薄貴利

以建設(shè)服務(wù)型政府為核心深化行政體制改革

薄貴利

改革開放30年來，我國的行政體制改革持續(xù)推進(jìn)，這期間，有曲折，有壓力，也有批評。一路走來，軌跡清晰，成效明顯。行政體制改革的方向是建設(shè)人民滿意的政府。人民滿意的政府不是管制型政府，更不是統(tǒng)治型政府，而是服務(wù)型政府。因此，從這個(gè)意義上講，建設(shè)服務(wù)型政府是我國深化行政體制改革的核心和重點(diǎn)。

一、服務(wù)型政府的科學(xué)內(nèi)涵和主要特征

根據(jù)中央的有關(guān)精神，借鑒學(xué)界的研究成果，可以把服務(wù)型政府界定為：在以人為本和執(zhí)政為民的理念指導(dǎo)下，將公共服務(wù)職能上升為政府的主要職能或核心職能，通過優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府機(jī)制、規(guī)范政府行為、提高政府效能，不斷滿足城鄉(xiāng)居民日益增長的公共需求的政府。服務(wù)型政府具有以下主要特征：

1.在政府職能結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)職能將成為政府的主要職能或核心職能。在現(xiàn)實(shí)中，政府類型往往是通過政府的主要職能及其運(yùn)行方式表現(xiàn)出來的。改革開放以來，在傳統(tǒng)的發(fā)展理念指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)在各級政府工作中居于主導(dǎo)地位，因此，一些學(xué)者將我國政府稱為“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”。2003年非典危機(jī)之后，開始反思和調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和黨的十七大報(bào)告均提出建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)職能。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》進(jìn)一步要求：“通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變?！笔邔枚腥珪P(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的精神實(shí)質(zhì)，是實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變。因?yàn)?，?chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境和維護(hù)社會公平正義，也是現(xiàn)代政府所必須提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。這是中央適應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)要求而確定的政府職能轉(zhuǎn)變的新方向，充分體現(xiàn)了服務(wù)型政府的本質(zhì)特征。

2.在政府組織結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)部門將成為政府的主要部門或核心部門。政府機(jī)構(gòu)是政府履行職能的組織載體。政府職能結(jié)構(gòu)決定了政府的組織結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府中，各級政府很長一段時(shí)間延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，設(shè)立了許多經(jīng)濟(jì)管理部門，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，官僚主義嚴(yán)重，工作效率低下。為切實(shí)解決這一問題，從20世紀(jì)80年代開始，進(jìn)行了一場以精簡機(jī)構(gòu)為主要內(nèi)容的大規(guī)模的機(jī)構(gòu)改革，削減了政府直接管理經(jīng)濟(jì)的部門。當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府，要根據(jù)服務(wù)型政府的本質(zhì)和實(shí)現(xiàn)政府職能根本轉(zhuǎn)變的要求，調(diào)整政府的組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，使公共服務(wù)部門成為政府的主要部門或核心部門。

3.在政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，公共服務(wù)支出將成為政府的主要支出。建設(shè)服務(wù)型政府，使各級政府積極有效地提供公共服務(wù)，就要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加政府公共服務(wù)支出的比重。因?yàn)?，無論是政府直接提供公共服務(wù)，還是通過合同外包或購買等方式間接提供服務(wù)，都需要加大公共服務(wù)支出。國際經(jīng)驗(yàn)表明，隨著一國發(fā)展水平的提升，政府公共服務(wù)支出在政府支出中的比重呈現(xiàn)逐步上升趨勢。特別是人均GDP在3000美元至1萬美元階段，隨著居民消費(fèi)逐步由耐用品消費(fèi)向服務(wù)消費(fèi)升級，公共服務(wù)在政府支出中的比重將顯著提升。其中，教育、醫(yī)療和社會保障三項(xiàng)主要公共服務(wù)支出，國際平均升幅達(dá)13%。當(dāng)人均GDP超過1萬美元后，政府公共服務(wù)支出占比將逐步趨穩(wěn)。①

4.服務(wù)型政府同時(shí)是民主政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府。所謂民主政府，即權(quán)力由民所授、運(yùn)行合民所愿、行為受民監(jiān)督的政府。服務(wù)型政府之所以必須是民主政府，是因?yàn)橹挥性诿裰黧w制下，政府才能積極主動、優(yōu)質(zhì)高效地為城鄉(xiāng)居民提供公共服務(wù)。如果民主體制不完善、公民參與渠道不暢通，政府運(yùn)行就可能偏離執(zhí)政為民的軌道，更難以優(yōu)質(zhì)高效地提供公共服務(wù)。所謂責(zé)任政府和法治政府，即依法明確各級政府公共服務(wù)的職責(zé)，對于沒有很好履行公共服務(wù)職責(zé)的，要依法追究責(zé)任。所謂廉潔政府，即按照服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，廉潔從政，堅(jiān)決杜絕各種消極腐敗和鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象。

5.服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制要規(guī)范有序、公開透明、便民高效。所謂規(guī)范有序，即依法明確規(guī)定政府提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和程序，使政府按照法定的標(biāo)準(zhǔn)和程序運(yùn)行，防止和克服政府亂作為現(xiàn)象。所謂公開透明，即按照公開為原則、不公開為例外的要求，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面公開群眾普遍關(guān)心、涉及群眾切身利益的政府信息，使政府在陽光下運(yùn)行，切實(shí)保障人民群眾的知情權(quán)。所謂便民高效，即按照便民利民的要求，改進(jìn)服務(wù)方式，提高工作效率，優(yōu)質(zhì)高效、方便快捷地提供服務(wù)。

二、建設(shè)服務(wù)型政府在深化行政體制改革中的地位

在深化行政體制改革中，我國提出了建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求。在這四項(xiàng)要求中，服務(wù)型政府建設(shè)處于核心地位。

1.建設(shè)服務(wù)型政府，體現(xiàn)了我國深化行政體制改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。黨的十七屆二中全會《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出：“深化行政管理體制改革，必須堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。通過深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，能夠更好地體現(xiàn)行政體制改革的價(jià)值目標(biāo)和準(zhǔn)則。按照這一目標(biāo)，遵循這一準(zhǔn)則，責(zé)任政府、法治政府建設(shè)才不會偏離正確軌道，也才能真正建立起廉潔政府。

2.建設(shè)服務(wù)型政府，體現(xiàn)了新時(shí)期公眾對深化行政體制改革的新期待。隨著我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化的穩(wěn)步推進(jìn)和人民群眾生活水平的不斷提高，人民群眾改善生活質(zhì)量的愿望明顯增強(qiáng)，對就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共安全等關(guān)系到人民群眾切身利益的基本公共服務(wù)提出了新的更高要求。通過深化行政體制改革，大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，才能優(yōu)質(zhì)高效地提供公共服務(wù)，滿足公眾的新期待。

3.建設(shè)服務(wù)型政府，是建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的前提和基礎(chǔ)。憲法規(guī)定，中華人民共和國公民有勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)，在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。公民的權(quán)利就是政府的義務(wù)，是政府的責(zé)任。建設(shè)責(zé)任政府，首先必須使各級政府履行好基本公共服務(wù)的責(zé)任。建設(shè)法治政府，就是要依法明確各級政府的公共服務(wù)職責(zé)，保障公民權(quán)利，規(guī)范政府行為。建設(shè)廉潔政府，就是確保各級政府清正廉潔，有效防止和堅(jiān)決克服消極腐敗現(xiàn)象?？梢姡谏罨姓w制改革的四項(xiàng)基本要求中，服務(wù)型政府建設(shè)是基礎(chǔ)，是核心，是根本。沒有服務(wù)型政府，責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府就成了無本之木。

4.建設(shè)服務(wù)型政府，是不斷改善民生、實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)的重要保障。目前，我國城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展很不平衡，一些基本保障制度覆蓋面比較窄，基本統(tǒng)籌層次低，保障水平不高；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給總量不足，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均衡，城鄉(xiāng)醫(yī)療保障水平差距較大，“看病難”、“看病貴”的問題仍然突出；社會矛盾尖銳復(fù)雜，群眾訴求表達(dá)渠道不暢，利益協(xié)調(diào)和權(quán)益保障機(jī)制不健全；生產(chǎn)安全、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、食品安全事件、社會安全事件多發(fā)，公共安全形勢不容樂觀，等等。這些問題的存在不僅嚴(yán)重影響了民生的改善和社會公平正義，而且嚴(yán)重制約了科學(xué)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。因此，只有深化行政體制改革，大力加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，切實(shí)提高政府基本公共服務(wù)能力，才能夠維護(hù)社會公平正義，保障和改善民生，化解社會矛盾，為實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃目標(biāo)提供體制機(jī)制保障。

三、構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共行政體制

建設(shè)服務(wù)型政府，要求構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)型政府要求的公共行政體制。為構(gòu)建這一體制，要進(jìn)一步深化改革，切實(shí)解決行政體制中的深層次難題。

1.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)干部人事制度和選舉制度改革。在現(xiàn)代社會，公共意志是按照憲法和有關(guān)法律，通過民主集中制的途徑形成的。公共意志形成后，如果得不到有效執(zhí)行，就會極大地降低政治的公信力，削弱政權(quán)的合法性基礎(chǔ)。要使公共意志得到有效執(zhí)行，就要按照民主政治發(fā)展的要求和中央的戰(zhàn)略部署，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)干部人事制度和選舉制度改革，確保權(quán)為民所用，利為民所謀，促使各級政府轉(zhuǎn)變觀念和作風(fēng)，優(yōu)質(zhì)高效地提供公共服務(wù)。

2.實(shí)現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)的根本轉(zhuǎn)變。將政府的主要職能轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)上來，是建設(shè)服務(wù)型政府的核心，也是深化行政體制改革的重點(diǎn)。為實(shí)現(xiàn)政府職能的這一轉(zhuǎn)變，一是依法加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把政府不該管的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去。所謂依法推進(jìn)，即依法劃清政企之間、政資之間、政事之間和政府與市場中介組織之間的權(quán)力界限，實(shí)現(xiàn)政府責(zé)權(quán)的法定化，用法律的剛性手段規(guī)范政府行為，迫使政府把更多的時(shí)間、精力和財(cái)力轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)上來。二是將中央提出的各級政府要更加注重公共服務(wù)的精神和要求上升為國家法律，依法明確規(guī)定公共服務(wù)在各層級政府職能中的主導(dǎo)地位和核心地位。三是建議修改憲法和政府組織法等相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確各級政府公共服務(wù)的職責(zé)權(quán)限，健全政府職責(zé)體系。通過加強(qiáng)行政法制建設(shè)，促使各級政府依法履行公共服務(wù)職責(zé)，切實(shí)提高公共服務(wù)效能。

3.按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。依據(jù)良治理論，判斷政府治理的好壞有兩條標(biāo)準(zhǔn)，一是政府是否干了自己應(yīng)該干的事，二是政府是否干好自己應(yīng)該干的事。在我國，建設(shè)服務(wù)型政府，既要求將公共服務(wù)上升為政府的主要職能，又要求政府優(yōu)質(zhì)高效地履行這一職能。為此，要優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，包括政府的組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)。

構(gòu)建適應(yīng)服務(wù)型政府要求的政府組織結(jié)構(gòu)，一是要進(jìn)一步精簡和整合政府經(jīng)濟(jì)管理部門，優(yōu)化這些部門的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使之真正成為宏觀調(diào)控和為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境的部門。二是要提高公共服務(wù)部門在政府機(jī)構(gòu)中的比重和地位，使之真正成為政府的主要部門或核心部門。三是加強(qiáng)公共服務(wù)部門組織建設(shè)，在政府公共服務(wù)領(lǐng)域推行大部門體制。四是實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化，同時(shí)優(yōu)化政府的人員結(jié)構(gòu)，包括合理確定公共服務(wù)部門人員的總體規(guī)模，優(yōu)化公共服務(wù)領(lǐng)域的人員結(jié)構(gòu)，全面加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和能力建設(shè)，不斷提高公務(wù)員公共服務(wù)的能力和水平。

4.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對公共服務(wù)的投入。黨的十六大以來，我國雖然不斷加大對公共服務(wù)的投入，但財(cái)政用于公共服務(wù)的支出比重仍然過低。在國際上，當(dāng)一國人均GDP達(dá)到3000～6000美元時(shí)，僅醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障三項(xiàng)公共服務(wù)支出之和占政府財(cái)政支出的比重達(dá)54%。2009年，我國人均GDP已經(jīng)達(dá)到3700美元，而醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障三項(xiàng)公共服務(wù)支出之和占政府財(cái)政支出的比重僅為28.73%，與人均GDP處于3000～6000美元發(fā)展階段的國家相比，相差25.27%。政府公共服務(wù)投入不足，既抑制了居民消費(fèi)，影響了內(nèi)需的擴(kuò)大，又嚴(yán)重制約了政府職能轉(zhuǎn)變，降低了政府公共服務(wù)效能。因此要繼續(xù)推動財(cái)政體制改革，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大對公共服務(wù)的投入力度。一是進(jìn)一步增加政府用于改善民生和發(fā)展社會事業(yè)的支出比重，使基本公共服務(wù)水平與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，并達(dá)到世界同等發(fā)展水平國家的服務(wù)水平。二是進(jìn)一步加大對農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)的投入，提高農(nóng)村和落后地區(qū)基本公共服務(wù)水平，逐步縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距。三是科學(xué)配置各級政府的財(cái)力，增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)的財(cái)力保障。

5.推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度。政府績效評估和行政問責(zé)制度是推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的重要“抓手”。胡錦濤同志2008年在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度。建設(shè)服務(wù)型政府，要求將公共服務(wù)作為政府績效評估的重要內(nèi)容，納入政府績效評估指標(biāo)體系之中，并加大權(quán)重，以此促進(jìn)政府職能的根本轉(zhuǎn)變。對于沒有很好履行公共服務(wù)職能的政府，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任。

（作者系國家行政學(xué)院教授）

①余斌、陳昌盛.“十二五”期間優(yōu)化收入分配格局的思路與途徑〔A〕.國務(wù)院發(fā)展研究中心.中國發(fā)展評論〔C〕.北京：中國發(fā)展出版社，2010.12(1).15.16.