徐 行，崔 翔

（南開(kāi)大學(xué) 周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300071）

自改革開(kāi)放新時(shí)期以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)的民主建設(shè)大致經(jīng)歷了鄧小平、江澤民、胡錦濤三個(gè)時(shí)期的發(fā)展。鄧小平闡明了民主與社會(huì)主義的關(guān)系，堅(jiān)持實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)的特殊重要性，為新時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)奠定了基礎(chǔ)；江澤民指出黨內(nèi)民主不但是黨的生命，而且是實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的前提，并將民主集中制作為黨的一項(xiàng)最重要的紀(jì)律，穩(wěn)步落實(shí)黨員民主權(quán)利，促使黨內(nèi)民主建設(shè)不斷發(fā)展和完善；黨的十六大以來(lái)，黨中央健全了黨內(nèi)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制，擴(kuò)大了黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)，試行和推廣了公推直選的黨內(nèi)選舉制度，推動(dòng)了黨內(nèi)民主建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新。

中共十一屆三中全會(huì)后隨著全黨對(duì)民主問(wèn)題認(rèn)識(shí)的提高，民主制度的逐漸健全，黨內(nèi)民主建設(shè)的實(shí)踐取得了明顯成就。當(dāng)然，目前中共黨內(nèi)在民主意識(shí)的強(qiáng)化、民主渠道的暢通、各項(xiàng)民主制度的落實(shí)、黨代會(huì)作用的進(jìn)一步發(fā)揮等方面仍存在著不足。未來(lái)黨內(nèi)民主建設(shè)應(yīng)沿著強(qiáng)化民主意識(shí)、保障黨員權(quán)利、完善民主體制、規(guī)范民主程序、以黨內(nèi)民主推動(dòng)社會(huì)民主的路徑進(jìn)行深入思考、不斷創(chuàng)新和大膽實(shí)踐。

一、鄧小平時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)的起步

中共十一屆三中全會(huì)以后，以鄧小平同志為核心的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體，認(rèn)真總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)提出了恢復(fù)和擴(kuò)大民主集中制的問(wèn)題，并把充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主作為發(fā)展社會(huì)主義民主的重要內(nèi)容和前提，積極探索在改革開(kāi)放條件下擴(kuò)大和完善黨內(nèi)民主的新思路，在改革黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和組織制度、推進(jìn)黨內(nèi)民主方面邁出了具有歷史意義的第一步。

首先，鄧小平闡明了民主與社會(huì)主義的關(guān)系。1979年春天，鄧小平在理論務(wù)虛會(huì)上作了著名的“堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則”的講話，他明確指出：“現(xiàn)在我們已經(jīng)堅(jiān)決糾正了過(guò)去的錯(cuò)誤，并且采取各種措施繼續(xù)努力擴(kuò)大黨內(nèi)民主和人民民主。沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化?！盵1]（P168）他深刻地闡明社會(huì)主義的優(yōu)越性首先表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，迅速發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，逐步改善人民的物質(zhì)文化生活；同時(shí)也表現(xiàn)在政治上，保證公民真正享有各種管理國(guó)家和社會(huì)的權(quán)力，“包括民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督”。[1]（P146）他強(qiáng)調(diào)：“就國(guó)內(nèi)政策而言，最重大的有兩條，一條是政治上發(fā)展民主，一條是經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行改革，同時(shí)相應(yīng)地進(jìn)行社會(huì)其他領(lǐng)域的改革。”[2]（P116）可以說(shuō)，沒(méi)有民主就沒(méi)有社會(huì)主義，民主是社會(huì)主義的內(nèi)在要求。

其次，鄧小平主張實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和集體交接班。實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)共產(chǎn)黨黨章規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)原則，也是共產(chǎn)黨制定的良好領(lǐng)導(dǎo)體制之一，可惜，在“文革”時(shí)期這個(gè)良好體制被破壞了。改革開(kāi)放以來(lái)鄧小平的突出貢獻(xiàn)在于：一方面，總結(jié)了“文化大革命”的教訓(xùn)，反對(duì)個(gè)人專(zhuān)制個(gè)人崇拜，重新強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)的重要性，主張黨和國(guó)家重大問(wèn)題的處置必須由政治局集體討論決定，必須把分工負(fù)責(zé)制建立起來(lái)。1980年的中共十一屆五中全會(huì)決定恢復(fù)中央書(shū)記處，作為中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的日常工作機(jī)構(gòu)。1982年的中共十二大對(duì)黨的組織制度作了重要改革：一是設(shè)立了紀(jì)律檢查委員會(huì)，加強(qiáng)了對(duì)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的監(jiān)督。二是改主席制為總書(shū)記制，形成了政治局常委分別領(lǐng)導(dǎo)一方面的局面。這些舉措是對(duì)黨中央權(quán)力過(guò)分集中于少數(shù)人特別是集中于主席個(gè)人的組織機(jī)構(gòu)所作的重大改革，它對(duì)于強(qiáng)化黨的集體領(lǐng)導(dǎo)、克服和防止個(gè)人獨(dú)斷的弊端具有重大意義；另一方面，強(qiáng)調(diào)實(shí)行集體交接班。鄧小平認(rèn)為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層集體交接班是集體領(lǐng)導(dǎo)原則的延伸，應(yīng)該積極倡導(dǎo)和推行這一黨內(nèi)民主改革新舉措。黨的十一屆五中全會(huì)確定了集體交接班的原則后，鄧小平明確指出：“我們強(qiáng)調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，這次講接班也是集體接班，這很好，很重要。 ”[1]（P282）

最后，鄧小平強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的關(guān)鍵和保障。要實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家的民主，民主就不能因領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不僅要注重思想作風(fēng)的培養(yǎng)，更重要的事要從制度方面探尋新路。鄧小平一針見(jiàn)血地指出：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要?！盵1]（P333）鄧小平把黨內(nèi)民主制度建設(shè)提到了“關(guān)系黨和國(guó)家是否改變顏色”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)。1980年8月，他在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》講話中強(qiáng)調(diào)：要“切實(shí)改革并完善黨和國(guó)家的制度，從制度上保證黨和國(guó)家政治生活的民主化、經(jīng)濟(jì)管理的民主化、整個(gè)社會(huì)生活的民主化，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的順利發(fā)展。 ”[1]（P336）同年 12 月，鄧小平在《貫徹調(diào)整方針,保證安定團(tuán)結(jié)》講話中再次強(qiáng)調(diào)：“我們各種政治制度和經(jīng)濟(jì)制度的改革，要堅(jiān)定地有步驟地繼續(xù)進(jìn)行。這些改革的總方向，都是為了發(fā)揚(yáng)和保證黨內(nèi)民主、人民民主?！盵1]（P372）中共十三大報(bào)告專(zhuān)門(mén)突出了要加強(qiáng)黨內(nèi)民主制度建設(shè)，并提出了健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，改革和完善黨內(nèi)選舉制度，保障黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利，疏通黨的民主渠道和健全黨的民主生活等四個(gè)方面的重大舉措，還特別強(qiáng)調(diào)了中央和地方各級(jí)黨組織要建立表決制度、生活會(huì)制度、議事規(guī)則以及工作規(guī)則等。

制度建設(shè)是民主建設(shè)的根本，沒(méi)有制度的規(guī)范也就無(wú)法實(shí)行民主。從中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主建設(shè)的歷程上看，黨內(nèi)民主的制度化建設(shè)無(wú)疑是一個(gè)最具根本性的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，鄧小平積極倡導(dǎo)要恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主作風(fēng)和民主集中制原則，提出了集體領(lǐng)導(dǎo)、集體交接班的設(shè)想和新舉措，強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)是黨內(nèi)民主建設(shè)的中心內(nèi)容和落腳點(diǎn)。鄧小平這些正確的思想主張?jiān)谥袊?guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主建設(shè)的歷史上具有首創(chuàng)意義。

二、江澤民時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)的完善

黨的十三屆四中全會(huì)以后，以江澤民為核心的新一代黨的領(lǐng)導(dǎo)集體繼承和發(fā)展了鄧小平提出的黨內(nèi)民主建設(shè)的正確思想主張，并結(jié)合新的歷史條件，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求，進(jìn)一步思考了民主建設(shè)對(duì)執(zhí)政黨的作用、民主集中制與黨的紀(jì)律、黨內(nèi)民主與社會(huì)民主的關(guān)系等一系列重大問(wèn)題。江澤民時(shí)代對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主建設(shè)理論與實(shí)踐的完善和發(fā)展主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，首次提出了黨內(nèi)民主是黨的生命的新論斷。2001年在慶祝建黨八十周年大會(huì)上的講話中，江澤民闡明：“發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級(jí)黨組織的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)的重要保證?！盵3]2002年在中共十六大報(bào)告中，江澤民首次提出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對(duì)人民民主具有重要的示范和帶動(dòng)作用?！盵4]這一論斷充分展示了黨內(nèi)民主的價(jià)值所在，深刻指明了黨內(nèi)民主是黨的生存之本，是把握黨的執(zhí)政規(guī)律，鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求，也是對(duì)世界范圍內(nèi)共產(chǎn)黨執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)共產(chǎn)黨多年歷史經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)。這一論斷從戰(zhàn)略的高度揭示了執(zhí)政條件下的黨內(nèi)民主的地位和作用，向全黨表明：只有切實(shí)把黨內(nèi)民主發(fā)展好，黨才能不斷富有生機(jī)活力，不斷與時(shí)俱進(jìn)，開(kāi)拓創(chuàng)新，始終成為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)。

第二，強(qiáng)調(diào)民主集中制是黨的一項(xiàng)最重要的紀(jì)律。對(duì)于新時(shí)期民主集中制的堅(jiān)持和完善，江澤民認(rèn)為首先要擺正民主與集中的關(guān)系，他指出：“我們的黨內(nèi)生活，一定要充分發(fā)揚(yáng)民主，擴(kuò)大民主。如果忽視民主，搞一言堂，勢(shì)必造成黨內(nèi)生活的不正常。但是不能忘記，共產(chǎn)黨不但要發(fā)揚(yáng)民主，尤其要在民主基礎(chǔ)上集中，這也是民主本身的要求。如果離開(kāi)集中談民主，就會(huì)違背民主原則，導(dǎo)致極端民主化和無(wú)政府狀態(tài)，那我們就什么也干不成?！盵5]（P12）江澤民多次強(qiáng)調(diào)：民主集中制不僅是黨的根本組織原則、制度和領(lǐng)導(dǎo)原則、制度，同時(shí)也是黨的最重要的組織紀(jì)律和政治紀(jì)律，“每一個(gè)共產(chǎn)黨員都必須遵守民主集中制，這是黨的一項(xiàng)最重要的紀(jì)律”。今后，“務(wù)必要切實(shí)健全、嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)的監(jiān)督制度。不管是什么人，只要違反民主集中制，就應(yīng)受到批評(píng)；破壞民主集中制，就應(yīng)給予必要的制裁。 ”[6]（P97-98）

第三，黨員民主權(quán)利的落實(shí)有了新的制度保障。為了切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利、始終堅(jiān)持黨員的主體地位，中共中央在黨章和有關(guān)條例及決定中也不斷對(duì)黨員民主權(quán)利的行使作了相應(yīng)的規(guī)定。依據(jù)黨章，中共中央在1995年制定了 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，此條例對(duì)黨員的權(quán)利和黨的各級(jí)組織如何保障和落實(shí)黨員民主權(quán)利作出了具體詳盡的規(guī)定和要求，為新時(shí)期中共黨內(nèi)民主建設(shè)提供了非常有力的制度支撐。2001年 7月，江澤民總書(shū)記在紀(jì)念建黨八十周年的講話中，既強(qiáng)調(diào)了要認(rèn)真落實(shí)黨員權(quán)利，又提出應(yīng)擴(kuò)大黨員權(quán)利的實(shí)現(xiàn)范圍，指出：“要切實(shí)保障黨員的民主權(quán)利，拓寬黨內(nèi)民主渠道，加強(qiáng)黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的了解和參與?！盵3]

第四，將發(fā)展黨內(nèi)民主作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)民主的前提，希望通過(guò)發(fā)展黨內(nèi)民主，積極推動(dòng)人民民主。2002年5月31日，江澤民在中央黨校省部級(jí)干部進(jìn)修班畢業(yè)典禮上指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要目標(biāo)”，[7]（P2416）“黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一性，是社會(huì)主義民主政治的重要優(yōu)勢(shì)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，最根本的是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合和辯證統(tǒng)一。”[7]（P2416）黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的根本保證，黨的領(lǐng)導(dǎo)要靠發(fā)展黨內(nèi)民主來(lái)實(shí)現(xiàn)。在任何情況下，我國(guó)的民主化進(jìn)程都不能離開(kāi)黨的領(lǐng)導(dǎo)。人民當(dāng)家作主，是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和根本目的。江澤民深刻地認(rèn)識(shí)到：“我們的社會(huì)主義民主，是全國(guó)各族人民享有的最廣大的民主，它的本質(zhì)就是人民當(dāng)家作主。共產(chǎn)黨執(zhí)政，就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握和行使管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由。 ”[5]（P317-318）

當(dāng)前我們?cè)谏鐣?huì)主義民主政治建設(shè)上面臨的一個(gè)突出問(wèn)題，就是要著重加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化。依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政冶的根本手段，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，必須把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揚(yáng)人民民主、嚴(yán)格依法辦事有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)。江澤民關(guān)于黨內(nèi)民主建設(shè)思想的精華是主張依法治國(guó)，以黨內(nèi)民主推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的民主發(fā)展。他明確指出：“黨通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定憲法和法律，并自覺(jué)地在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)同依法治國(guó)的統(tǒng)一，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。 ”[5]（P318）

三、胡錦濤時(shí)期黨內(nèi)民主建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展和創(chuàng)新

中共十六大以來(lái)，黨中央繼續(xù)努力推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，在思考“建設(shè)一個(gè)什么樣的執(zhí)政黨，怎樣建設(shè)這樣一個(gè)執(zhí)政黨”這樣一個(gè)重大問(wèn)題的同時(shí)，采取了許多帶有創(chuàng)新性的黨內(nèi)民主建設(shè)的新舉措，如建立了中央政治局向中央全會(huì)報(bào)告工作制度、頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》、在一些地方黨組織實(shí)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)和基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的試點(diǎn)、不斷完善和探索發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主的新規(guī)范和新機(jī)制等等。其主要的發(fā)展和創(chuàng)新集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，完善和健全了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制。2003年12月，黨中央頒發(fā)了 《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，第一次以黨內(nèi)法規(guī)形式對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督重點(diǎn)、途徑和辦法等重大問(wèn)題作出全面規(guī)定，明確提出黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人。這對(duì)于提高黨內(nèi)監(jiān)督工作水平，促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展，全面推進(jìn)黨的建設(shè)有深遠(yuǎn)的影響。中共十六屆四中全會(huì)進(jìn)一步闡明加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的具體內(nèi)容：建立和完善巡視制度，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督；建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制、年度述職述廉制度、談話誡勉制度和民主評(píng)議制度，依法實(shí)行問(wèn)責(zé)制、質(zhì)詢(xún)制、罷免制等。[8]（P282）中共十七大報(bào)告中第一次提出要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，開(kāi)始探索黨內(nèi)最高權(quán)力的合理分解、科學(xué)配置與相互制約等問(wèn)題。中共十七屆四中全會(huì)再次重申要“堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督、專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合，發(fā)揮好輿論監(jiān)督作用，增強(qiáng)監(jiān)督合力”。[9]

第二，發(fā)揮了黨代表的作用，擴(kuò)大了黨代表大會(huì)常任制試點(diǎn)。按照中共十六大關(guān)于“擴(kuò)大在市、縣進(jìn)行黨的代表大會(huì)常任制的試點(diǎn)，積極探索黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式”的要求，全國(guó)各地大膽探索，穩(wěn)步推進(jìn)，獲得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。試行黨代會(huì)年會(huì)制的地方，賦予每年舉行的黨代會(huì)更多的職能，比如審議黨委、紀(jì)委工作報(bào)告，接受代表提案，增補(bǔ)黨委、紀(jì)委委員等。這種做法改變了以前黨代表只能在五年一次的黨代會(huì)召開(kāi)期間發(fā)揮作用，全委會(huì)很難向黨代會(huì)負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督的狀況，提高了黨代會(huì)的權(quán)威，促進(jìn)了黨內(nèi)權(quán)力配置和運(yùn)行的科學(xué)化和民主化。試行黨代表常任制的地方，賦予黨代表提案權(quán)、評(píng)議權(quán)、質(zhì)詢(xún)權(quán)、建議權(quán)等權(quán)利，在黨代會(huì)閉會(huì)期間，黨代表積極參與重大決策，充分反映選舉單位黨員的建議和意見(jiàn)，自覺(jué)監(jiān)督黨委、紀(jì)委及其成員，并接受選舉單位黨員群眾的監(jiān)督。在試行黨代表大會(huì)常任制成效比較突出的湖北省羅田縣、四川省雅安市和浙江省臺(tái)州市椒江區(qū)等地，都對(duì)黨代表的產(chǎn)生試行差額競(jìng)選。在羅田縣，縣委書(shū)記與普通黨員一樣，只有通過(guò)競(jìng)選黨代表并勝出，才有可能在黨代會(huì)上被選舉進(jìn)入縣委班子，直到選舉成為縣委書(shū)記。

第三，試行和推廣了公推直選的黨內(nèi)選舉制度。黨內(nèi)選舉制度不斷完善，才能充分體現(xiàn)廣大黨員的主體地位，才能從根本上推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。中共十七大報(bào)告明確提出：“改革黨內(nèi)選舉制度，改進(jìn)候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員由黨員和群眾公開(kāi)推薦與上級(jí)黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式?！盵10]公推直選基層黨組織負(fù)責(zé)人可以看做是這些年來(lái)黨內(nèi)基層民主發(fā)展過(guò)程中一次重要的制度創(chuàng)新。所謂公推直選就是在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，由黨員、群眾公開(kāi)推薦候選人，然后再由黨員大會(huì)直接差額選舉產(chǎn)生基層黨組織負(fù)責(zé)人，從而改變了過(guò)去由上級(jí)黨委直接提名和委任的辦法。通過(guò)黨員和群眾代表公推產(chǎn)生候選人，改變了以前由上級(jí)黨組織壟斷提名權(quán)的慣例，從而使候選人的民意基礎(chǔ)更加廣泛；最后再舉行黨員大會(huì)直選產(chǎn)生黨組織負(fù)責(zé)人。這種做法改變了以往的間接選舉模式，減少了中間代理環(huán)節(jié)，從而增強(qiáng)了選舉的民主程度。新世紀(jì)以來(lái)，黨內(nèi)基層民主建設(shè)的推進(jìn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選任制度改革為突破口，取得了顯著成效。此后，公推直選基層黨組織負(fù)責(zé)人在全國(guó)城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆中開(kāi)始推廣。

黨的十六大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨不斷開(kāi)拓進(jìn)取，積極探索對(duì)執(zhí)政黨的權(quán)力制約和黨內(nèi)外監(jiān)督機(jī)制的互動(dòng)等重大問(wèn)題，認(rèn)真思考在社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)下執(zhí)政黨民主建設(shè)的新方式、新途徑。大膽試行黨內(nèi)民主制度的改革和創(chuàng)新，在一些地區(qū)率先實(shí)行了黨代表直選制、黨代表常任制、黨代表建議書(shū)制度、黨代表評(píng)議制度、黨代表大會(huì)年會(huì)制等等，這些創(chuàng)新黨內(nèi)民主建設(shè)的新舉措、新嘗試取得了明顯的成效，尤其是基層黨組織負(fù)責(zé)人的公推直選，有利于保障黨員權(quán)利，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，獲得了黨員群眾的贊同和支持。

四、黨內(nèi)民主建設(shè)的現(xiàn)存問(wèn)題與未來(lái)路徑探討

自改革開(kāi)放以來(lái)，中共黨內(nèi)民主建設(shè)經(jīng)歷了鄧小平、江澤民、胡錦濤三個(gè)時(shí)期的發(fā)展和完善，在民主建設(shè)的理論和實(shí)踐方面皆取得了很大的成就。但是，客觀地看當(dāng)前執(zhí)政黨內(nèi)民主建設(shè)狀況，仍存在著一些不足之處，其主要表現(xiàn)在：

第一，黨內(nèi)民主意識(shí)和民主習(xí)慣仍顯薄弱和匱乏。黨內(nèi)民主意識(shí)是推動(dòng)黨內(nèi)民主最主要的內(nèi)生型動(dòng)力,黨內(nèi)民主意識(shí)的缺乏必然阻礙黨內(nèi)民主建設(shè)的進(jìn)程,其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏民主作風(fēng)，不尊重黨員民主權(quán)利，不愿意按照民主集中制原則辦事，聽(tīng)不進(jìn)別人意見(jiàn)，個(gè)人專(zhuān)斷，使黨內(nèi)生活缺乏講真話的環(huán)境和氛圍；二是普通黨員忽視自己的民主權(quán)利，不關(guān)心黨內(nèi)民主制度的落實(shí)，漠視憲法和黨章賦予的職責(zé)。有的甚至認(rèn)為參與黨內(nèi)事務(wù)是上級(jí)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的事，不敢行使正當(dāng)?shù)拿裰鳈?quán)利，更不敢監(jiān)督上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，習(xí)慣于一切由上級(jí)決定，自覺(jué)不自覺(jué)地將自身權(quán)利授予少數(shù)人行使。目前，黨內(nèi)民主意識(shí)的淡薄和民主習(xí)慣的匱乏已成為黨內(nèi)民主建設(shè)的思想頑疾，嚴(yán)重影響了黨的執(zhí)政能力的提高，使一些良好的改革設(shè)想和舉措流于形式、難以落實(shí)。

第二，黨員民主權(quán)利尚未得到切實(shí)保障，對(duì)民主集中制原則的理解和運(yùn)用在一些黨員和黨組織中存在著偏差。一些黨組織片面強(qiáng)調(diào)黨員是被管理對(duì)象，無(wú)視黨員是權(quán)利主體，使黨章規(guī)定的黨員民主權(quán)利往往流于形式，黨員的知情權(quán)、參與權(quán)往往被虛化。在黨內(nèi)的民主選舉和黨員對(duì)選舉權(quán)的行使上，不少地方和單位仍然存在著形式主義、壓制民主，弄虛作假現(xiàn)象，使黨員代表不能真正行使應(yīng)有的民主權(quán)利。長(zhǎng)期的執(zhí)政環(huán)境淡化了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者的民主意識(shí)，在黨內(nèi)政治生活中往往集中多于民主，片面強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，忽視基層群眾的意見(jiàn)和黨員的基本權(quán)利。這種狀況這些現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響了黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力，影響了黨內(nèi)民主、和諧、團(tuán)結(jié)的氣氛，最終影響了中國(guó)共產(chǎn)黨的民主化進(jìn)程。

第三，黨的代表大會(huì)作用發(fā)揮有待進(jìn)一步提高。黨的代表大會(huì)作為黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是保障和發(fā)展黨內(nèi)民主的最佳形式，從建黨之初即被寫(xiě)入黨章并沿用至今。目前，黨的代表大會(huì)在黨內(nèi)民主和權(quán)力監(jiān)督方面，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，但與黨章賦予它的職能相比，其作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮，仍然存在一些突出的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：最高決策權(quán)行使得不夠充分和及時(shí)；對(duì)黨內(nèi)重要法規(guī)的制定權(quán)行使得不夠；對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，特別是對(duì)同級(jí)黨委的重要人事選舉、任命、罷免、撤職等權(quán)利行使得不夠；在黨代會(huì)休會(huì)期間，黨員代表無(wú)法對(duì)黨委的決策進(jìn)行有效的審議和監(jiān)督。這樣的情形，既不利于廣大黨員代表積極性和創(chuàng)造性的發(fā)揮，也不利于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，更不利于黨的執(zhí)政能力的提高。

第四，黨內(nèi)民主的制度化、程序化仍有不完善之處。主要體現(xiàn)在規(guī)定和確定黨員權(quán)利和義務(wù)的實(shí)體性規(guī)定多，而保證其得以實(shí)現(xiàn)的程序性規(guī)定少，對(duì)違反黨內(nèi)民主程序、行為的問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未健全，影響了制度功能的充分發(fā)揮。例如，應(yīng)有的黨內(nèi)信息公開(kāi)制度，黨員權(quán)利保障制度，黨內(nèi)罷免制度，黨代會(huì)的詢(xún)問(wèn)及質(zhì)詢(xún)制度，黨員參加黨的政策問(wèn)題討論制度，黨員代表參與監(jiān)督紀(jì)委工作制度等仍然缺乏實(shí)施和操作規(guī)范，黨的代表大會(huì)常任制度有待于進(jìn)一步普及，批評(píng)與自我批評(píng)的優(yōu)良傳統(tǒng)缺少相關(guān)制度和程序的落實(shí)保證，沒(méi)有為黨員參與、決定和管理黨內(nèi)事務(wù)創(chuàng)造和提供必要的條件。如果沒(méi)有制度的保障和具體的程序規(guī)定，黨內(nèi)民主就不能得到真正的落實(shí)，更不能充分發(fā)揮其持續(xù)性的作用。

仔細(xì)考察改革開(kāi)放以來(lái)中共黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展歷程，不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在民主化的道路上已邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，黨內(nèi)民主建設(shè)亦取得了令人矚目的成就。但是，對(duì)一個(gè)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，如何提高全體黨員的民主意識(shí)，如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的制度化、程序化、規(guī)范化還任重道遠(yuǎn)，仍需不斷探索、不斷創(chuàng)新、繼續(xù)努力。對(duì)未來(lái)中共黨內(nèi)民主建設(shè)的路徑，我們?cè)囎鋈缦聨c(diǎn)思考和探討：

首先，要強(qiáng)化黨內(nèi)的民主意識(shí)。要在廣大黨員中加強(qiáng)教育和宣傳，讓黨員充分意識(shí)到自身的主體地位，進(jìn)一步激發(fā)黨員參與黨內(nèi)生活的積極性，從而喚醒黨員的民主意識(shí)。同時(shí)，開(kāi)展多種方式的黨內(nèi)民主活動(dòng)，引導(dǎo)廣大黨員提高主人翁意識(shí)，進(jìn)而激發(fā)黨員運(yùn)用自我權(quán)利的主動(dòng)性。黨員的民主意識(shí)是權(quán)利意識(shí)和責(zé)任意識(shí)的有機(jī)統(tǒng)一，在強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)權(quán)利意識(shí)的同時(shí)，也要加強(qiáng)對(duì)責(zé)任意識(shí)的培養(yǎng)，否則會(huì)導(dǎo)致權(quán)利與義務(wù)的脫節(jié)。在黨內(nèi)民主生活中，不僅要有積極參與的熱情，還要有對(duì)黨內(nèi)民主發(fā)展的理性思考。如果黨員只會(huì)享受權(quán)利而對(duì)黨的事業(yè)沒(méi)有高度的責(zé)任感，這也會(huì)損害黨內(nèi)民主的發(fā)展，所以還要提高黨員的責(zé)任意識(shí)，激發(fā)黨員的政治責(zé)任感。應(yīng)該讓黨員在黨的生活中不僅做到積極主動(dòng)，而且還能堅(jiān)持原則和顧全大局，從而促進(jìn)黨內(nèi)民主健康積極的發(fā)展。

其次，應(yīng)設(shè)計(jì)和建立完善的、切實(shí)可行的制度來(lái)保證黨員民主權(quán)利的行使。黨內(nèi)民主建設(shè)應(yīng)以保障黨員權(quán)利為基礎(chǔ)，同時(shí)，保障黨員權(quán)利又是發(fā)展黨內(nèi)民主的主要目的和檢驗(yàn)黨內(nèi)民主發(fā)展程度的標(biāo)尺。但黨員權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)很難做到一步到位，它需要有相關(guān)的制度作保障。民主過(guò)程中必須保持政治參與和政治制度化之間的平衡，超過(guò)政治制度化所能容納限度的過(guò)度政治參與會(huì)引發(fā)參與混亂，影響政治秩序的穩(wěn)定，導(dǎo)致政治動(dòng)蕩，這就需要我們?cè)邳h內(nèi)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督過(guò)程中建立和完善一系列的制度。

再次，要使民主制度發(fā)揮其應(yīng)有的政治功能，必須設(shè)計(jì)符合國(guó)情、黨情、民情的具有可操作性的程序。例如，如何實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開(kāi)、如何落實(shí)黨內(nèi)民主選舉、如何根治黨內(nèi)出現(xiàn)的官僚化等問(wèn)題，皆應(yīng)配備以具體的規(guī)范化的落實(shí)措施。未來(lái)一段時(shí)期，黨內(nèi)民主會(huì)處在由單項(xiàng)突破向系統(tǒng)性推進(jìn)過(guò)渡的關(guān)鍵時(shí)期，黨內(nèi)民主建設(shè)需要自上而下的系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)和更高層面的戰(zhàn)略規(guī)劃。所以，搞好黨內(nèi)民主建設(shè)一個(gè)易于操作、切實(shí)可行的戰(zhàn)略路徑是先建立規(guī)則，再普及權(quán)利。這種路徑不僅有利于不斷擴(kuò)大政治參與，逐步推進(jìn)黨內(nèi)民主，而且有利于真正落實(shí)黨員各項(xiàng)權(quán)利，尋求黨內(nèi)民主發(fā)展的突破。

最后，應(yīng)繼續(xù)思考和探索如何以黨內(nèi)民主推動(dòng)人民民主，從而為黨內(nèi)民主發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境。以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主是不斷完善我國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)的突破口，中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治體系中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的先導(dǎo)性。中共黨內(nèi)的大政方針和行為準(zhǔn)則不僅對(duì)全體公民利益產(chǎn)生重要影響，而且對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)組織也起著極大的影響和支配作用。因此，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨在保障人民民主的真實(shí)性和實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的意志的基礎(chǔ)上，其黨內(nèi)民主的完善與落實(shí)必然會(huì)對(duì)人民民主的鞏固與發(fā)展起到示范和推動(dòng)作用。同時(shí)，黨內(nèi)民主與人民民主是互相制約和互相影響的，人民民主的發(fā)展也會(huì)促進(jìn)黨內(nèi)民主的發(fā)展。因?yàn)辄h內(nèi)民主和人民民主有很多特征與要求是一致的:“即以平等為前提，以公開(kāi)為條件，以權(quán)利為內(nèi)核，以代議制和選舉制為基本途徑。 ”[11]（P341）也就是說(shuō)，黨內(nèi)民主與人民民主有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性、統(tǒng)一性和互動(dòng)性。一方面，整個(gè)社會(huì)民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，必然會(huì)強(qiáng)化黨內(nèi)的民主意識(shí)，使黨員更加主動(dòng)地參與黨內(nèi)事務(wù)。另一方面，隨著新形勢(shì)下經(jīng)濟(jì)、政治和文化發(fā)展模式的不斷變革，客觀上會(huì)對(duì)黨的執(zhí)政理念和領(lǐng)導(dǎo)方式的改革與創(chuàng)新形成壓力，進(jìn)而推動(dòng)中共黨內(nèi)的改革和創(chuàng)新。所以，人民民主的不斷發(fā)展也會(huì)給黨內(nèi)民主的發(fā)展提供良好的社會(huì)環(huán)境，從而反過(guò)來(lái)又推動(dòng)了黨內(nèi)民主建設(shè)的發(fā)展。

[1]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[2]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[3]江澤民.在慶祝建黨八十周年大會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào),2001-07-02.

[4]江澤民.全面建設(shè)小康社會(huì) 開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)新局面——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2002-11-09.

[5]江澤民.論黨的建設(shè)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2001.

[6]江澤民文選:第1卷[M].北京:人民出版社,2006.

[7]十五大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編:下[M].北京:人民出版社,2003.

[8]十六大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編:中[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2006.

[9]中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下黨的建設(shè)若干重大問(wèn)題的決定[EB/OL].www.gov.cn,2009-09-27.

[10]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[N].人民日?qǐng)?bào),2007-10-16.

[11]周葉中,鄧聯(lián)繁.黨的作風(fēng)建設(shè)的新視野——基于憲法學(xué)思維方式的一種研究[M].北京:人民出版社,2002.