張寶鳳蘭 芳

（1.中共太原市委黨校，山西太原 030012；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)行政學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010）

日本應(yīng)對(duì)地震災(zāi)難的啟示

張寶鳳1蘭 芳2

（1.中共太原市委黨校，山西太原 030012；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)行政學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特 010010）

地震是世界各國(guó)普遍面臨的災(zāi)難，防震減災(zāi)是各國(guó)政府應(yīng)急管理的重要內(nèi)容。日本2011年3·11大地震中政府、企業(yè)和國(guó)民的不凡表現(xiàn)為我國(guó)政府應(yīng)急管理工作提供了多方面的經(jīng)驗(yàn)及啟示。

日本地震；應(yīng)急管理；防震減災(zāi)；制度體系

2011年3月11日下午，日本東北部發(fā)生里氏9級(jí)強(qiáng)烈地震，地震引發(fā)海嘯，造成逾1.57萬(wàn)人死亡，約4000人下落不明和數(shù)十萬(wàn)人無(wú)家可歸。災(zāi)難震驚世界，世界聚焦日本。面對(duì)突如其來(lái)的大災(zāi)難，日本政府、企業(yè)、國(guó)民的不凡表現(xiàn)為我國(guó)政府應(yīng)急管理工作提供了多方面的經(jīng)驗(yàn)及啟示。

一、面對(duì)前所未有大災(zāi)難的“日本表現(xiàn)”

日本是個(gè)多地震國(guó)家，政府應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)豐富，民眾防災(zāi)、自救、互救形成習(xí)慣。面對(duì)災(zāi)難，全社會(huì)在極短時(shí)間內(nèi)被動(dòng)員和組織起來(lái)，“日本表現(xiàn)”足以成為全世界的榜樣。

（一）政府反應(yīng)迅速，公共部門(mén)積極行動(dòng)

政府“中樞”作用靈敏。11日地震發(fā)生時(shí)，日本首相菅直人正率領(lǐng)閣僚在參議院開(kāi)會(huì)，審議討論有關(guān)財(cái)政決算預(yù)算問(wèn)題。強(qiáng)烈的震感使會(huì)議中斷，隨即轉(zhuǎn)為內(nèi)閣應(yīng)對(duì)史無(wú)前例災(zāi)難的緊急會(huì)議，成立了由菅直人直接領(lǐng)導(dǎo)的緊急救援指揮中心，全力抗災(zāi)救災(zāi)，并向國(guó)際社會(huì)尋求援助。地震導(dǎo)致的通訊中斷半小時(shí)之內(nèi)得以恢復(fù)，在政府命令下達(dá)1小時(shí)后自衛(wèi)隊(duì)出動(dòng)參與救災(zāi)之中，保障了黃金救援時(shí)間；震后1小時(shí)菅直人舉行首次記者會(huì)，要求國(guó)民冷靜應(yīng)對(duì)，此后政府始終保持信息開(kāi)放，及時(shí)發(fā)布地震情況和政府最新政策；次日一早，菅直人乘直升機(jī)前往福島、宮城等重災(zāi)區(qū)查看災(zāi)情，視察了發(fā)生核泄漏危機(jī)的福島核電站，起到了有效組織、安撫民眾的作用。

公職人員履職盡責(zé)。地震發(fā)生后僅3分鐘，政府就通過(guò)J-ALERT預(yù)警系統(tǒng)向震區(qū)傳送出地震及海嘯警報(bào)，為公眾緊急避險(xiǎn)贏得寶貴瞬間。宮城縣南三陸町危機(jī)管理科的工作人員，25歲的遠(yuǎn)藤未希，在海嘯巨浪即將襲來(lái)之際，不顧個(gè)人安危恪盡職守，通過(guò)不斷重復(fù)的廣播通知全縣居民：“有6米高的海嘯正在襲來(lái)，請(qǐng)立即撤離”，直到被巨浪卷走，其生死關(guān)頭展現(xiàn)出的不平凡勇氣讓許多民眾躲過(guò)了滅頂之災(zāi)，堅(jiān)守廣播大樓的工作人員只有10人逃生；東京塔是日本著名地標(biāo)性建筑，11日強(qiáng)震致塔頂三分之一處出現(xiàn)歪斜，工作人員在最短時(shí)間內(nèi)關(guān)閉了塔內(nèi)電梯，緊急引導(dǎo)疏散正在觀光游客，有效避免了踩踏事故的發(fā)生。

媒體報(bào)道訓(xùn)練有素。在經(jīng)歷了地震之初的劇烈顛簸之后，以國(guó)家電視臺(tái)NHK為代表的電視媒體立即進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)，中斷了所有日常節(jié)目安排，全頻道24小時(shí)發(fā)布災(zāi)情及逃生等相關(guān)資訊，以滿(mǎn)足公眾、社會(huì)對(duì)信息的需求，主持人戴上安全帽堅(jiān)守崗位，不間斷地用日語(yǔ)、英語(yǔ)、漢語(yǔ)、韓語(yǔ)、西班牙語(yǔ)、葡萄牙語(yǔ)等多個(gè)語(yǔ)種滾動(dòng)播發(fā)最新震情、海嘯預(yù)警及救災(zāi)報(bào)告，鎮(zhèn)定而從容。

公共機(jī)構(gòu)積極擔(dān)當(dāng)。地震發(fā)生后，政府要求包括機(jī)關(guān)省廳在內(nèi)讓出禮堂等作為市民避難場(chǎng)所。很快，學(xué)校、體育場(chǎng)館、游樂(lè)園等公共機(jī)構(gòu)也紛紛開(kāi)放，接納了大批避難人群，讓無(wú)家可歸和有家難回的人們有了一席棲身之地。

（二）商家組織提供便利，齊心合力共度難關(guān)

日本商人在災(zāi)難面前的作為令人稱(chēng)道。地震發(fā)生僅僅5分鐘，全國(guó)的電話(huà)亭都變成國(guó)內(nèi)電話(huà)免費(fèi)，打國(guó)際長(zhǎng)途只需100日元。除此，通訊提供商還免除網(wǎng)絡(luò)通信費(fèi)，以便民眾及時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與家人朋友進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和獲取信息。

12日，日本最大自動(dòng)零售企業(yè)三得利公司宣布，地震期間所有旗下的自動(dòng)販?zhǔn)蹤C(jī)的灌裝飲料全部免費(fèi)，無(wú)需投幣，按下按鈕便可獲得。13日，日本最大方便面生產(chǎn)商日清食品公司宣布向東北部地震和海嘯災(zāi)區(qū)免費(fèi)投放100萬(wàn)袋方便面。便利連鎖企業(yè)“7-11”和“全家”也免費(fèi)提供食品和飲用水。其它超市也參與其中，每天到就近的避難所，在匱乏的情況下以配額、平均的形式向人們免費(fèi)分發(fā)食品和飲用水。一些超市、咖啡廳、酒店的大堂也敞開(kāi)大門(mén)，接納臨時(shí)避難人群。

災(zāi)難過(guò)后，災(zāi)民面臨食品、汽油、水電等其它物資短缺，一些超市、加油站采取限量購(gòu)買(mǎi)，災(zāi)后幾天重災(zāi)區(qū)急需的救援物資短缺達(dá)90%，但沒(méi)有任何商家趁機(jī)哄抬物價(jià)。

（三）公民道德素養(yǎng)高尚，處震避險(xiǎn)不驚不亂

在9級(jí)地震及海嘯面前，日本國(guó)民有了不起的表現(xiàn)：最初的幾天，重災(zāi)區(qū)陷入停電、缺水、少食物、少藥品等危急狀態(tài)，災(zāi)民經(jīng)歷著饑寒交迫，不少人群曾三天沒(méi)有食物和水，或一天只能吃到一個(gè)飯團(tuán)，但他們鎮(zhèn)定、守序、忍耐。強(qiáng)震逆轉(zhuǎn)了仙臺(tái)人的生活，隨處可見(jiàn)排著彎彎繞繞的長(zhǎng)隊(duì)數(shù)小時(shí)等待購(gòu)買(mǎi)食品的情況，但所有人都在安靜排隊(duì)，無(wú)人插隊(duì)，無(wú)人吵鬧。在加油站，長(zhǎng)長(zhǎng)的隊(duì)伍在等待加油，沒(méi)有任何喇叭聲。

東京遭強(qiáng)震襲擊之后，人們撤離和避難有序，盡管道路堵塞，大家避難時(shí)都會(huì)自覺(jué)井然地站在道路兩側(cè)，盡量不阻礙交通。幾小時(shí)后，居民平靜地尋找回家的方式，地鐵廣播不斷播放：“東京地鐵為延誤了您的列車(chē)服務(wù)而致歉，這是因?yàn)橐粓?chǎng)很大的地震”。數(shù)百萬(wàn)人默默前行仿佛自動(dòng)列隊(duì)，毫無(wú)喧嘩。路上塞車(chē)，許多人陷在車(chē)陣?yán)飵仔r(shí)（震中地區(qū)甚至十多小時(shí)），也不會(huì)亂吼大罵，亂按喇叭。一在日中國(guó)微博網(wǎng)友記敘道：幾百萬(wàn)人在廣場(chǎng)避震完畢，整個(gè)過(guò)程無(wú)一人抽煙，服務(wù)員在跑，拿來(lái)毯子、熱水、餅干。所有男人幫助女人。3小時(shí)后，人散，地上沒(méi)有一片垃圾，一點(diǎn)也沒(méi)有……遭遇如此摧毀性災(zāi)難，日本民族在整個(gè)疏導(dǎo)過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的秩序井然和沉著冷靜，一樣令人深深震驚：在日本只是天災(zāi)，沒(méi)有人禍。

二、日本應(yīng)對(duì)地震災(zāi)難對(duì)我國(guó)的啟示

日本是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，地震、海嘯、臺(tái)風(fēng)、火山噴發(fā)隨時(shí)可能發(fā)生。他們從不怨天尤人，而是創(chuàng)造和依靠良好的體制機(jī)制精心管理，將災(zāi)害帶來(lái)的損失降到最低限度。我國(guó)和日本相似，也是自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，日本嚴(yán)格縝密的防災(zāi)減災(zāi)制度設(shè)計(jì)和管理經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

（一）建設(shè)完善的防災(zāi)減災(zāi)制度體系

首先，建立協(xié)調(diào)、靈敏、高效的中央防災(zāi)指揮系統(tǒng)。危機(jī)來(lái)臨時(shí)，指揮系統(tǒng)是整個(gè)救援工作的中樞，必須能夠打破條塊分割，迅速將政府、軍隊(duì)、企業(yè)、社會(huì)等各方力量動(dòng)員組織起來(lái)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，這里關(guān)鍵是調(diào)得動(dòng)，指揮靈；各省、市、縣應(yīng)建立并不斷完善以公安、武警、消防為主導(dǎo)的緊急援助隊(duì)伍，注重提高其專(zhuān)業(yè)化、裝備現(xiàn)代化水平，保證災(zāi)難時(shí)刻上得去，打得贏；電力、通信、煤氣、公交、運(yùn)輸、自來(lái)水等部門(mén)也都應(yīng)有完善的防災(zāi)體系，做到既可各自為戰(zhàn)，又能統(tǒng)一行動(dòng)，確保緊急情況下能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同。

其次，制定嚴(yán)格的抗震減災(zāi)建筑法律。堅(jiān)固的房屋建筑是應(yīng)對(duì)強(qiáng)震的主要措施。這次大地震顯示了日本建筑實(shí)打?qū)嵉目拐鹉芰Γ艽蟪潭壬蠝p少了人員死傷，這得益于其《建筑基準(zhǔn)法》。每一次特大地震發(fā)生后，日本國(guó)土交通省都會(huì)組織力量進(jìn)行抗震調(diào)查，根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出對(duì)《建筑基準(zhǔn)法》的修改意見(jiàn)，而且每幾年就會(huì)修訂一次。按其規(guī)定，1981年后所有高層建筑都要能防范7至8級(jí)地震。一個(gè)建筑工程，要從政府部門(mén)獲得開(kāi)工許可，除了要上交設(shè)計(jì)圖紙、施工圖紙等文件外，還必須提交詳細(xì)的建筑抗震報(bào)告書(shū)。2006年曾有一名建筑設(shè)計(jì)師因抗震數(shù)據(jù)造假被判5年監(jiān)禁。它啟示我們，嚴(yán)格的建筑法律是抗震減災(zāi)的制度保障，我國(guó)建筑物抗震能力規(guī)定應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有所提升，不同地質(zhì)構(gòu)造上的建筑設(shè)計(jì)通過(guò)何種途徑達(dá)到抗震標(biāo)準(zhǔn)必須出具詳細(xì)說(shuō)明，否則不得開(kāi)工。在城市規(guī)劃時(shí)對(duì)體育場(chǎng)館、禮堂影劇院、學(xué)校等公共建筑應(yīng)有科學(xué)的規(guī)劃布局，且抗震性能必須達(dá)到一流，以備臨災(zāi)公民就近避難之需。在每一個(gè)社區(qū)都應(yīng)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃的避難場(chǎng)所。對(duì)普通民宅也應(yīng)有抗震性能規(guī)定，組織專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員定期對(duì)其進(jìn)行抗震加固等級(jí)評(píng)定，并由政府酌情給予居民適當(dāng)?shù)募庸萄a(bǔ)貼鼓勵(lì)，對(duì)于違反法律規(guī)定者必須嚴(yán)懲。

再次，普及防震減災(zāi)教育，制定系統(tǒng)的教育規(guī)劃。學(xué)習(xí)日本經(jīng)驗(yàn)，防災(zāi)減災(zāi)教育從娃娃抓起，讓國(guó)民從幼兒園起就開(kāi)始接受防災(zāi)常識(shí)及應(yīng)急避險(xiǎn)訓(xùn)練，體驗(yàn)一些非正規(guī)防災(zāi)演習(xí)。要把有關(guān)自然災(zāi)害的教育作為學(xué)前及中小學(xué)的必修課納入整體教學(xué)規(guī)劃，中小學(xué)生平時(shí)要進(jìn)行防災(zāi)訓(xùn)練，時(shí)間由學(xué)校確定。也可邀請(qǐng)家長(zhǎng)和孩子一起參加訓(xùn)練，不斷提高憂(yōu)患意識(shí)和防災(zāi)自救本領(lǐng)。

利用“防災(zāi)減災(zāi)日”對(duì)國(guó)民進(jìn)行教育。1923年日本關(guān)東大地震后將9月1日定為全國(guó)防震日，我國(guó)也已將5月12號(hào)定為防災(zāi)減災(zāi)日。各級(jí)政府應(yīng)充分利用這一天進(jìn)行具有地域特點(diǎn)的防災(zāi)教育和演習(xí)，包括發(fā)布最新地質(zhì)等災(zāi)害動(dòng)態(tài)和防災(zāi)知識(shí)宣傳、自救互救公救演練，以及如何搶救傷員等知識(shí)性教育。

（二）加強(qiáng)災(zāi)難預(yù)報(bào)、預(yù)警工作

對(duì)應(yīng)急管理工作來(lái)說(shuō)，預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警工作十分重要，而強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)是預(yù)警的前提。與日本相比，我們需要有一個(gè)重要觀念的轉(zhuǎn)變，就是災(zāi)難預(yù)測(cè)信息向公眾開(kāi)放。我國(guó)對(duì)災(zāi)難預(yù)測(cè)信息歷來(lái)采取謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心引起公眾恐慌，而事實(shí)上這樣做的結(jié)果會(huì)讓公眾喪失趨利避害、選擇安全的機(jī)會(huì)。臨震預(yù)報(bào)，即使僅僅贏得4、5秒的時(shí)間，對(duì)疾馳的火車(chē)汽車(chē)的緊急制動(dòng)、核裝置和有害物質(zhì)的安全閥門(mén)關(guān)閉、人員逃生等均有重要作用。提前預(yù)警以使各企業(yè)機(jī)構(gòu)制定地震發(fā)生時(shí)職員疏散與救助方案，使家庭居民做好應(yīng)震準(zhǔn)備，這是防災(zāi)減災(zāi)的有效途徑。

（三）提升企業(yè)公益心與社會(huì)責(zé)任感

與日本企業(yè)在大地震中的表現(xiàn)相比，中國(guó)企業(yè)對(duì)社會(huì)責(zé)任的重視稍遜一籌。我國(guó)每逢遭遇大災(zāi)大難，企業(yè)大張旗鼓的捐款善舉常常令公眾為之動(dòng)容，所不同的是，我國(guó)企業(yè)的捐款是“一把手”臨時(shí)拍板決定的，更重視捐贈(zèng)對(duì)企業(yè)的形象作用，甚至不乏“詐捐門(mén)”事件。而日本有三分之二的企業(yè)在應(yīng)對(duì)災(zāi)難等突發(fā)公共事件時(shí)有專(zhuān)職部門(mén)和人員進(jìn)行抗災(zāi)運(yùn)作，能靈活及時(shí)地行動(dòng)，是默默地在做些實(shí)實(shí)在在的救助工作，“公益”是他們企業(yè)文化建設(shè)的主要內(nèi)容。

中國(guó)企業(yè)公益心與社會(huì)責(zé)任感的提升，政府有責(zé)任，國(guó)企要帶頭?？梢越梃b日本的企業(yè)機(jī)制，首先，在國(guó)企中盡快建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)責(zé)任部門(mén)，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)救災(zāi)資金，由該部門(mén)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用；負(fù)責(zé)每年發(fā)布社會(huì)責(zé)任報(bào)告，并將這項(xiàng)工作作為企業(yè)的長(zhǎng)期責(zé)任來(lái)做。其次，國(guó)企要在企業(yè)捐贈(zèng)理念、捐贈(zèng)管理、捐贈(zèng)實(shí)踐和捐贈(zèng)環(huán)境建設(shè)等方面不斷摸索和積累經(jīng)驗(yàn)，使之有利于其它企業(yè)關(guān)注、學(xué)習(xí)，達(dá)到推而廣之的目的。再次，將企業(yè)所有公益慈善行為如員工志愿者行為、員工工資捐贈(zèng)與非現(xiàn)金資助、與非盈利組織合作等納入社會(huì)責(zé)任部門(mén)管理，以吸引更多的員工參與企業(yè)公益活動(dòng)，推動(dòng)員工志愿者體系發(fā)展，以服務(wù)于公共危機(jī)管理，服務(wù)于社會(huì)。最后，要將災(zāi)難時(shí)期企業(yè)如何履行社會(huì)責(zé)任、如何自律作為重要課題進(jìn)行研究。如日本最大自動(dòng)零售企業(yè)三得利在去年8月份就將所有投幣式自動(dòng)販賣(mài)機(jī)改造，以保證地震時(shí)可以轉(zhuǎn)為免費(fèi)模式。而我國(guó)當(dāng)時(shí)卻出現(xiàn)了因“懼輻射”而導(dǎo)致?lián)岥}風(fēng)潮，商家趁機(jī)哄抬鹽價(jià)、聽(tīng)說(shuō)因?yàn)?zāi)油價(jià)要漲相關(guān)企業(yè)立即惜售、傳說(shuō)會(huì)有疾病流行相關(guān)中草藥很快被“囤積居奇”等企業(yè)逐利的現(xiàn)象，值得我們深思。

（四）重視公民防災(zāi)應(yīng)災(zāi)素質(zhì)養(yǎng)成

一個(gè)國(guó)家最重要的是人的素質(zhì)，當(dāng)處于危難之時(shí)，國(guó)民的表現(xiàn)是最真實(shí)的素質(zhì)體現(xiàn)。在這次前所未有的大災(zāi)難中，日本國(guó)民隱忍、守序、安靜等特點(diǎn)表現(xiàn)突出，使社會(huì)基本秩序得以維持，這不是哪國(guó)都能做到的。單不說(shuō)2010年1月海地地震趁亂而起的劫掠奪搶混亂不堪，就連美國(guó)2008年5月卡特里娜風(fēng)災(zāi)，新奧爾良也亂成一團(tuán)，出現(xiàn)了大范圍的武裝搶劫和放火行為，不時(shí)槍聲大作，天災(zāi)人禍，雪上加霜。災(zāi)難中的日本人用素質(zhì)向世界證明了自己。

素質(zhì)的養(yǎng)成在平時(shí)。日本人從小就被灌輸“不給人添麻煩”的意識(shí)，不論做什么首先想到不可以給別人帶來(lái)不快、不讓別人擔(dān)心或操心，并且成為大多數(shù)人的自覺(jué)，這可能就是日本人忍耐力和自律精神的基礎(chǔ)來(lái)源。

日本國(guó)民的防災(zāi)意識(shí)較強(qiáng)，很多家庭平時(shí)都會(huì)儲(chǔ)存一些應(yīng)急的飲用水、食物、急救箱、安全帽等，這些大概也為他們?cè)跒?zāi)難面前忍耐、守序增添了“底氣”。它啟示我們，災(zāi)難來(lái)臨，政府救援固然重要，民眾的防備必不可少，可謂有備無(wú)患。人類(lèi)社會(huì)常常會(huì)突然面臨各種來(lái)自大自然等方面的災(zāi)難，此時(shí)國(guó)民的良好素養(yǎng)不僅可以避免人禍乘虛作亂，且平復(fù)著災(zāi)難給人們帶來(lái)的心理恐慌，從某種程度上降低了天災(zāi)的威力，也使政府及社會(huì)各界能夠集中精力救災(zāi)，把災(zāi)情損失降到最低。

D7313.339

A

1008-8431（2012）01-0015-03

2011-11-29

張寶鳳（1955-），女，中共太原市委黨校行政學(xué)教研室主任、教授；蘭芳（1954-），女，內(nèi)蒙古自治區(qū)行政學(xué)院黨建教研部教授。

（責(zé)編：李 莉）