面的內(nèi)容，主要法律包括《信用保證協(xié)會法》和《中小企業(yè)信用保險法》。

從美日中小企業(yè)信用保證法律制度分析，信用保證擔保制度提高了中小企業(yè)的融資機會。其主要內(nèi)容有：一是由政府出資成立專業(yè)的信用擔保機構(gòu)，增加中小企業(yè)融資的機會；二是建立資金補償機制，由政府提供虧損補償或建立保險制度支付保險金彌補虧損以確保信用保險機構(gòu)的持續(xù)運作；三是建立了中小企業(yè)融資風險分散制度，通過提供信用擔?；虮ｋU方式分散了銀行提供貸款的風險，提高了銀行向中小企業(yè)提供貸款的積極性。從運行效果來看，信用保證保險制度是解決中小企業(yè)融資問題的有效制度之一。

3 對我國構(gòu)建中小企業(yè)融資制度的法律啟示

3.1 加強中小企業(yè)發(fā)展基本法建設(shè)

從上述分析可以看到，中小企業(yè)的融資缺乏強有力的法律保障是中小企業(yè)融資難的制度原因。因此，為從根本上解決中小企業(yè)融資問題，加強對中小企業(yè)融資的扶持，我國有必要在憲法的基礎(chǔ)上，提升中小企業(yè)融資立法的層階，借鑒美日中小企業(yè)融資法律制度經(jīng)驗，加強立法建設(shè)，進一步明確中小企業(yè)的法律地位，特別需要明確中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策以及為實現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)政策政府應(yīng)承擔的義務(wù)和采取的各種優(yōu)惠政策等。主要內(nèi)容主要是中小企業(yè)的界定、中小企業(yè)融資法律關(guān)系中各主體的法律地位及相互之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、監(jiān)督與管理等。尤其需要指出的是，中小企業(yè)發(fā)展中遇到的問題無法通過市場機制完全解決，所以重點之一是明確政府在中小企業(yè)發(fā)展、融資和擔保方面應(yīng)承擔的義務(wù)；但需要注意的是，政府的義務(wù)是對市場失靈的彌補，為中小企業(yè)提供融資的補充和擔保，而不是取代市場。

3.2 建立權(quán)威、獨立、統(tǒng)一的中小企業(yè)行政主管機構(gòu)法律制度

統(tǒng)一的中小企業(yè)行政主管機構(gòu)是貫徹中小企業(yè)基本法和產(chǎn)業(yè)政策，推動中小企業(yè)的繁榮發(fā)展的必要主體和重要力量；同時該機構(gòu)也可以代表政府為創(chuàng)業(yè)企業(yè)或遭受災(zāi)難的中小企業(yè)提供政策性融資幫助，解決社會問題。沒有主管機構(gòu)，中小企業(yè)相關(guān)法律和政策將難以有效落實。為此，我們需要借鑒美日立法經(jīng)驗，通過立法設(shè)立獨立的中小企業(yè)發(fā)展部,隸屬于國務(wù)院，對全國所有的中小企業(yè)實施統(tǒng)一管理；在職能方面可以參照美國，建立集合行政管理、提供融資、提供擔保、提供轉(zhuǎn)包合同、提供技術(shù)指導等為一體的機構(gòu)。

3.3 建立互補、多層次的中小企業(yè)政策性和商業(yè)性間接融資法律制度

美日等國的中小企業(yè)融資法律制度較好地解決了中小企業(yè)結(jié)構(gòu)性融資難的問題，為我們提供了有益的借鑒。因此，針對我國間接融資制度和直接融資制度存在的問題，本文建議完善我國中小企業(yè)的融資模式，建立互補的、多層次中小企業(yè)政策性和商業(yè)性間接融資模式。

(1)設(shè)立政策性金融機構(gòu)，建立中小企業(yè)融資的補充渠道，主要解決企業(yè)創(chuàng)業(yè)初期融資問題和其他商業(yè)性金融機構(gòu)不愿意提供貸款的中小企業(yè)融資問題。可以借鑒美日國家立法經(jīng)驗，規(guī)范政策性金融機構(gòu)，規(guī)定政策性資金的來源和運用，規(guī)范政策性融資服務(wù)對象、融資產(chǎn)品等：在融資產(chǎn)品的設(shè)計上，一是根據(jù)企業(yè)實際生產(chǎn)需求設(shè)計，如提供建造、改建、擴建工廠(包括取得土地)貸款；獲取設(shè)備、工具、機器、原材料貸款；二是根據(jù)特定的提高中小企業(yè)管理和發(fā)展能力的產(chǎn)業(yè)政策設(shè)計，如技術(shù)創(chuàng)新扶持貸款、設(shè)備現(xiàn)代化貸款、水污染控制設(shè)備貸款等；三是根據(jù)特定的幫扶政策，為弱勢企業(yè)或遭受災(zāi)難的企業(yè)提供貸款，如賑災(zāi)貸款、對殘疾人和殘疾人組織的貸款等。

(2)設(shè)立商業(yè)性中小金融機構(gòu)，保證中小企業(yè)融資主渠道。大型商業(yè)銀行出于安全、風險和效率的考慮，主要服務(wù)對象是大型企業(yè)。因此，通過引導大型商業(yè)銀行為中小企業(yè)提供融資存在結(jié)構(gòu)性問題，不能從根本上解決中小企業(yè)融資問題。為此，我們要加強中小金融機構(gòu)的建設(shè)，構(gòu)建中小企業(yè)融資主渠道，從結(jié)構(gòu)上解決中小融資問題。商業(yè)性中小金融法律制度主要內(nèi)容包括：一是中小金融機構(gòu)組織法，明確成立、資金來源、退出等，引導民間資金合法進入金融市場，搭建民間資金和中小企業(yè)之間的橋梁，解決結(jié)構(gòu)性問題；二是制定中小金融機構(gòu)行為法，限定其服務(wù)對象為中小企業(yè)，確保中小企業(yè)穩(wěn)定的融資渠道；創(chuàng)新中小企業(yè)融資產(chǎn)品，為中小企業(yè)提供設(shè)備抵押、應(yīng)收帳款質(zhì)押、聯(lián)保貸、小額信用貸、法人賬戶透支、交易鏈融資等多種融資工具；三是制定中小金融機構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管政策和優(yōu)惠政策。中小企業(yè)客戶群是不穩(wěn)定的客戶群，中小企業(yè)融資相對于大企業(yè)來講，也是高風險融資行為，因此必須規(guī)定異于大型商業(yè)銀行的產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管政策和優(yōu)惠政策，保護中小金融機構(gòu)的權(quán)益，給予較高的不良容忍度、核銷政策和風險補償機制，促進中小金融機構(gòu)的健康發(fā)展。

(3)修改現(xiàn)行商業(yè)銀行立法和監(jiān)管政策，鼓勵大型商業(yè)銀行向中小企業(yè)提供貸款，建立中小企業(yè)融資的輔助渠道。大型商業(yè)銀行具有資金、規(guī)模、技術(shù)等優(yōu)勢，也是中小企業(yè)融資的重要渠道來源。如要改變目前普遍存在的中小企業(yè)信貸抑制現(xiàn)象，必須立法建立大型商業(yè)銀行中小企業(yè)融資機制，既要規(guī)定商業(yè)銀行中小企業(yè)融資的義務(wù)，也要保護商業(yè)銀行的利益。一是規(guī)定商業(yè)銀行向中小企業(yè)提供貸款的最低比例，減少信貸抑制的現(xiàn)象；二是設(shè)立損失補償機制，在大型商業(yè)性銀行向中小企業(yè)貸款受到損失時可以得到政府的適當補償；三是給予大型商業(yè)銀行的中小企業(yè)貸款不同的監(jiān)管政策，給予較高的不良容忍度和特殊的核銷政策。

3.4 建立互補、多層次的政策性和商業(yè)性中小企業(yè)融資擔保法律制度

制定《中小企業(yè)信用擔保法》，規(guī)范專業(yè)擔保機構(gòu)和擔保行為。專業(yè)信用擔保機制是解決中小企業(yè)融資的有效手段。借鑒美日信用擔保立法經(jīng)驗，建議設(shè)立政策性擔保和商業(yè)性擔保兩類擔保機構(gòu)，對兩類擔保機構(gòu)實行分類管理。政策性擔保機構(gòu)主要是政府出資或以政府出資為主、吸收其他社會資金而組建的擔保機構(gòu)，非盈利性質(zhì)的，其服務(wù)對象是那些沒有足夠抵押品而不能通過正常融資渠道獲得貸款的中小企業(yè)。商業(yè)性擔保機構(gòu)是以盈利為目的的專業(yè)性擔保機構(gòu)，其服務(wù)對象為能夠滿足擔保條件和商業(yè)性銀行信貸準入的中小企業(yè)。兩者在中小企業(yè)融資增信方面相互補充。立法內(nèi)容可以包括信用擔保機構(gòu)組織法和信用擔保行為法，規(guī)范中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的成立、經(jīng)營范圍、退出機制、擔保業(yè)務(wù)范圍、擔保條件、業(yè)務(wù)流程、風險管理、追償機制、政策補償和監(jiān)管等。在風險管理方面，可以借鑒日本信用保證保險制度的經(jīng)驗，通過保險機制緩釋擔保機構(gòu)的風險，保障擔保機構(gòu)健康、穩(wěn)定的運轉(zhuǎn)。

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