李坤輝 韓文政

（山東師范大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南250014）

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，而旱澇災(zāi)害是對(duì)農(nóng)業(yè)影響最大的自然災(zāi)害之一。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，依法防災(zāi)減災(zāi)是必然選擇。從2004年到2012年，連續(xù)九年的中共中央一號(hào)文件都是關(guān)于“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”的，可見(jiàn)黨中央對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和全球氣候變暖，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害的次數(shù)將更加頻繁，農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害的損失進(jìn)一步加重。我國(guó)西南地區(qū)自進(jìn)入2012年來(lái)就持續(xù)干旱，截至4月8日，云南、貴州、廣西、重慶、四川5?。▍^(qū)、市）耕地受旱面積1.01億畝，占全國(guó)的84%，作物受旱面積7907萬(wàn)畝，待播耕地缺水缺墑面積2197萬(wàn)畝；有2088萬(wàn)人、1368萬(wàn)頭大牲畜因旱飲水困難，分別占全國(guó)的80%和74%。洪澇災(zāi)害在2012年也十分嚴(yán)重，截至2012年7月18日，全國(guó)累計(jì)有28個(gè)?。▍^(qū)、市）遭受洪澇災(zāi)害，受災(zāi)人口4894萬(wàn)人，農(nóng)作物受災(zāi)4634千公頃。持續(xù)的旱澇災(zāi)害不僅造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境，還造成了農(nóng)民歉收，危及社會(huì)安全，危及到了我國(guó)的糧食安全。因此，加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)法制的研究，依法應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)旱澇災(zāi)害迫在眉睫。

一、生態(tài)文明的立法觀

農(nóng)業(yè)旱澇是一種自然災(zāi)害，從宏觀上看就是人與自然關(guān)系之間矛盾的對(duì)立統(tǒng)一。在人與自然的關(guān)系中，人是主體，如何處理人與自然的關(guān)系，最關(guān)鍵的還是人類(lèi)自己。在我國(guó)古代很重視人與自然的和諧，表現(xiàn)在哲學(xué)上就是“天人合一”。到了18世紀(jì)以后，人們認(rèn)為自然界是為人類(lèi)而存在的，只有使用和利用價(jià)值，“人類(lèi)中心主義”思想盛行，在這樣的思想下，人類(lèi)無(wú)限制地開(kāi)發(fā)和利用自然，給自然造成了極大的破壞，同樣也給人類(lèi)帶來(lái)了巨大災(zāi)難，溫室效應(yīng)、酸雨、水資源短缺、水污染嚴(yán)重、沙漠化嚴(yán)重等災(zāi)害，嚴(yán)重影響了人類(lèi)的生存和發(fā)展。

人類(lèi)必須建立對(duì)自然的新認(rèn)識(shí)，樹(shù)立新的價(jià)值觀。人類(lèi)要善待和尊重自然，尊重地球上的一切生命物種，尊重自然生態(tài)的和諧穩(wěn)定，人類(lèi)應(yīng)該過(guò)一種有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)平衡的生活，應(yīng)該遵循公正補(bǔ)償、分配公正、比例性原則、最小傷害原則。就水資源而言，以前人們認(rèn)為水是用之不盡，取之不竭的，現(xiàn)在我們必須轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)，在解決洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化三大問(wèn)題時(shí)，要注意綜合治理、統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展。有學(xué)者曾提出轉(zhuǎn)變對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)：從防止水對(duì)人類(lèi)的侵害轉(zhuǎn)變?yōu)樵诜乐顾畬?duì)人類(lèi)侵害的同時(shí)，要特別注意防止人類(lèi)對(duì)水的侵害；從重點(diǎn)對(duì)水資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、治理，轉(zhuǎn)變?yōu)樵趯?duì)水資源開(kāi)發(fā)、利用、治理的同時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)；在農(nóng)業(yè)用水方面，從灌溉土地轉(zhuǎn)變?yōu)闈补嘧魑铮e極發(fā)展有壓灌溉，實(shí)施高效用水；水資源是一種自然之物，要使水成為一種商品；注重對(duì)水資源的統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理。

二、我國(guó)旱澇災(zāi)害的現(xiàn)狀

我國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，尤其是旱澇災(zāi)害破壞嚴(yán)重。一是洪澇災(zāi)害是我國(guó)千百年來(lái)的心腹大患。二是旱災(zāi)司空見(jiàn)慣，損失慘重。我國(guó)西、北部常年干旱少雨，嚴(yán)重缺水，黃河是晴雨表。自1972年黃河出現(xiàn)斷流，其后斷流時(shí)間不斷延長(zhǎng)。我國(guó)最大的內(nèi)陸河新疆塔里木河主河道已縮短300公里。更令人擔(dān)憂(yōu)的是，這些水旱災(zāi)害時(shí)而并存，時(shí)而交替發(fā)生，并日趨嚴(yán)重。

2012年，我國(guó)南方地區(qū)出現(xiàn)兩次強(qiáng)降水過(guò)程，甘肅等北方局部地區(qū)遭受了強(qiáng)降雨襲擊，福建閩江、江西贛江、撫河、修水等30余條河流發(fā)生了超警洪水。暴雨洪水造成福建、江西、甘肅等10?。▍^(qū)、市）519萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失43億元。今年以來(lái)，全國(guó)洪澇災(zāi)害損失總體偏重，主要統(tǒng)計(jì)指標(biāo)除倒塌房屋偏少近6成外，其余受災(zāi)指標(biāo)較2000年以來(lái)同期值偏多2—8成。

三、我國(guó)在抗旱防澇法制方面存在的問(wèn)題

我國(guó)在抗旱防澇法制方面，已經(jīng)取得了一定的成績(jī)，但是也存在一些問(wèn)題。農(nóng)業(yè)旱澇作為一種自然災(zāi)害，從災(zāi)害學(xué)角度分析，應(yīng)以防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)為主；從災(zāi)害的成因分析，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)水資源的管理，制定節(jié)水等法律。

（一）應(yīng)對(duì)干旱的法律以行政法規(guī)為主，缺少法律層面的防災(zāi)減災(zāi)法

國(guó)務(wù)院于2009年制定的《中華人民共和國(guó)抗旱條例》，是專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)干旱的法規(guī)，規(guī)定了旱災(zāi)的預(yù)防、抗旱救災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)和法律責(zé)任，較系統(tǒng)地規(guī)定了完善的防災(zāi)減災(zāi)和救災(zāi)措施，但它是一部部門(mén)規(guī)章，法律效力較低，其他法律如《水法》、《水污染法》、《森林法》、《水土保持法》、《氣象法》等只是原則性地規(guī)定了一些防治干旱的內(nèi)容，不具有可操作性，實(shí)施較困難。

（二）從立法的內(nèi)容看，救災(zāi)法律多于防災(zāi)法律，重事后救濟(jì)，輕災(zāi)前預(yù)防

應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害重在預(yù)防，然而我國(guó)的大部分法律重在災(zāi)害發(fā)生后的救濟(jì)，對(duì)災(zāi)前預(yù)防的規(guī)定較少，例如《自然災(zāi)害救助條例》、《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》、《人工影響天氣管理?xiàng)l例》等法律制度都是注重災(zāi)后的救濟(jì)，輕視災(zāi)前的預(yù)防。

（三）救災(zāi)主體單一，以政府為主導(dǎo)，使政府往往不堪重負(fù)

我國(guó)的救災(zāi)主體單一，且以政府為主導(dǎo)。這樣使得民眾在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)只是被動(dòng)接受方，人們事事等政府，事事依賴(lài)政府。政府努力到什么程度，危機(jī)就處理到什么程度，在這種情況下，政府往往不堪重負(fù)。比如在《中華人民共和國(guó)抗旱條例》中規(guī)定：國(guó)家防汛抗旱總指揮部負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的抗旱工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)全國(guó)抗旱的指導(dǎo)、監(jiān)督、管理工作，承擔(dān)國(guó)家防汛抗旱總指揮部的具體工作。國(guó)家防汛抗旱總指揮部的其他成員單位按照各自職責(zé)，負(fù)責(zé)有關(guān)抗旱工作，都是以政府為主導(dǎo)的防災(zāi)救災(zāi)。災(zāi)情出現(xiàn)后，政府成立臨時(shí)指揮部或辦公室，通過(guò)行政手段調(diào)動(dòng)各方面資源，全社會(huì)動(dòng)員，搞人海戰(zhàn)術(shù)，盡管這種方式收效快、效益高，但是背后付出的代價(jià)是巨大的。

（四）災(zāi)后救濟(jì)以政府撥款為主，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用

不管是在《農(nóng)業(yè)法》還是在《自然災(zāi)害救助條例》中都規(guī)定了對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害的救濟(jì)制度，都是由政府撥款進(jìn)行救濟(jì)。農(nóng)業(yè)災(zāi)害對(duì)農(nóng)村的損害很大，如果處理不當(dāng)將嚴(yán)重危害我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定，因此有進(jìn)行救助的必要。我國(guó)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,災(zāi)后救濟(jì)不應(yīng)包攬?jiān)谡砩?，要鼓?lì)企業(yè)和個(gè)人提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，利用社會(huì)化的安全措施進(jìn)行自我保護(hù)，鼓勵(lì)社會(huì)更多地采取商業(yè)化、市場(chǎng)化的避險(xiǎn)措施。

（五）農(nóng)業(yè)旱澇法制體系過(guò)于分散，實(shí)施涉及多個(gè)部門(mén)，協(xié)調(diào)困難

我國(guó)《農(nóng)業(yè)法》的實(shí)施主要是農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)，《水法》的實(shí)施主要是水利行政部門(mén)，《水污染防治法》的實(shí)施主要是環(huán)保部門(mén)，《氣象法》的實(shí)施主要是氣象部門(mén)，《自然災(zāi)害救助條例》的實(shí)施主要是民政部門(mén)。從實(shí)施主體看較為混亂，部門(mén)利益紛爭(zhēng)，難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，沒(méi)有統(tǒng)一、權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。要有效應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害，需要在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)系統(tǒng)下進(jìn)行統(tǒng)一的指揮調(diào)度和治理。

四、生態(tài)文明視野下旱澇法制的構(gòu)建

（一）在防災(zāi)減災(zāi)層面，制定《防災(zāi)減災(zāi)法》

在防災(zāi)減災(zāi)層面，應(yīng)當(dāng)制定一部《防災(zāi)減災(zāi)法》，目的在于建立一個(gè)完備的、和諧有序的防災(zāi)減災(zāi)法律體系，在《防災(zāi)減災(zāi)法》的指導(dǎo)下,各種防災(zāi)減災(zāi)法律法規(guī)走向高度的邏輯一致與體系和諧?？梢哉f(shuō)，《防災(zāi)減災(zāi)法》的確立對(duì)保障人民群眾的生命、財(cái)產(chǎn)有特別重大的現(xiàn)實(shí)意義。制定《防災(zāi)減災(zāi)法》，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略的需要，是盡快恢復(fù)災(zāi)區(qū)正常生活與生產(chǎn)的需要，是進(jìn)一步提高全社會(huì)防災(zāi)減災(zāi)能力的需要。

（二）在救災(zāi)層面，制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》

目前我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，在《農(nóng)業(yè)法》中也只是規(guī)定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的自愿投保和多主體經(jīng)營(yíng)原則，沒(méi)有更加細(xì)致的規(guī)定，在《保險(xiǎn)法》中只是提出“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定”。而在國(guó)外，如日本有《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、美國(guó)有《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》等專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法。我國(guó)農(nóng)業(yè)人口占全國(guó)人口的一半以上，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害每年都對(duì)我國(guó)造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，我國(guó)急需制定一部《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》來(lái)規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益，把黨中央連續(xù)九年的中央一號(hào)文件關(guān)注“三農(nóng)”的精神落到實(shí)處。在進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法時(shí)，應(yīng)從國(guó)家層面制訂《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的保障，減少自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)民造成的損失，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化，以保障農(nóng)民利益的最大化。國(guó)務(wù)院的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》在一些內(nèi)容上有許多的亮點(diǎn)，在我國(guó)制定《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》時(shí)可以借鑒。

（三）設(shè)立國(guó)家旱災(zāi)理事會(huì)和國(guó)家干旱預(yù)防辦公室，協(xié)調(diào)各種法律法規(guī)的執(zhí)行

目前我國(guó)負(fù)責(zé)抗旱的機(jī)構(gòu)是國(guó)家防汛抗旱總指揮部，根據(jù)國(guó)務(wù)院2008年機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家防汛抗旱總指揮部具體工作由水利部承擔(dān)。按照《中華人民共和國(guó)防洪法》、《中華人民共和國(guó)防汛條例》、《中華人民共和國(guó)抗旱條例》和國(guó)務(wù)院“三定方案”的規(guī)定，國(guó)家防汛抗旱總指揮部在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織全國(guó)的防汛抗旱工作?？傊笓]一般是由國(guó)務(wù)院副總理?yè)?dān)任，副總指揮由水利部部長(zhǎng)擔(dān)任。根據(jù)2008年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于《水利部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，設(shè)置國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室，主要職責(zé)是組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督全國(guó)防汛抗旱等工作，名為國(guó)家防汛抗旱指揮部，實(shí)際上的任務(wù)都交由水利部去完成。設(shè)立了抗旱一處和抗旱二處，負(fù)責(zé)全國(guó)的抗旱工作。把抗旱工作分為南北兩個(gè)區(qū)域進(jìn)行管理，這樣不利于全國(guó)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)水資源的調(diào)度。

我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的做法，成立國(guó)家旱災(zāi)委員會(huì)和國(guó)家干旱預(yù)防辦公室，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。委員會(huì)設(shè)在國(guó)務(wù)院內(nèi),成員包括水利部部長(zhǎng)、國(guó)防部部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)等相關(guān)部門(mén)的行政首長(zhǎng)在內(nèi)的委員會(huì)。干旱預(yù)防辦公室直接對(duì)委員會(huì)，主要職責(zé)是對(duì)委員會(huì)實(shí)施本法提供援助,委員會(huì)由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議選舉產(chǎn)生。

總而言之，把法律體系看作一個(gè)系統(tǒng)，就應(yīng)將應(yīng)對(duì)旱澇災(zāi)害貫穿在立法、執(zhí)法和司法的過(guò)程中。在立法方面，為了有效地應(yīng)對(duì)災(zāi)害造成的損失，我國(guó)進(jìn)行了大量的針對(duì)農(nóng)業(yè)旱澇的立法。例如，為了合理彌補(bǔ)農(nóng)民遭受的損失，國(guó)務(wù)院法制辦公布了《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例（征求意見(jiàn)稿）》，這意味著我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法邁出關(guān)鍵步伐，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)難題有望破解，旱澇造成的損失分擔(dān)會(huì)更公正公平。在執(zhí)法方面，負(fù)有行政職責(zé)的執(zhí)法人員，應(yīng)認(rèn)真負(fù)責(zé)地執(zhí)行法律規(guī)定的義務(wù)，預(yù)防災(zāi)害的發(fā)生。例如，工作人員認(rèn)真落實(shí)班壩責(zé)任制，加大巡堤查水力度，密切注視河堤雨情、水情、工情變化，積極做好各項(xiàng)防御洪水的準(zhǔn)備，同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)雨季堤防工程的管理，切實(shí)做好雨前防范，雨中順?biāo)?、排水和雨后及時(shí)巡查修復(fù)等工作。在司法方面，在旱澇災(zāi)害地區(qū)的災(zāi)民案件上，應(yīng)以減免訴訟費(fèi)用為主，照顧好災(zāi)區(qū)人們的生活生產(chǎn)。

［1］劉愛(ài)軍.生態(tài)文明視野下的環(huán)境立法研究［D］,青島:中國(guó)海洋大學(xué)，2006.

［2］張鋒.自然的權(quán)利［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2006.

［3］新華網(wǎng).長(zhǎng)江大旱致166.8千公頃絕收，直接損失149.4億.http://news.xinhuanet.com/fortune/2011-05/29/c_121470028.htm，2012-07-17.

［4］鳳凰網(wǎng).國(guó)家防總：今年洪澇災(zāi)害損失總體偏重.http://news.ifeng.com/mainland/detail_2012_05/15/14522 287_0.shtml，2012-07-17.

［5］劉潔.新中國(guó)防洪抗旱法律法規(guī)建設(shè)［J］.中國(guó)防汛抗旱，2009（S1）.