劉江華

(南開大學周恩來政府管理學院，天津300071)

一、公民參與政府危機管理的意義

1．有助于全面提高社會自救能力。社會自救能力就是社會對公共危機事件的自我救助能力。在政府危機管理過程中，公眾既是危機管理的直接受眾者，也是至關重要的管理主體。當危機事件發(fā)生后，公眾良好的安全意識和危機應對能力，將有助于提高社會自我救助能力，能夠在很大程度上降低危機事件爆發(fā)的幾率，還能夠極大地減少危機可能造成的混亂和損失。因此，公眾參與能夠降低社會對政府的依賴程度，從而提高其獨立自救能力的培養(yǎng)。

2．有助于提高社會的整體危機應對能力。諸如地震、泥石流、洪澇等公共危機事件，在對我國國家安全和人民生命財產等物質層面造成了巨大損失的同時，對人們的心理情緒、公眾常態(tài)、生活方式和公眾一般性價值理念都會帶來深刻的影響。作為一個統一的整體，公民群體擁有最廣泛的社會資源，其本身完全具備參與危機管理的能力。危機發(fā)生時，政府或相關組織應當在短期內采取及時有效的應對措施。由于突發(fā)事件的發(fā)生具有不確定性，因此政府的應急管理能力受到許多客觀條件的限制。要彌補政府能力的不足，必須建立政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動。政府積極為社會團體、組織參與危機的應對搭建平臺或者拓展渠道，以合作的姿態(tài)共同應對各種危機事件，這樣，既有利于建立在危機狀態(tài)下政府和社會組織共同擁有資源的調配機制，提高政府的危機物資儲備水平和調動能力，也可以充分發(fā)揮這些社會組織在危機預防、危機處理以及災后恢復過程中的救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序發(fā)展，有效提高未來社會公共危機事件的整體應對能力。

3．有助于提升社會的維穩(wěn)功能。公眾參與到政府公共管理所發(fā)揮出的穩(wěn)定社會秩序的作用，是依靠對輕信并參與傳播流言、謠言等行為的有效防范、克服和減少來實現的。一方面，通過社會公眾的參與，可以使公眾了解危機的真相，消除不必要的恐慌，以及減少輕信并參與傳播流言、謠言以及危機現場的搶奪等不合作行為的發(fā)生，從而有效地維護社會秩序的穩(wěn)定;另一方面，可以更好地把公眾各方面的訴求通過合理的渠道和方式表達出來，從而架構起政府和民眾溝通的橋梁。

4．有助于實現社會公共利益的最大化。政府是掌握公共權力謀求公共利益的主體，而公共危機事件對經濟的危害往往是最直接的，而危機管理又需要耗費一定的管理成本。因此公眾參與提高了政府危機管理的效率和質量，自然能夠在節(jié)約成本的基礎上形成一定的長期隱性的經濟效應，即表現為確保解決危機的公共利益取向，幫助政府正確決策，降低危機管理成本，實現社會公共利益的最大化。公眾參與和公共危機管理，既有助于政府和各類社會組織充分了解和重視人民群眾的基本利益和愿望，同時及時制定出科學、合理的解決危機的決策，從而使危機決策得以迅速實施。政府在危機管理中，期望最大限度地維護和保障公共利益。公眾參與公共危機管理，可以建立起有效的社會監(jiān)督機制。在危機管理過程中，公民的有序參與能夠及時提供豐富的物質資源和人力資源，有效緩解由于危機造成的物質損失和心理傷害，從而大幅度地降低危機管理成本。通過公眾參與，可以建立起強有力的自下而上的社會監(jiān)督網絡，對危機決策和決策執(zhí)行的失誤進行及時和有效的監(jiān)督和控制，只有這樣才能確保公共危機管理的公共利益取向。

二、公民參與政府危機管理的困境

1．我國公民的危機意識和危機應對能力較弱。在政府危機管理中實現有序的公民參與是發(fā)揮公民主體的作用，最終戰(zhàn)勝危機的保證。但是我國公民普遍缺乏在危機狀態(tài)下的積極參與意識，公眾習慣于把自己當做危機管理情境中的管理客體，是被管理或救治的對象，沒有意識到自己也是危機管理的主體之一，且是不可或缺的一部分。在自然災害中，由于公民在危機管理參與意識和能力方面的欠缺，使政府處理危機的成本大大上升，很多人不能積極配合政府的危機管理措施，甚至有的人故意散播謠言，制造社會混亂。這說明公眾的非理性情緒和盲目性過強，缺乏面對危機的正常心態(tài)。

2．我國公民參與危機管理的組織基礎薄弱。公民參與的組織基礎是指，有序且有效的公民參與是通過各種社會團體和組織而不是以個人方式表達利益訴求，在政府危機管理中發(fā)揮功能和作用。在我國當前政府危機管理中，公民參與的組織基礎非常薄弱。公民個人單獨參與危機管理不僅力量有限且容易造成混亂和無序，因此公民應形成一個團體或組織，才能真正實現有序參與。但總體而言，雖說目前也有一些公益性民間組織，在政府帶動下開展各種形式的活動，在處理危機中起到輔助和補充作用。但參與其中的民間組織數量不多、能量有限，至今還發(fā)育不全。一些專業(yè)性的社會組織大多是自上而下的官辦社會團體，行政色彩過濃，缺乏民間組織的靈活性和創(chuàng)新性，大多無所作為，更談不上完全自由、合法地協助政府參與危機管理。

3．我國政府的危機管理缺乏與媒體合作。媒體在政府危機管理中的參與，要求協調媒體與政府危機管理者之間的關系，實現兩者之間對信息資源控制和占有的良性互動。然而，我國現實的危機管理卻往往忽略或曲解媒體的運作過程和社會功能。在有些危機事件的處理和應對過程中，媒體和地方政府出現嚴重的分歧，產生了較為嚴重的對立和沖突情緒。這種情況的發(fā)生會造成媒體的報道失實，使媒體不僅不能有序參與到政府危機管理中并助一臂之力，反而會起反作用，造成危機勢態(tài)的進一步惡化。

4．我國公民參與危機管理的活動呈現無序狀態(tài)。目前，公民參與政府危機管理的法律和制度正處于建立和完善中，對其參與危機管理的途徑、責任和權利尚沒有明確的法律規(guī)定和組織保障，使得公民參與不被政府危機管理決策部門所重視，以至公民參與危機管理具有較大的隨意性。公民參與政府危機管理缺乏制度化和組織化保證，導致其參與危機管理活動呈現無序狀態(tài)。突出表現在:一是政府對公眾和社會組織參與公共決策的排斥。雖然公眾和社會組織可以成為公共政策制定的主體，但是這種參與無程序規(guī)則可以遵循，因而政府可以以各種借口排斥公眾的參與。二是公眾和社會組織的非制度性參與。由于公眾和社會組織成為公共政策制定主體的程序缺失，使公眾和社會組織在表達其利益需求時經常是通過非常途徑，運用非常手段。非制度化參與帶來的是進一步沖擊正常參與的途徑，使有序化的難度加大，進而增加交易成本。

三、西方發(fā)達國家公民參與危機管理的經驗借鑒

西方發(fā)達國家在危機管理實踐中，在高度分化和多元化的城市社會的基礎上，依托政府之外發(fā)達的社會組織系統，以社會和社區(qū)為基礎，把普通的城市居民和各種社會組織充分地組織和動員起來，參與到城市危機管理之中，塑造了各種社會主體之間、政府和社會之間橫向攜手合作，相互援助的全社會型防災和救災網絡，逐漸建立了一整套社會參與機制，大大提升了城市的危機應對能力，成為西方國家民主治理的一個重要組成部分，在應對不斷爆發(fā)的各種危機事件的過程中，發(fā)揮了重要的功能。

1．塑造發(fā)達的危機應急文化。發(fā)達國家的大城市一直把塑造發(fā)達的城市危機應急文化，提高公民和各種社會組織的應急意識和應急能力，作為危機管理系統建設的一項基礎工程。比如，美國通過政府各部門、社區(qū)志愿者、學區(qū)、紅十字會、計算機網絡等大量的渠道和機制，以及編制《市民安全應急指南》、《工商企業(yè)安全應急指南》等，為公民和工商企業(yè)等提供危機應對知識，以及眾多的求生技巧和安全培訓內容，其內容包括公民城市社會生活中所有可能遭遇的各種危險及其應對技巧，塑造了發(fā)達的危機應急文化。政府還努力和市民建立良好的合作關系，共同應對大大小小的各種危機。所有這些，就使良好的安全意識和危機應對能力成為社會每一個成員的基本素質，使每一個公民充分認識到，危機預防和危機應對是社會每一個成員的基本責任和義務。

2．構建完善的社區(qū)組織危機治理機制。社區(qū)自治組織的健全發(fā)展，以及它在危機管理全過程中功能的發(fā)揮，直接延伸和擴展著政府的危機管理能力。西方城市的社區(qū)建設經歷了18—19世紀中后期的社區(qū)救助和20世紀的社區(qū)組織和社區(qū)發(fā)展，到20世紀80年代后進入社區(qū)建設迅速發(fā)展的新時期。社區(qū)組織的發(fā)展、社區(qū)功能的不斷擴展，以及社區(qū)在城市治理中地位和作用的提升，成為西方國家城市治理的一道風景線。在現代西方國家城市危機應對系統中，社區(qū)同樣具有重要的位置。這套機制包括幾個方面:一是社區(qū)睦鄰組織運動。這是由教會及一些慈善組織、基金會發(fā)起的社區(qū)互助運動。該運動的方法是讓社會工作者廣泛、深入地參與社區(qū)生活，盡量調動并利用社區(qū)內各種社會資源，組織居民改善自己的環(huán)境，培養(yǎng)居民的自助與互助精神。二是鄰里守望制度。它在20世紀70年代的北歐丹麥等國逐漸普及開來，是社區(qū)、警方和全體居民共同實施的一項社區(qū)治安計劃，是丹麥社區(qū)保持長治久安的一項經典性措施。三是社區(qū)危機反應團隊。這是美國的一種輔助性的社區(qū)救援組織，是關于災難準備、社區(qū)互助、救災安全，并以為多數人的最大利益服務為目的的機構，是一種對災難環(huán)境的積極而現實的解決方式。它將自發(fā)的未經訓練的自愿的市民組織起來，收集災難情報以協助專業(yè)救援人員配置救災資源，為其所在區(qū)域的遇難者提供第一時間的救助。四是街區(qū)守護者。街區(qū)守護者項目是訓練社區(qū)居民，使他們掌握基本的技巧，充當警察局的耳目。五是輔助警察。輔助警察由自愿協助當地治安部門工作的志愿者組成。他們由警察局錄用、訓練、裝備，并在他們所屬的社區(qū)中著裝巡邏。其作用主要是協助警察進行著裝巡邏，并將觀察的緊急情況及時報告給警察局。

3．充分利用志愿者組織的危機應急功能。志愿者服務是公民參與社會生活的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。在現代西方國家危機應對過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機的一支重要輔助力量;參與危機救援工作也成為志愿者組織的一項越來越重要的新功能。例如，美國紐約在9·11恐怖襲擊事件之后，為了充分利用美國公民的市民精神，發(fā)揮志愿者組織的危機救援和服務功能，使市民、鄰里和社區(qū)做好更充分的準備，應對犯罪、自然災害和恐怖襲擊的威脅，根據聯邦項目市民梯隊行動計劃，在紐約市危機管理辦公室的協調之下，設立了市民梯隊行動委員會。市民梯隊行動計劃開展了社區(qū)危機反應團隊、醫(yī)療預備隊、街區(qū)守護者、輔助警察等20多個志愿者服務項目，其目的是幫助紐約市民做好準備，一旦危機爆發(fā)，就可以迅速動員起來，投入應急救援之中。志愿者組織在危機監(jiān)控、危機情報提供、應急救援、以及受災地區(qū)、單位和受難者的社會援助等方面都發(fā)揮著重要的作用，成為城市危機處理過程中一支生力軍。在西方國家危機管理過程中，政府還以社會和社區(qū)為基礎，推動成立了大量專項危機管理志愿者組織，以色列國民護衛(wèi)隊就是其中一個典型。以色列政府出于國家安全的考慮，早在20世紀70年代中期就建立了協助警察反恐怖犯罪的志愿者組織，即以色列國民自衛(wèi)隊。今天，國民自衛(wèi)隊遍布以色列各大城市和社區(qū)，成為協助警察維護社會秩序，預防和抗擊犯罪、恐怖活動的不可或缺的得力助手。

4．積極建立和維護政府與社會組織在危機管理中的伙伴合作關系。積極建立政府與社會組織的伙伴合作關系，是西方國家全社會型危機管理網絡的一個基本特色。以美國紐約市為例，政府非常重視建立與社會組織的伙伴協作關系，加強危機管理中公共部門與私人部門之間的通力合作，以共同應對可能發(fā)生的各種危機事態(tài)。通過與工商業(yè)界的積極互動，發(fā)展出多種具體的公私合作項目，如幫助工商業(yè)機構規(guī)劃和發(fā)展一套有效的危機應對方案;幫助它們建立良好的危機信息交流機制和危機監(jiān)控系統;鼓勵它們采取一切措施，如購買保險，以最大限度減少危機可能造成的負面影響;在大規(guī)模的危機發(fā)生后，允許工商業(yè)組織進入危機現場，搶救那些對他們的業(yè)務開展具有決定性影響的資料和設備;吸納主要的私人工商業(yè)組織代表進入危機指揮中心;承諾支持受危機影響的工商業(yè)主，通過不懈努力，恢復正常業(yè)務運作，實現經濟復蘇等。

四、我國公民參與政府危機管理的路徑

1．轉變觀念，鼓勵各類社會力量參與公共危機管理。長期以來，受到傳統官僚思想的深刻影響，我國政府官員存在著強烈的管制觀念，習慣于自上而下的命令式管理，公眾很少有參與政府治理和決策的機會。在公共危機管理中，我們應該重視公眾參與的作用，在了解公民參與的特殊性的同時保證公眾參與的有效性，通過宣傳和教育，實現公民參與意識的加強，鼓勵各類社會力量、非政府組織參與到公共危機管理中。例如，志愿者服務是公民參與社會生活的非常重要的方式，在現代西方國家大城市危機應對過程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機的一支重要輔助力量。

2．完善公民危機參與的法律體系。一是針對公民危機參與的新情況、新要求及時制定更具科學性和預見性的相關法律。二是在我國危機管理法律體系的構建中，對公民及社會組織參與政府危機管理的方式、途徑、內容應作出明確而細致的規(guī)定，并以法律形式確定下來，從而使公民的參與權落在實處。三是在作出限制公民權利性決定時要慎重，要符合比例原則的要求，即行政目的務必適當、限制行為的損害最小以及權衡利弊得失，保證利大于弊、得大于失。因為任何社會系統都不可能整合得十分完美，都不可避免的要正視有效處理危機，維護社會秩序的重要問題，而處理和解決這些問題不僅是政府自身的事，也是政府、公民和社會組織共同的責任。因此，鼓勵公民參與政府危機管理過程中來，這既關系到政府存在基礎的合法性，也影響著國家政治經濟生活的穩(wěn)定和發(fā)展。

3．借鑒發(fā)達國家危機應急文化經驗，重視危機研究，完善危機管理教育機制。一是加強與其他國家在危機應急處理中的交流與合作，借鑒發(fā)達國家成功的危機處理經驗。在西方發(fā)達國家大城市危機管理實踐中，政府和社會、公共部門和私人部門之間的良好合作，普通公民、工商企業(yè)組織、社會中介組織在危機管理中的高度參與，已經成為一個不爭的事實。充分發(fā)揮社會組織在危機預防、危機處理和災后恢復過程中的自我救助能力，促進公眾參與政府危機管理的有序化拓展，以合作的姿態(tài)共同應對可能發(fā)生的各種危機事件。二是建立良好的公民應急文化，對公民進行系統全面的危機教育必不可少。當前，在危機狀態(tài)下，大多數公民缺乏較強的責任心和主人翁精神，習慣于將自己作為政府危機管理的對象，沒有參與和服務的愿望與要求。歸根結底，造成公民參與意識薄弱的原因是國家沒有重視對公民危機意識的培養(yǎng)。在我國，基礎教育、高等教育和職業(yè)教育中關于危機教育的內容幾乎處于空白狀態(tài)。因此，必須把對危機管理知識和技能的教育納人國民教育體系，在各級學校開設相關課程，把應對危機事件的基本知識和技能的教育作為素質教育的一個重要組成部分，在公眾中廣泛組織經常性的危機培訓，進行危機演練。這些措施的運用可以提高公民應對危機的操作能力，積極配合危機發(fā)生期間的危機處理工作，促使公民成為理性的參與型公民，增強整個社會的危機應對能力。

4．拓寬交流渠道，保障信息及時溝通。在公共危機關頭，對于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時準確向社會公布，號召共同應對危機。例如，政府召開新聞發(fā)布會主動的信息公布，媒體及時公正的報道，引導公眾選擇正確的行為。在政府危機管理機構中專門設置與社會組織進行聯系溝通的部門，建立對話交流渠道，既確保政府能得到及時可靠的危機信息，也可向公眾傳達政府防治危機的信息。政府建立長效的宣傳機制，通過長期的潛移默化使公民增強危機意識，并善于靈活運用各種宣傳手段，堅持政府宣傳的主體地位，發(fā)揮不同宣傳主體的優(yōu)勢，使政府的宣傳與民間的宣傳有機結合。

［1］ 張小明．公共部門危機管理［M］．北京:中國人民大學出版社，2006．

［2］ 李圖強．現代公民行政中的公民參與［M］．北京:經濟管理出版社，2004．

［3］ ［美］約翰·克萊頓·托馬斯．公共決策中的公民參與:公共管理者的新技能與新策略［M］．孫柏英等譯．北京:中國人民大學出版社，2005．

［4］ 韋朋余．政府危機管理中公民有序參與的路徑選擇［J］．理論與改革，2006，(4)．

［5］ 王毅，高榮曾．公民參與公共危機管理的困境及解決策略［J］．法制與社會，2010，(6)．

［6］ 胡明霞．從當前我國公共危機管理中的公民參與現狀探析公民參與危機管理的新途徑［J］．學術探討，2010，(4)．