郭曉敏

（中共合肥市委黨校，安徽 合肥 230031）

街道辦事處這個在我國存在了50多年的行政機(jī)構(gòu)，2011在安徽省銅陵市已經(jīng)徹底退出歷史舞臺，銅陵市也因此成為第一個全部撤銷街道辦的地級市。

銅陵市下轄三區(qū)一縣，其中銅官山、獅子山兩個主城區(qū)共有10個街道辦，郊區(qū)和銅陵縣沒有街道辦。2010年7月，銅官山區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)推行社區(qū)綜合體制改革，將6個街道全部撤銷，原有的49個社區(qū)合并成18個大社區(qū)，以減少管理層級，加強(qiáng)基層力量和居民自治。之后，這一模式迅速在全市推廣，又撤銷了獅子山區(qū)的4個街道辦事處，把原來的12個社區(qū)整合為5個社區(qū)公共服務(wù)中心。這樣，銅陵的行政管理層級就從原來的“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理調(diào)整為 “市—區(qū)—社區(qū)”三級服務(wù)。

街道辦是我國特色的一級行政機(jī)構(gòu)，屬于政府的派出機(jī)構(gòu)。1954年12月31日，全國人大常委會審議通過《城市街道辦事處組織條例》，其中規(guī)定，“十萬人以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處等”，這是街道辦事處作為城市基層管理體制一級機(jī)構(gòu)的開始。該條例已于2009年由全國人大廢止，所以說銅陵的改革是有法可依的。同時，銅陵的改革還受到了國家民政部的肯定，銅官山區(qū)被確定為全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新試驗區(qū)，其改革模式也被稱為“銅陵模式”。

一、城市基層社會管理體制改革的背景

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國實行的是帶有強(qiáng)烈行政色彩的城市基層管理體制，這種以單位制為主、街道-居委會制為輔的管理體制與當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)體制基本適應(yīng)，為維護(hù)社會穩(wěn)定和發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，城市化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市人口不斷增加，導(dǎo)致城市的基層社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的基層管理體制已經(jīng)難以適應(yīng)日新月異的城市發(fā)展速度。具體表現(xiàn)為，單位制向社會制回歸，流動人口不斷涌入，城市基層社會管理的內(nèi)容不斷增加，越來越多的社會管理和公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)。[1]

目前，我國城市基層組織結(jié)構(gòu)由區(qū)、街道、居委會三級構(gòu)成，區(qū)一級政府是城市基層政權(quán)機(jī)關(guān)，街道是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，而居委會是基層群眾自治組織。街道作為政府派出機(jī)構(gòu)，通過行政權(quán)力將社區(qū)管理集于一身，逐步演變成了既承擔(dān)政府職能，也承擔(dān)經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)服務(wù)職能的綜合性機(jī)構(gòu)，職能越位、錯位、缺位現(xiàn)象并存，政社、政企、政事合一，嚴(yán)重影響了基層管理的有序性。1991年，民政部領(lǐng)導(dǎo)在聽取城市基層組織工作情況后，提出基層組織要抓好“社區(qū)建設(shè)”的新思路，倡導(dǎo)城市基層建設(shè)應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為切入點(diǎn)，推動了城市基層管理體制的改革。[2]

街道辦事處作為縣、區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，曾起到了積極的作用,但隨著社會的發(fā)展，尤其是市場經(jīng)濟(jì)的確立和社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型,它的負(fù)面作用也不斷顯現(xiàn)出來。一是街道與社區(qū)在功能、職責(zé)上劃分不清，直接影響了社區(qū)自治功能的實現(xiàn)。民政部基層政權(quán)司副司長王金華指出，“由于街道只是個‘二傳手’，大量的工作任務(wù)被交給了社區(qū)，直接導(dǎo)致居委會行政化嚴(yán)重。按照法律規(guī)定，規(guī)定，居委會是一個居民自治組織，現(xiàn)在其大量精力卻是放在處理上級政府和街道辦事處交給的各項任務(wù)上，沒有時間去組織居民開展活動和了解基層民意、化解基層矛盾等，自治的功能大大弱化”。[3]二是造成行政資源浪費(fèi)。街道一級掌握了人、財、物等諸多資源，但大量的社會管理事務(wù)特別是直接為民服務(wù)的事務(wù)卻下放到社區(qū)，由社區(qū)來完成。一方面給予社區(qū)的各種資源非常有限，影響了社區(qū)為民服務(wù)的效果，另一方面造成了辦事效率低下，行政資源浪費(fèi)。三是缺乏民眾監(jiān)督，做出的決策難以反映民意。由于街道辦事處只是個派出機(jī)構(gòu)，并不設(shè)立人大,不受社區(qū)公民選舉產(chǎn)生,缺乏平級監(jiān)督和民眾監(jiān)督,不注重傾聽民聲民意，作出的政策和措施，常常難以反映民意。

二、銅陵改革取得的成效

銅陵撤銷街道辦后，原有的具有執(zhí)法職能的城市管理、協(xié)護(hù)稅等職能，收歸區(qū)直相關(guān)職能部門，而原街道黨工委以及群團(tuán)、武裝等職能和公共管理、服務(wù)及部分審批職能等則全部下放到社區(qū)。整合后的新社區(qū)設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心，其中，社區(qū)服務(wù)中心主要有7項職能，即綜合事務(wù)、民政事務(wù)、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、文明創(chuàng)建、社會保障、經(jīng)濟(jì)服務(wù)等。

1.公共資源增多，社區(qū)服務(wù)能力得到提升。改革后，原先由街道吸附的人財物等公共資源被直接下放到社區(qū)，社區(qū)取得的公共資源得到增加，大大提高了社區(qū)服務(wù)能力。如銅官山區(qū)的陽光社區(qū)在改革前只有9個工作人員，每年經(jīng)費(fèi)只有三四萬元，撤并成大社區(qū)后，工作人員增加到39個，經(jīng)費(fèi)增加到約50萬元，直接為社區(qū)服務(wù)的人和錢都多了，為社區(qū)群眾服務(wù)的能力得到了提升。

2.辦事流程簡化，社區(qū)辦事效率得到提高。撤銷街道辦，減少了一個行政層級，許多原先要到街道去辦理的審批項目在社區(qū)就可以直接辦理，簡化了辦事流程，提高了辦事效率。比如低保戶相關(guān)手續(xù)的審批、審核，在改革前需要到居委會填寫材料，由居委會上報到街道辦，街道辦再上報到區(qū)民政局逐級審核，全部辦完差不多要一個月，而改革后，直接在社區(qū)服務(wù)大廳辦理，再上報區(qū)民政局審核即可，時間大大縮短。

3.行政化傾向削弱，社區(qū)自治功能得以回歸。改革前，市、區(qū)布置下來的任務(wù)，通過街道辦再傳達(dá)給社區(qū)，許多具體事務(wù)是由社區(qū)完成的，街道辦僅僅起到了“二傳手”的作用。街道辦的“二傳手”作用，強(qiáng)化了其行政管理職能，弱化了公共服務(wù)職能，導(dǎo)致了社區(qū)的行政化趨勢，弱化了社區(qū)的自治功能，抑制了社區(qū)居民自治的發(fā)展。改革后，成立了社區(qū)公共服務(wù)中心，集中辦理政府委托社區(qū)的各項行政事務(wù)，居委會則有了更多的時間和資源組織社區(qū)居民開展各種活動，并能夠及時收集居民的意見，有力地促進(jìn)了社區(qū)居民自治的發(fā)展。

三、“銅陵模式”引發(fā)的爭議

銅陵的改革在取得一定成效，并受到民政部肯定的同時，也存在著一些爭議。

1.“銅陵模式”的適應(yīng)性問題。從某種程度上來說，銅陵只是一個小城市，因為它的市區(qū)只有近44萬人，改革前，有13個街道，每個街道平均約3萬人，每個社區(qū)人均居民數(shù)約5000人，而且它下轄的郊區(qū)和銅陵縣本身就沒有街道辦，這與一些大的地級市、省會城市有很大區(qū)別。比如安徽省的省會城市——合肥市，下轄肥東縣、肥西縣、長豐縣、廬江縣和巢湖市以及瑤海區(qū)、廬陽區(qū)、蜀山區(qū)、包河區(qū)，并賦予合肥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、合肥經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、合肥新站綜合試驗區(qū)、巢湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)市級管理權(quán)限，土地面積達(dá)1.14萬平方公里，常住人口達(dá)752萬人，這里的基本情況與銅陵市就相距甚遠(yuǎn)，情況要復(fù)雜得多。而我國現(xiàn)有各類城市約656個，每個城市地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模、行政級別等，都呈很大差異性，“銅陵模式”能否在大城市推廣，它的適應(yīng)性如何，受到諸多質(zhì)疑。中國社科院政治學(xué)所研究員史衛(wèi)民就認(rèn)為，“撤銷街道在中小城市是必要的方向，但在直轄市或較大的城市沒有可行性，應(yīng)該把較大城市的街道做實，較小城市可把區(qū)以下的街道一級取消。”[4]

2.其他試點(diǎn)撤銷街道辦的改革遭遇“瓶頸”。撤銷街道辦，銅陵市并不是第一個“吃螃蟹”的人。早在2002年，南京市白下區(qū)就撤銷了淮海路街道辦事處，成為全國第一個由街道辦改社區(qū)的試點(diǎn)。但在各種阻力下，2009年，白下區(qū)在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行行政區(qū)域調(diào)整，“獨(dú)立”了近7年的淮海路社區(qū)被劃歸五老村街道。2003年，北京建立了第一個“街道級”社區(qū)——魯谷社區(qū)，承擔(dān)了北京城市基層管理體制綜合改革破冰的重任，被稱為“魯谷模式”。2011年8月，石景山區(qū)委決定，轄區(qū)內(nèi)除魯谷外的8個街道辦進(jìn)行調(diào)整，“魯谷模式”陷入尷尬?？v觀這些撤銷街道辦的改革，盡管取得了一些成效，但由于諸多體制難題尚未破解，最終難以繼續(xù)。

3.“銅陵模式”能否實現(xiàn)真正意義上的居民自治。在我國，城市社區(qū)一般指經(jīng)過社區(qū)體制改革后做了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)，社區(qū)居民委員會是組織居民開展自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，居民自治是基層社會管理改革的一個方向。目前，影響居民自治的主要障礙是行政化傾向問題，銅陵的改革雖然從職能上理順了政府和社區(qū)的關(guān)系，但由于改革后的大社區(qū)工作人員工資及活動資金來自政府撥款，難以真正去行政化，因此，銅陵的改革，更多的進(jìn)步是體現(xiàn)在觀念層面和行政技術(shù)層面，其改革舉措距離社區(qū)居民自治的目標(biāo)還有一定距離。從事城市基層治理研究的上海政法學(xué)院社會學(xué)系副教授石發(fā)勇認(rèn)為，銅陵試點(diǎn)撤銷街道辦，或許是因為，同街道辦承擔(dān)的職能相比，街道辦運(yùn)行的成本過高了。但如果簡單地將街道辦拆分成幾個新的社區(qū)，將街道辦人員分流到社區(qū)任職，將街道辦經(jīng)費(fèi)劃撥給新的社區(qū)，就只能是“換湯不換藥”，發(fā)揮不了社區(qū)真正的自治功能。中央社會主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽教授則認(rèn)為，銅陵的改革“實質(zhì)上是靜悄悄的政府?dāng)U張，完全違背了居民自治原則。社區(qū)變成了政府的外派機(jī)構(gòu)，而不是居民自治組織，這在名義上取消了一級政府派出機(jī)構(gòu)，卻強(qiáng)化了社區(qū)政府化”。[5]

四、城市基層社會管理體制改革的其他做法

以合肥市廬陽區(qū)街居管理體制改革為例。2011年3月份以來，合肥市廬陽區(qū)以杏林街道為試點(diǎn)，實施街居管理體制改革。此次改革將街道機(jī)關(guān)設(shè)置為“一辦三中心”，分別是：黨政辦公室、城建管理中心、社會事務(wù)中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心。按照規(guī)模適度，界線清晰，資源配置合理，功能相對齊全，區(qū)域相對集中，社區(qū)人口控制在3000-5000戶左右的原則，將以前街道的社居委進(jìn)行整合，減少數(shù)量。同時精簡機(jī)關(guān)人員，部分人員下派社區(qū)，增加社區(qū)工作人員，真正做到了整合資源、突出重點(diǎn)、區(qū)劃合理、工作力量向一線傾斜的目標(biāo)。改革取得的主要成效有：一是行政資源有效整合，服務(wù)功能增強(qiáng)。街道機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)按照職能歸口設(shè)置為“一辦三中心”，進(jìn)一步整合了街道行政資源，實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)職能的優(yōu)化配置實現(xiàn)一人多崗、交叉任職、相互補(bǔ)充、整體統(tǒng)一、均衡推進(jìn)，機(jī)構(gòu)之間的工作條塊關(guān)系更加清楚、順暢，促進(jìn)了分工協(xié)作，避免了推諉扯皮和內(nèi)耗，從而提高了工作效能。設(shè)立的“群眾工作大廳”，改變了長期以來部門多、人員散的被動局面，既便于組織領(lǐng)導(dǎo)、指揮協(xié)調(diào)，也避免了因部門多，分工過細(xì)造成的財力、人力浪費(fèi)，為更好地服務(wù)轄區(qū)居民起到了積極的促進(jìn)作用。二是社區(qū)資源有效配置，布局趨向合理。調(diào)整后的社區(qū)規(guī)模適度、界限清晰、資源配置合理、功能相對齊全。實現(xiàn)了資源整合，優(yōu)勢互補(bǔ)，各社區(qū)面積、人口數(shù)、工作量大體相當(dāng)。目前，改革已在廬陽區(qū)各街道展開。[6]

五、結(jié)語

銅陵的改革，順應(yīng)了城市基層社會管理體制改革的方向，對城市基層社會管理體制的改革創(chuàng)新具有一定的參考價值與借鑒意義。但銅陵有自身的獨(dú)特性，比如城市規(guī)模小、人口少，有的區(qū)本身就沒有設(shè)置街道辦等等。筆者認(rèn)為，在城市基層社會管理體制改革的實踐中，改革的方向和目標(biāo)是明確的，那就是為居民提供更好地管理和服務(wù)，能夠切實有效地提高社區(qū)居民自治的效果。無論撤不撤街道辦，關(guān)鍵要理清政府管理服務(wù)和居民自治的邊界和關(guān)系，通過明確管理職能、工作程序和辦事規(guī)程，合理劃分基層行政管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限。像合肥市廬陽區(qū)是在對街道辦職能進(jìn)行重新定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行的改革，這也是城市基層管理體制改革實踐中的一種有益嘗試。而且，“銅陵模式”代表的是中小城市改革的成功，大城市的改革如何進(jìn)行，還需更多地探索。因此，在城市基層管理體制改革的實踐中，要探索適合本地實際的改革方法，真正做到因地制宜、因時制宜，對于是否撤銷街道辦事處，不能“簡單化”、“一刀切”。

[1]中國發(fā)展研究基金會.中國發(fā)展報告2010:促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略[M].北京：人民出版社，2010.

[2]張若漁.撤銷街道辦是通往“大社會”的必由之路[N].沈陽日報，2011-09-06.

[3]錢平廣.銅陵模式再探:大社區(qū)自治還是行政權(quán)力優(yōu)化[N].第一財經(jīng)日報,2011-09-15.

[4]梁國瑞，陳慶輝.撤銷街道辦成趨勢?[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2011-09/14/c_131136974_3.htm

[5]王占陽.撤銷街道辦實質(zhì)是政府?dāng)U張[J].南方人物周刊，2011，（32）.

[6]中國幸福城市社會管理創(chuàng)新實踐案例調(diào)查——合肥市廬陽區(qū)街居管理體制改革案例[EB/OL].http://city.lwdf.cn/ArticleShow1.asp?id=72