張志宏

(鄭州市人民政府辦公廳人事處，河南鄭州450007)

一、滎陽市城中村改造的現(xiàn)狀和主要做法

根據(jù)滎陽市新編制完成的《城市總體規(guī)劃(2008—2020年)》，2020年滎陽市中心城區(qū)城市建設(shè)用地48．3平方公里，中心城區(qū)建設(shè)用地范圍內(nèi)的城中村有30個(gè)，村莊占地面積6．7平方公里，30個(gè)城中村用地占城市建設(shè)用地指標(biāo)的13．87%。

1．城中村改造的現(xiàn)狀。第一，按城市總體規(guī)劃，大體分為三類:一是城市化村莊共9個(gè)，占整個(gè)數(shù)量的30%。這類村莊周邊城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施比較完善，村莊內(nèi)建筑多為兩層、三層，部分為6層。二是近郊型村莊共8個(gè)，占整個(gè)數(shù)量的26．7%。這類村莊位于城市建成區(qū)邊緣，外圍城市道路設(shè)施已覆蓋至村莊，但其他設(shè)施不完善，仍保留農(nóng)村生活方式。三是遠(yuǎn)郊型村莊共13個(gè)，占整個(gè)數(shù)量的43．3%。這類村莊位于城市邊緣地帶，村民生活方式完全農(nóng)村化，村民仍然有部分土地可耕種，村莊占地面積大，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施較差，村民對(duì)城市化居住方式很難接受。第二，按土地存量多少可分為3類:一是完全沒有土地的村莊。二是有少量可使用土地的村莊和處于近期重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的村莊。三是有較多用地、近期未列入重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域，但列入該市城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的村莊。第三，按建設(shè)模式大體可分為四類:一是列入市政府改造計(jì)劃并進(jìn)行城中村改造的村莊。這些村莊已按規(guī)劃要求開始建設(shè)以多層住宅為主的村民安置區(qū)。二是未列入城中村改造計(jì)劃的村莊。這類村莊面積約為20萬平方米左右，村莊未經(jīng)規(guī)劃，建設(shè)雜亂無章，住宅間距、容積率、建筑密度不符合國(guó)家相關(guān)規(guī)范的要求，基礎(chǔ)設(shè)施不配套。三是在自家宅基地上進(jìn)行翻建，建筑層數(shù)為兩層以上4層以下的村莊。這類村莊多集中在城市建成區(qū)邊緣地帶，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件較好，受城市經(jīng)濟(jì)輻射和帶動(dòng)力較強(qiáng)。四是布局混亂，建筑等級(jí)低，多以一層磚混建筑為主的村莊。這類村莊一層建筑占村莊建筑的40%以上，如喬樓鎮(zhèn)東郭村、任莊村等村莊。

2．城中村改造的主要做法。第一，科學(xué)制定改造方案。為扎實(shí)推進(jìn)城中村改造，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，滎陽市結(jié)合實(shí)際制定了城中村改造若干規(guī)定，明確提出了城中村改造的目標(biāo)任務(wù)、規(guī)劃管理、土地管理、拆遷安置和建設(shè)管理、審批程序等，為實(shí)施城中村改造提供了依據(jù);同時(shí)，為了提高企業(yè)參與城中村改造的積極性和主動(dòng)性，出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策，進(jìn)一步明確了房地產(chǎn)開發(fā)商參與城中村改造享受的規(guī)劃、土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的優(yōu)惠政策，加快了城中村改造步伐。第二，合理編制改造規(guī)劃。為做好城中村改造規(guī)劃編制，增加規(guī)劃的可行性和可操作性，一是通過實(shí)地走訪，掌握第一手資料，對(duì)各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行摸底統(tǒng)計(jì)，準(zhǔn)確掌握基礎(chǔ)信息。二是廣泛征集意見，明確規(guī)劃思路，初步形成規(guī)劃方案。三是集思廣益，科學(xué)編制規(guī)劃。通過召開專題研討會(huì)和專家技術(shù)評(píng)審會(huì)，對(duì)編制完成的規(guī)劃方案進(jìn)行技術(shù)評(píng)審，確保規(guī)劃具有科學(xué)性和可操作性。第三，試點(diǎn)先行，穩(wěn)步實(shí)施改造工程。為了避免城中村改造的盲目性，該市實(shí)行試點(diǎn)先行、全面推動(dòng)的辦法，促進(jìn)改造工作全面開展。一是通過召開村兩委班子、黨員、村民代表會(huì)議，入戶宣傳等方式講解相關(guān)政策，讓拆遷改造政策家喻戶曉，贏得村民理解支持，充分調(diào)動(dòng)村民的積極性和主動(dòng)性。二是制定符合試點(diǎn)村實(shí)際的拆遷補(bǔ)償方案，為群眾講清政策，依法拆遷，為后續(xù)工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。三是在堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)前提下，辦好相關(guān)手續(xù)，遵循招投標(biāo)程序，做好工程監(jiān)理，確保建設(shè)程序、資金使用、房屋質(zhì)量和工期、建設(shè)安全等方面不出問題，加快還遷房的建設(shè)，確保把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)，讓群眾滿意。第四，建立健全保障體系。一是因地制宜，合理安置拆遷戶。滎陽市在城中村改造中，因地制宜，統(tǒng)籌各方意愿，合理制定拆遷安置補(bǔ)償方案。采取貨幣安置或部分還建部分貨幣的辦法，讓村民自主選擇購(gòu)買合適住房，促進(jìn)原村民與城市居民的融合。二是采取多項(xiàng)措施，惠及于民。在動(dòng)遷過程中堅(jiān)持公平公正、規(guī)范操作;在拆遷補(bǔ)償上堅(jiān)持公開透明、讓利于民;在開發(fā)改造上堅(jiān)持培植產(chǎn)業(yè)、強(qiáng)化保障。三是解決村民后顧之憂。通過增加就業(yè)崗位，建立創(chuàng)業(yè)扶持基金，納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障，以及落實(shí)失地村民和轉(zhuǎn)為城市居民后的入學(xué)、養(yǎng)老、醫(yī)療及就業(yè)培訓(xùn)等政策，切實(shí)消除村民后顧之憂。

二、滎陽市城中村改造中存在的問題

1．拆遷難度大。拆遷問題是城中村改造面臨的首要問題，是城中村改造拉開序幕的第一步，是制約城中村改造的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問題。主要原因是:第一，目前的利益受損。由于城中村大都臨近城區(qū)，隨著城區(qū)房?jī)r(jià)的上漲，城中村的房屋租金也大幅提升。部分村(居)民認(rèn)為拆遷后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合算，不愿拆遷。第二，擔(dān)心拆遷后不能按時(shí)回遷。由于城中村改造是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，村民擔(dān)心拆遷時(shí)承諾的各項(xiàng)優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，拆遷后不能按時(shí)回遷。第三，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成拆遷戶相互攀比心理嚴(yán)重。滎陽市政府在拆遷工作中因地制宜，實(shí)行“一村一策”的政策，雖然是比較切合實(shí)際的解決問題的辦法，但也造成了相互攀比的不均等現(xiàn)象，影響了城中村改造拆遷工作。

2．觀念轉(zhuǎn)變不到位。近年來，由于出租房利益刺激，村民自行違法搭建現(xiàn)象普遍，城中村房屋建設(shè)混亂局面加劇，造成村內(nèi)小產(chǎn)權(quán)房越來越多，為今后在城中村改造中對(duì)這類違章建筑拆遷補(bǔ)償界定加大了難度，給城市后續(xù)管理帶來不利因素，造成以上問題的主要原因是村民改造意識(shí)淡薄。一方面，部分農(nóng)戶因曬糧、農(nóng)機(jī)具存放不便及自來水、天然氣、小區(qū)物業(yè)管理等費(fèi)用太高，存在住不起、不愿建樓房現(xiàn)象;另一方面，極少數(shù)村民只看到眼前利益的損失，看不到城中村改造后招商引資、產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶來的效益，認(rèn)識(shí)上不到位。

3．政策法規(guī)不配套。實(shí)施城中村改造，政策引導(dǎo)是關(guān)鍵。第一，缺少相關(guān)土地、拆遷安置、配套開發(fā)等相關(guān)政策依據(jù)，致使多個(gè)城中村改造緩慢。第二，城中村改造的首要條件就是將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地，然后以劃撥或出讓形式供給開發(fā)商使用，而土地轉(zhuǎn)為國(guó)有及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地報(bào)批手續(xù)繁雜，審批周期長(zhǎng)，開發(fā)商建設(shè)時(shí)往往因手續(xù)不齊全，同時(shí)缺少相關(guān)部門監(jiān)管，容易導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)。第三，由于用地指標(biāo)不夠和土地價(jià)格存在較大差異，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重不平衡現(xiàn)象。

4．部分城中村目前隱患巨大。第一，城中村名義上納入了城市管理范圍，但現(xiàn)實(shí)中還游離于現(xiàn)代城市管理邊界之外，由于體制和管理的滯后，很多城中村仍然沒有撤銷村民委員會(huì)，村民提高生活質(zhì)量的唯一方法就是批建宅基地，建新不拆舊現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致空心村出現(xiàn)。第二，城中村在發(fā)展過程中缺乏專業(yè)規(guī)劃，大多以低矮擁擠的違章建筑為主，致使建設(shè)混亂，市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施薄弱，環(huán)境質(zhì)量低下，管道煤氣不通，排水容量不足，電力、電信線路雜亂無章，城中村建筑物間距過小，采光通風(fēng)嚴(yán)重不足，甚至無消防安全通道，存在嚴(yán)重的消防安全隱患。第三，由于人流混雜、治安混亂，致使安全問題堪憂。由于缺乏有效的監(jiān)督管理，外來人口膨脹，城中村出租屋成為黃、賭、毒的溫床、超生群體的藏身之處，社會(huì)治安、計(jì)劃生育問題突出。雖然政府加大改造力度，但城中村目前的狀況仍舊令人擔(dān)憂。

三、滎陽市城中村改造的對(duì)策

城中村是城市發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，改造城中村是城市化進(jìn)程中必須破解的一道難題。城中村改造是一個(gè)涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復(fù)雜系統(tǒng)工程，改造的任務(wù)重，經(jīng)濟(jì)利益復(fù)雜，所需資金數(shù)額巨大。在推進(jìn)城中村改造中，需要結(jié)合實(shí)際不斷探索改造方法。

1．堅(jiān)持規(guī)劃先行、統(tǒng)籌推進(jìn)。改造城中村，規(guī)劃設(shè)計(jì)是龍頭。要強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)作用，注重把建設(shè)現(xiàn)代城區(qū)與推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施。由政府統(tǒng)一組織，宏觀調(diào)控，聘請(qǐng)專家，因地制宜，制訂城中村改造專項(xiàng)規(guī)劃，做到和諧規(guī)劃，陽光改造;同時(shí)，健全完善城中村控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制，與城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃相銜接，使改造項(xiàng)目符合建設(shè)現(xiàn)代化城市要求。規(guī)劃要與城市化水平相適應(yīng)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地完善市政公用設(shè)施，完善環(huán)境規(guī)劃和空間設(shè)計(jì)。充分兼顧經(jīng)濟(jì)功能和其他社會(huì)服務(wù)功能的協(xié)調(diào)，營(yíng)造高質(zhì)量的生活環(huán)境，避免低水平重復(fù)建設(shè)。建筑設(shè)計(jì)要有民俗特色，有品味，成為城市的一道亮麗風(fēng)景線。

2．堅(jiān)持政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體。城中村改造是一項(xiàng)龐大的社會(huì)工程，沒有政府的組織和推動(dòng)，是難以實(shí)施的。要把城中村改造作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作抓，作為城市經(jīng)營(yíng)的一篇大文章來做，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，及時(shí)研究確定城中村改造的總體思路、工作計(jì)劃，協(xié)調(diào)有關(guān)重大事項(xiàng)，重點(diǎn)要通過抓好規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策制定、利益協(xié)調(diào)和資金平衡等工作，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、支持和撬動(dòng)民力投入。在城中村改造中要強(qiáng)化農(nóng)民的主體地位，充分尊重群眾意愿，保證和維護(hù)農(nóng)民充分享有知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3．堅(jiān)持干部服務(wù)、社會(huì)參與。城中村改造既然是一項(xiàng)龐大的社會(huì)工程，這就要求各級(jí)黨政組織、社會(huì)各界以及廣大黨員干部群眾積極參與，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，出智出力，跟進(jìn)服務(wù)，形成工作合力，全力幫扶支持。充分發(fā)揮城中村黨組織、群眾自治組織、股份經(jīng)濟(jì)組織的作用，用干部、黨員的模范行動(dòng)，調(diào)動(dòng)群眾參與城中村改造的積極性。把改造工作與政策法規(guī)宣傳、了解村情民意相結(jié)合，認(rèn)真做好群眾思想工作，利用多種方式廣泛開展宣傳活動(dòng)，向群眾說清講透城中村改造的目的意義、任務(wù)要求、政策利益，爭(zhēng)取群眾最廣泛的理解、認(rèn)可、支持和參與城中村改造。

4．堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作、讓利于民。城中村改造是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。它作為一個(gè)投資大、涉及面大、影響大的民心工程，必須嚴(yán)格按照市場(chǎng)化運(yùn)作，程序要合法，操作要規(guī)范，要成為陽光工程。譬如資金運(yùn)作，單靠某一方面的投入是不夠的，必須多元化融資，除可采取群眾集資一部分，銀行貸款一部分，政府補(bǔ)助一部分外，要用優(yōu)惠政策激起投資者的投資興趣，以此吸收大量的民間資本，從根本上解決建房資金缺口的困難。通過市場(chǎng)運(yùn)作，讓民間資本參與到城中村改造。以協(xié)議或招拍掛方式出讓土地，調(diào)動(dòng)開發(fā)商積極性，按照利益共享原則，進(jìn)行市場(chǎng)化補(bǔ)償方式拆遷，市場(chǎng)化方式建設(shè)安置房外的商品房。同時(shí)要始終堅(jiān)持把關(guān)心、維護(hù)最廣大人民群眾的利益作為城中村改造工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，在規(guī)劃選址上充分考慮群眾“就近、就城、就便”的意愿，在項(xiàng)目建設(shè)上充分考慮群眾的心理承載能力和經(jīng)濟(jì)承受能力，在拆遷、補(bǔ)償、安置等政策制定上充分考慮群眾的實(shí)際利益，合理合法地處置好集體資產(chǎn)和村民拆遷安置利益，解決好村民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用窈蟮纳?、就業(yè)、教育、社會(huì)保險(xiǎn)等方面的實(shí)際問題，使村民成為城中村改造的積極參與者和直接受益者，真正把好事辦好，把實(shí)事辦實(shí)。

5．堅(jiān)持以點(diǎn)帶面、有序推進(jìn)。城中村改造涉及規(guī)劃、拆遷、建設(shè)、安置等各個(gè)環(huán)節(jié)，以及土地征用、資金籌措、人員出路、管理機(jī)制等各方面問題，必須統(tǒng)一運(yùn)作、有序推進(jìn)，做到成熟一個(gè)，推進(jìn)一個(gè)。要堅(jiān)持“因地制宜，條件成熟一個(gè)，審批改造一個(gè)”原則，實(shí)行村集體與房地產(chǎn)商合作開發(fā)、村集體招商由房地產(chǎn)商改造開發(fā)等多種改造方式并行，不搞“一刀切”。要把城中村改造作為一個(gè)整體統(tǒng)一運(yùn)作，對(duì)拆舊建新、保障農(nóng)民生產(chǎn)生活、村級(jí)管理體制改革等方面要通盤規(guī)劃、循序漸進(jìn)。要成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一行使管理職能。要高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，高質(zhì)量建設(shè)，使改造后的城中村建設(shè)質(zhì)量與群眾的期望相一致，與城市功能定位相統(tǒng)一，與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展格局相適應(yīng)，與提高新市民生活品質(zhì)相融合;要堅(jiān)持把政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合，積極探索自我建造式、自行開發(fā)式、委托(融資)代建式、拍賣回購(gòu)式等多種建設(shè)模式，努力探尋和走出一條符合實(shí)際的城中村改造與開發(fā)的新路子。

6．堅(jiān)持政策公平、操作公正。制定一套符合實(shí)際、群眾實(shí)惠、公平合理的政策和規(guī)定，是城中村改造工作成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要圍繞群眾住房安置面積、拆遷補(bǔ)償和安置房?jī)r(jià)格等問題出臺(tái)相關(guān)政策，對(duì)房產(chǎn)確權(quán)、拆遷補(bǔ)償、搬家補(bǔ)助、安置標(biāo)準(zhǔn)、臨時(shí)建筑的處理等實(shí)際問題作出具體、明確的規(guī)定。這些政策意見、規(guī)定和辦法，要遵循法律法規(guī)、政策規(guī)定，尊重群眾意愿、符合上情下情，為絕大多數(shù)群眾所接受。要始終把公平公正貫穿于政策制定、舊房拆遷、新房安置和工程建設(shè)等全過程，努力提高工作透明度，擴(kuò)大群眾知情權(quán)，基本形成權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平的工作機(jī)制。無論是政策制定還是執(zhí)行，都要堅(jiān)持讓群眾充分參與，講究政策的全面性、平衡性，堅(jiān)持執(zhí)行的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性;無論是在拆遷階段的房屋丈量、價(jià)格評(píng)估、確認(rèn)產(chǎn)權(quán)、騰房簽約，還是新房選擇安置，都要公開公示，接受群眾投訴和監(jiān)督;無論是建設(shè)工程的招投標(biāo)，還是工程的質(zhì)量管理和竣工驗(yàn)收，都要堅(jiān)持照章辦事、公開透明。只有這樣，才能贏得群眾的信任，得到群眾的擁護(hù)，才能保證城中村改造工作的平穩(wěn)有序、循序漸進(jìn)，取得實(shí)效。