郭文澤

(中共瓦房店市委辦公室綜合科，遼寧大連116300)

近年來，我國在科技立法和政策制定方面取得了明顯成效，基本上實(shí)現(xiàn)了有法可依，科技法律體系已初步形成。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的迅猛發(fā)展，科技立法與政策制定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需求，必須進(jìn)一步健全和完善。

一、國外科技立法和政策制定的概況

1．美國。美國是世界科技大國，無論科技研發(fā)的投入還是科技成果的產(chǎn)出都位于世界前茅。美國非常重視科技立法和政策的制定，其一切科技活動都有法律依據(jù)。美國國會于1976年通過了《美國國家科學(xué)技術(shù)、組織和重點(diǎn)法》，標(biāo)志著美國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步基本法的誕生。該法確立了尊重知識、尊重人才、加大科技研發(fā)投資、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控科技進(jìn)步工作的基本原則，對科學(xué)技術(shù)在國家發(fā)展中的重要地位給予了充分肯定。在已建立相對完善的科技法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，美國政府還制定了一系列的配套制度和措施，構(gòu)成了一個(gè)操作性很強(qiáng)的推動科技創(chuàng)新的政策體系。美國還通過法案形式支持國家實(shí)驗(yàn)室和高等院校轉(zhuǎn)化其科研成果。美國科技立法有幾個(gè)特點(diǎn):與時(shí)俱進(jìn)的科技立法政策;注重對科技前沿領(lǐng)域的法律保護(hù);政治上的大力支持;雄厚的資金保障［1］。

2．日本。日本通過有效地引進(jìn)、消化吸收和改進(jìn)外國開發(fā)的先進(jìn)技術(shù)，建立了自己獨(dú)具特色的高效率生產(chǎn)體系，但是日本的這一戰(zhàn)略受到其他發(fā)達(dá)國家的譴責(zé)，他們抨擊日本“只是把外國出現(xiàn)的創(chuàng)造性科研成果拿來作為技術(shù)進(jìn)行加工”。在這樣的背景下，1981年，日本政府開始采用“科學(xué)技術(shù)立國”的戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，特別要加強(qiáng)政府的科學(xué)技術(shù)政策的研究與制定。1995年，以《科學(xué)技術(shù)基本法》的頒布為標(biāo)志，日本開始進(jìn)行科技體制改革?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》作為科技體制改革的根本保障和指針，規(guī)定了日本科技政策的基本框架，并提出了日本“面向21世紀(jì)以科學(xué)技術(shù)創(chuàng)造立國”的戰(zhàn)略目標(biāo)。日本有關(guān)科技的法律法規(guī)多達(dá)200多部，內(nèi)容涉及科技行政部門、科研機(jī)構(gòu)、科技咨詢機(jī)構(gòu)的設(shè)置和組織等多個(gè)方面。另外，日本科技立法還有一個(gè)特點(diǎn)，在每成立一個(gè)國家研究機(jī)構(gòu)或制定一項(xiàng)重要的科技計(jì)劃時(shí)，議會都制定一部相應(yīng)的特別法，如，《理化學(xué)研究所法》、《日本科技情報(bào)中心法》、《日本原子能研究所法》、《海洋科技中心法》、《動力反應(yīng)堆與核燃料開發(fā)事業(yè)團(tuán)法》等，對政府的資金投入數(shù)量作出明確的規(guī)定。

二、我國科技立法與政策制定的概況

第八屆全國人大常委會第二次會議于1993年7月2日通過《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》，從法律層面上確定了科技是第一生產(chǎn)力和科技優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位及相應(yīng)的方針、政策和原則。這是在總結(jié)我國科技領(lǐng)域改革開放經(jīng)驗(yàn)和多年科技立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和科技事業(yè)發(fā)展要求而制定的促進(jìn)我國科技進(jìn)步的基本法律。這一法律的頒布，標(biāo)志著我國科技立法發(fā)展到一個(gè)新階段，為我國科技立法的系統(tǒng)化、完備化奠定了基礎(chǔ)，為推動我國技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展提供了基本準(zhǔn)則。

20世紀(jì)80年代，我國先后制定和實(shí)施了《商標(biāo)法》、《專利法》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》、《反不正當(dāng)競爭法》等法律法規(guī)，對科技成果權(quán)(知識產(chǎn)權(quán))依法進(jìn)行了保護(hù)。同時(shí)，我國加入了世界知識產(chǎn)權(quán)組織以及《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》、《關(guān)于集成電路知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)公約》等國際知識產(chǎn)權(quán)公約。在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，我國立法工作在短短的十幾年時(shí)間里已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了同西方發(fā)達(dá)國家接軌。

20世紀(jì)90年代以來，我國科技立法進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)商品化、技術(shù)商品產(chǎn)業(yè)化和科技產(chǎn)業(yè)的國際化，逐步建立了技術(shù)市場制度和無形資產(chǎn)評估制度，建立了完善健全的、與國際接軌的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度，制定了積極促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的法律、法規(guī)和一系列有關(guān)科學(xué)技術(shù)管理的法律規(guī)范，并初步建立了科技進(jìn)步的法律實(shí)施與監(jiān)督體制［2］。

2006年2月9日，中共中央、國務(wù)院同時(shí)發(fā)布決定，公布施行《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006－2020年)》。這部45000字的綱要突出強(qiáng)調(diào)“企業(yè)成為自主創(chuàng)新的主體”的目標(biāo)。綱要提出，要推動企業(yè)特別是大企業(yè)建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，同時(shí)在財(cái)稅政策和建立研發(fā)平臺上給予企業(yè)大力支持。科技政策法規(guī)專家們設(shè)計(jì)了中國各類企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新和市場競爭增強(qiáng)競爭力的實(shí)現(xiàn)路徑，提出到2020年左右，以大量專業(yè)化中小企業(yè)為基礎(chǔ)，在各產(chǎn)業(yè)中造就一批效益突出、創(chuàng)新業(yè)績出眾、成長迅速、實(shí)力強(qiáng)大的中國企業(yè)，并使其中的佼佼者躋身世界500強(qiáng)，形成“航母級”企業(yè)。

三、我國科技立法和政策制定工作中存在的問題

1．法律系統(tǒng)化不夠，法律法規(guī)不統(tǒng)一。第一，目前，在已經(jīng)頒布的科技法律法規(guī)中，有相當(dāng)數(shù)量的法律法規(guī)由于時(shí)過境遷已完全或部分失效，且長期以來未加清理，導(dǎo)致現(xiàn)行的法令中存在大量無效法。第二，國家法律和部門規(guī)章、地方性法規(guī)不統(tǒng)一。在科技法規(guī)形成的過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志，政府部門之間的立場差異導(dǎo)致一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性。在實(shí)施過程中容易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空，隨意性較強(qiáng)，效果易打折扣。這種現(xiàn)象引來了一系列的問題，一是民眾運(yùn)用法律的難度加大，容易落入法律法規(guī)沖突造成的“制度陷阱”;二是可能給某些執(zhí)法人員帶來“尋租”的機(jī)會，因?yàn)榉傻牟唤y(tǒng)一必然會擴(kuò)大執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)。第三，現(xiàn)實(shí)生活中進(jìn)行的部分科學(xué)技術(shù)活動，如，在高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民營科技企業(yè)發(fā)展、科技風(fēng)險(xiǎn)投資等方面，沒有相應(yīng)的法律來進(jìn)行調(diào)整，因而造成一些科技活動無法可依。

2．科技政策及相關(guān)法律法規(guī)缺乏社會基礎(chǔ)，未實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法。在科技立法過程中，公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制不健全，有的科技政策法規(guī)是在沒有充分聽取民眾意見，沒有邀請專家進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上形成的。由于深入基層、深入實(shí)際、深入群眾不夠，致使科技立法缺乏群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)，不能體現(xiàn)廣大人民的共同意志和最廣大人民的根本利益。

3．科技政策及相關(guān)法律法規(guī)質(zhì)量不高，可操作性差。第一，法律既是一種解決問題的工具，又具有社會調(diào)節(jié)功能。但現(xiàn)實(shí)中有的立法者過于重視法律的工具作用，而忽略法律本身所蘊(yùn)含的公平、正義的制度價(jià)值。第二，科技立法方式比較單一，采用禁止性規(guī)范較多，在凸顯法律的懲罰功能之余弱化其激勵(lì)功能的一面。第三，科技立法過程中片面追求立法的數(shù)量而對質(zhì)量重視不夠。因此，法律法規(guī)的臨時(shí)性、變通性、簡單性突出，使得法律條款多是綱領(lǐng)性、原則性、口號性的，一旦遇到問題進(jìn)入實(shí)務(wù)操作，很難貫徹執(zhí)行。

4．國家財(cái)政科技投入低。科技開發(fā)研究需要大量的資金投入，沒有一定的物質(zhì)保障，許多科技成果是不可能產(chǎn)生的。按照國際慣例，一般用研究與發(fā)展經(jīng)費(fèi)的支出水平來反映一個(gè)國家科技投入的水平。隨著全球經(jīng)濟(jì)競爭的加劇，單純的勞動密集型產(chǎn)品不再具有優(yōu)勢，只有不斷提高科技投入，自身具有科技研發(fā)能力，才能提高產(chǎn)品的競爭能力。我國近年來研發(fā)經(jīng)費(fèi)總量在逐年遞增，但相對于西方發(fā)達(dá)國家，問題和差距仍然十分明顯。研發(fā)經(jīng)費(fèi)相對于GDP的比重仍然較低，與發(fā)達(dá)國家的比例相差甚遠(yuǎn)，離國際上共同認(rèn)定的3%的目標(biāo)更是有相當(dāng)?shù)木嚯x［3］。

四、進(jìn)一步完善我國科技立法與政策制定工作的建議

1．進(jìn)一步完善與規(guī)范我國的科技法律體系。科技立法要層次分明，管轄范圍明確。中央和地方科技法規(guī)效力、層次要區(qū)分明顯，松緊有致，在全國統(tǒng)一立法的前提下，體現(xiàn)中央法律的綱領(lǐng)性，發(fā)揮地方法律的靈活性。由于各地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)不同，應(yīng)鼓勵(lì)地方結(jié)合本地區(qū)特色進(jìn)行立法工作，對地方的科技需求有重點(diǎn)地加以立法和完善，鼓勵(lì)和規(guī)范地方科技法的立法實(shí)踐工作。為排除科技發(fā)展的制度障礙，還需要對現(xiàn)有的中央和地方科技政策法律文件逐一加以審查、甄別和歸類，按照廢止、修改、繼續(xù)生效、提高立法層次等不同要求，作出相應(yīng)判斷，以剔除過時(shí)的文件，精簡重復(fù)的文件，清除文件之間的矛盾沖突，補(bǔ)充修改有關(guān)內(nèi)容，使之成為內(nèi)容統(tǒng)一、符合當(dāng)前實(shí)際需要、具有可操作性的完整體系。將一些在實(shí)踐中已被證明的配套政策及措施法制化，對涉及科技的社會重大問題研究制定法律規(guī)范，提供科學(xué)保障。

2．鼓勵(lì)公眾廣泛參與到科技立法與政策制定的工作中來。立法的質(zhì)量決定著法治的質(zhì)量。在立法理念上，要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展;在立法機(jī)制上，要不斷擴(kuò)大政府立法的透明度和公眾參與度。要建立適應(yīng)我國國情的公眾參與科學(xué)事務(wù)模式，將公眾參與納入科技立法和政策制定的過程。科技管理部門可以采取民意測驗(yàn)、設(shè)立評議組織、專題小組、市民評議組、共識會議、利益相關(guān)者對話等方式積極引導(dǎo)公眾參與重大科學(xué)議題的討論，公開開放所有不涉密的科技活動。對于引起社會廣大公眾質(zhì)疑的科技進(jìn)程，政府不應(yīng)限制公眾發(fā)表意見，而應(yīng)鼓勵(lì)公眾參與爭論，并且通過爭論和科學(xué)論證來進(jìn)一步澄清科學(xué)技術(shù)對社會的影響，并將公眾有益的建議納入新的法律法規(guī)和政策的制定中，使公眾的力量成為科學(xué)技術(shù)的發(fā)展動力，以此來保證科技發(fā)展方向和社會公共利益的一致性，保證科學(xué)發(fā)展不違背社會倫理道德和公共利益，避免違背生活規(guī)律和自然規(guī)律的科技政策法規(guī)的出現(xiàn)。

3．加強(qiáng)科技立法與政策的針對性、科學(xué)性和可操作性。科技立法和政策的制定要嚴(yán)格遵循國家法律的立法精神和立法原則，結(jié)合本地的具體情況和實(shí)際需要，既保持政策法規(guī)的有效性，又要在實(shí)踐中行得通、辦得到，具有較強(qiáng)的針對性和可操作性?！犊萍歼M(jìn)步法》是統(tǒng)領(lǐng)我國科技法律制度的具有綱領(lǐng)性意義的法律，但由于其規(guī)定過于原則性而導(dǎo)致其可操作性不強(qiáng)。另外，由于科技法本身的特殊性，要求立法者、執(zhí)法者、司法者需具有科技與法律的復(fù)合知識，這在一定程度上增加了科技法律法規(guī)執(zhí)行的難度。因此，相關(guān)部門要系統(tǒng)研究科技事業(yè)發(fā)展中的各種法律關(guān)系，對過于原則性的條款進(jìn)行司法解釋和配套立法，不斷提高科技立法質(zhì)量，使其能夠合理調(diào)整各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，切實(shí)解決實(shí)際問題，有效保障和促進(jìn)科技事業(yè)又好又快地發(fā)展。

4．盡快制定《科技投入法》，確?？萍歼M(jìn)步的基礎(chǔ)條件。近年來，我國的科技投入在逐年大幅度增加，但在科技經(jīng)費(fèi)投入總量及科技經(jīng)費(fèi)占GDP的比值上都與西方發(fā)達(dá)國家存在一定的差距。盡管國家政策和專家意見一再提出要加強(qiáng)企業(yè)在科技投入中的主導(dǎo)性作用，WTO有關(guān)協(xié)議也在引導(dǎo)企業(yè)成為科技投入的主體，但這并不意味國家財(cái)政科技投入可以削弱。我國財(cái)政科技投入占GDP比重與國際上所認(rèn)定的1%的比例還相差甚遠(yuǎn)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)。只有財(cái)政科技投入進(jìn)一步增長，科技投入結(jié)構(gòu)才有可能進(jìn)一步優(yōu)化。要進(jìn)一步重視對基礎(chǔ)性研究的投入，改變我國的基礎(chǔ)研究投入短缺十分嚴(yán)重的現(xiàn)狀，盡快制定科技投入方面的法律制度，將各種主體對科技的投入比例作出具體、明確的規(guī)定，通過大量專門立法來引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、保障、促進(jìn)科技進(jìn)步和科技經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。

科技立法和政策制定工作的發(fā)展與進(jìn)步，根源在于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，以經(jīng)濟(jì)帶動科技，以科技保障經(jīng)濟(jì)，相輔相成，相互促進(jìn)，使科技政策法規(guī)發(fā)展獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和科技進(jìn)步的雙重動力，更好地實(shí)現(xiàn)科技政策法規(guī)保障科技事業(yè)科學(xué)發(fā)展的作用?？傊覈萍剂⒎ㄕ咧贫üぷ鞔嬖诘膯栴}及需要進(jìn)一步完善的措施還有很多，需要我們不斷去發(fā)現(xiàn)、分析、總結(jié)。

［1］廖小文．美國科技立法的歷史沿革及其啟示［J］．中國高新技術(shù)企業(yè)，2009，(6)．

［2］周柏春．中國科技政策發(fā)展的歷程、戰(zhàn)略重點(diǎn)、存在問題及其對策［J］．科技管理研究，2010，(11)．

［3］華錦陽，湯丹．科技投入體制的國際比較及對我國科技政策的建議［J］．科技進(jìn)步與對策，2010，(5)．