聶 雋 陳紅楓

（中國(guó)科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，合肥 230026）

1.巢湖流域水污染狀況

1.1 巢湖概況

中國(guó)五大淡水湖之一的巢湖位于中國(guó)安徽省中部, 居長(zhǎng)江與淮河之間，是在構(gòu)造盆地基礎(chǔ)上發(fā)育起來(lái)的典型斷陷構(gòu)造湖泊，流域面積9256 km2，四周為丘陵山地，流域內(nèi)水系發(fā)達(dá)，共有33條河流匯入，裕溪河為其唯一出口。巢湖湖泊水域面積約760 km2，岸線總長(zhǎng)約180.66km，平均水深3m，最深處5 m,湖面海拔為8 m，因形似鳥巢，故名“巢湖”[1]。

1.2 流域水污染現(xiàn)狀

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著巢湖湖區(qū)周圍人口、經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，巢湖水污染日趨嚴(yán)重，污染負(fù)荷超過(guò)水體承載能力，巢湖水系出現(xiàn)了一系列的環(huán)境問(wèn)題，以致成為國(guó)家重點(diǎn)治理的"三河三湖"之一。巢湖湖體水污染日趨嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在環(huán)湖河流水質(zhì)污染和湖體富營(yíng)養(yǎng)化上。環(huán)保部門對(duì)2010年度巢湖環(huán)湖河流28個(gè)監(jiān)測(cè)斷面的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，17.9%的斷面水質(zhì)為IV類，35.7%的斷面水質(zhì)為V類。十一五期間巢湖湖區(qū)12個(gè)常規(guī)檢測(cè)斷面水質(zhì)為IV類、V類的占50%，巢湖湖區(qū)西半湖呈重度富營(yíng)養(yǎng)化[2]。

巢湖湖區(qū)主要污染指標(biāo)為氨氮、石油類和總磷。出、入湖河道口主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、氨氮、石油類和總磷。南淝河、店埠河的控制斷面主要污染指標(biāo)為COD、氨氮、石油類和總磷。資料顯示，巢湖每年接納總磷1050.27噸，總氮18367.8噸，其中相當(dāng)部分將滯留于湖內(nèi)。2009年，董鋪水庫(kù)、大房郢水庫(kù)水質(zhì)類別提高為Ⅲ類，水質(zhì)達(dá)標(biāo)；巢湖市水源地主要監(jiān)測(cè)斷面巢湖壩口、巢湖船廠斷面水質(zhì)類別仍為Ⅳ類，水質(zhì)未達(dá)標(biāo)。近幾年，巢湖湖區(qū)的水質(zhì)雖逐步好轉(zhuǎn)，但是巢湖流域“十一五”項(xiàng)目完成率不高，2009年僅為 58.9%。2010年，安徽省廢水排放總量為18.47億噸，其中生活污水排放量為11.37億噸。廢水中COD排放總量為41.11萬(wàn)噸，COD的排放基數(shù)大，雖然與2009年相比減少了3.1%，但是水環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

2.巢湖水質(zhì)污染成因及特點(diǎn)分析

2.1 巢湖水質(zhì)污染成因

巢湖水質(zhì)污染的原因表現(xiàn)出內(nèi)因與外因相結(jié)合的多元復(fù)雜結(jié)構(gòu)。從內(nèi)因上看，巢湖長(zhǎng)期接納湖區(qū)流域河流輸送來(lái)的大量污染物，日積月累凝聚于湖底，形成湖中的內(nèi)污染源；湖區(qū)光熱資源豐富，湖水淺，陽(yáng)光穿透性好，水體溫度上升快，有利于水藻“瘋長(zhǎng)”、“水華”發(fā)生；巢湖建閘導(dǎo)致湖水封閉，加劇了營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)在湖內(nèi)滯留和水生生態(tài)環(huán)境的惡化。從外因上講，巢湖的外污染源包括點(diǎn)源和非點(diǎn)源，點(diǎn)源主要來(lái)源于工業(yè)和市政污水的排放，非點(diǎn)源主要來(lái)源于城市，農(nóng)業(yè)和森林的徑流。

2.2 巢湖水質(zhì)污染特點(diǎn)

巢湖水質(zhì)污染，與其它湖泊相比既有共性的一面，也有自身特點(diǎn)。首先是流入湖泊的氮、磷、營(yíng)養(yǎng)鹽與耗氧有機(jī)物為主要污染成分；其次巢湖污染的30%來(lái)自工業(yè)廢水和生活污水，70%來(lái)自面源污染，面源污染大于點(diǎn)源污染，原因在于工業(yè)廢水和生活污水的治理工作已得到廣泛的重視，農(nóng)業(yè)面源污染卻未得到應(yīng)有的關(guān)注。

2.3 原行政區(qū)劃加劇了巢湖水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟(jì)性

眾所周知，污染是一種外部性極大的行為，其傳播擴(kuò)散沒有地界約束。當(dāng)污染來(lái)臨時(shí)，由于地區(qū)間沒有相互的隸屬關(guān)系而造成共防共治的困難，就會(huì)給環(huán)境治理帶來(lái)人為的障礙。

在行政區(qū)劃上，過(guò)去巢湖分屬巢湖市與合肥市，水域橫跨兩市，加之治污牽涉到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等多個(gè)部門，以致造成“九龍治水”的局面，在一定程度上造成了巢湖治理問(wèn)題上時(shí)常出現(xiàn)推諉、扯皮等現(xiàn)象，很多好的措施在“被協(xié)調(diào)后”最終不得不折中實(shí)施。水質(zhì)污染的外部不經(jīng)濟(jì)性由于行政區(qū)劃問(wèn)題而被瞬間放大。

3.行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)巢湖流域水質(zhì)管理的影響

3.1 巢湖行政區(qū)劃調(diào)整概況

2011年8月22日，安徽省政府召開新聞發(fā)布會(huì)，正式宣布安徽省撤銷原地級(jí)巢湖市并對(duì)部分行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。區(qū)劃調(diào)整后，原巢湖市部分區(qū)域并入，合肥市面積從6000多平方公里增加到1萬(wàn)多平方公里。

3.2 行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來(lái)的機(jī)遇

從重點(diǎn)流域水環(huán)境監(jiān)管的角度看，行政區(qū)劃變更后，巢湖由原來(lái)的兩個(gè)“婆婆”變成了一個(gè)“婆婆”，這有利于水環(huán)境的行政監(jiān)管與資源配置，有利于統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合開發(fā)利用皖江兩岸資源，有利于提高資源的集約和節(jié)約利用水平，這本身就很“低碳”。

就巢湖的水環(huán)境治理而言，行政區(qū)劃的調(diào)整有利于統(tǒng)一巢湖流域環(huán)保政策，促進(jìn)巢湖流域的生態(tài)保護(hù)和水系管理，在一定程度上防止或解決了由于合肥、巢湖兩地環(huán)保部門執(zhí)法不一可能造成的某些地方污染成本向其他地方轉(zhuǎn)嫁的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)巢湖的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理、統(tǒng)一管護(hù)。

3.3 行政區(qū)劃調(diào)整給巢湖水質(zhì)管理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

巢湖流域污染問(wèn)題是經(jīng)年積累起來(lái)的，徹底解決巢湖水環(huán)境問(wèn)題也非一朝一夕所能達(dá)到的。行政區(qū)劃的調(diào)整在給巢湖治污帶來(lái)機(jī)遇的同時(shí)，也給巢湖水環(huán)境的綜合治理提出了挑戰(zhàn)。如果合肥市政府不能審時(shí)度勢(shì)，轉(zhuǎn)變方式接受挑戰(zhàn)，不僅不能彰顯區(qū)劃調(diào)整的優(yōu)勢(shì)，反而會(huì)貽誤時(shí)機(jī)，造成水質(zhì)污染治理的更大困局。

4.巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的必要性及可行性分析

4.1 排污權(quán)交易制度簡(jiǎn)介

排污權(quán)，又稱排放權(quán)，是指排放者在環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門分配的額度內(nèi)，并在確保該權(quán)利的行使不會(huì)損害其他公眾環(huán)境權(quán)益的前提下，依法享有的向環(huán)境排放污染物的權(quán)利。

何謂排污權(quán)交易呢？它是指在一定的區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過(guò)允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過(guò)貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量保護(hù)環(huán)境的目的。

可見，排污權(quán)交易是一種以達(dá)到降低污染物的排放量為目的，利用經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)來(lái)控制污染的環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段。

4.2 巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的必要性分析

巢湖水質(zhì)的嚴(yán)重污染已經(jīng)成為巢湖流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的瓶頸，它使得該地區(qū)不能形成良好的人居環(huán)境，也不能形成健康、安全的投資環(huán)境，嚴(yán)重影響和制約了流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于巢湖嚴(yán)峻的環(huán)保形勢(shì)，安徽省歷年在制定環(huán)境保護(hù)計(jì)劃和安徽省碧水藍(lán)天工程計(jì)劃時(shí)都把巢湖的水質(zhì)管理作為重點(diǎn)內(nèi)容。采取何種有效的環(huán)境保護(hù)手段減少污染物的排放，保護(hù)巢湖流域水質(zhì)環(huán)境成為當(dāng)務(wù)之急。

4.3 巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的可行性分析

行政區(qū)劃調(diào)整后，相對(duì)于淮河而言，巢湖不僅為我省單獨(dú)擁有，并且現(xiàn)已為省城合肥市所轄。合肥市市場(chǎng)體制發(fā)育良好、法制與公共管理健全、環(huán)境監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)能力建設(shè)較為完備，基本具備了推行排污權(quán)交易機(jī)制所需的條件。

軟件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”規(guī)劃》、《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》、《合肥市重點(diǎn)排污單位管理辦法》、《合肥市水環(huán)境保護(hù)條例》均己編制并頒行，目標(biāo)明確、全面，措施具體、合理，為巢湖流域推行排污權(quán)交易奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)；硬件方面，經(jīng)過(guò)多年努力，巢湖流域各地均已建立環(huán)境監(jiān)測(cè)站、網(wǎng)，為流域推行排污權(quán)交易提供了諸如地方環(huán)境本底數(shù)據(jù)、污染情況數(shù)據(jù)、污染物排放監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等大量的環(huán)境技術(shù)資料。

2008年合肥、蕪湖、蚌埠被國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)為自主創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在巢湖流域試行水污染物排污權(quán)交易制度，并為全國(guó)水環(huán)境保護(hù)和管理提供示范性經(jīng)驗(yàn)將是中央和地方政府都樂(lè)于見到和接受的。

5.基于排污權(quán)交易的巢湖水質(zhì)管理體系構(gòu)想

5.1 巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的具體操作步驟

第一步，確定排污權(quán)交易品種和達(dá)標(biāo)排污標(biāo)準(zhǔn)。確定合適的排污權(quán)交易范圍是保證排污權(quán)交易成功的前提條件。在交易因子方面，根據(jù)巢湖流域水污染物現(xiàn)狀及污染源污染物排放特點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)主要污染物因子為總磷、COD、氨氮，因此可選擇COD、氨氮、總磷三項(xiàng)指標(biāo)為排污權(quán)交易對(duì)象。實(shí)踐中可選擇相關(guān)企業(yè)污染物較多的一個(gè)品種先行先試；在行業(yè)方面，重點(diǎn)關(guān)注污染物排放高的紡織印染業(yè)、化學(xué)原料及制品業(yè)、造紙及紙制品業(yè)、黑色金屬冶煉業(yè)、醫(yī)藥制造業(yè)等五個(gè)行業(yè)。有了排污權(quán)并不意味著不要求企業(yè)達(dá)標(biāo)排放。恰恰相反，仍然要確定一個(gè)合理的達(dá)標(biāo)排放標(biāo)準(zhǔn)，不達(dá)標(biāo)的企業(yè)不能擁有排污權(quán)，而應(yīng)要求其治理達(dá)標(biāo)。

第二步，確定巢湖目前COD、氨氮和總磷的實(shí)際排污量和允許排污總量。對(duì)國(guó)家和地方控制區(qū)域內(nèi)污染源的數(shù)量、布局和污染物的種類、排放量進(jìn)行調(diào)查、確認(rèn)和公示，再根據(jù)環(huán)境容量和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)認(rèn)真確定水域污染物排放的控制總量。通過(guò)相關(guān)調(diào)查、評(píng)估，做好污染物申報(bào)登記，為科學(xué)合理地確定本地區(qū)水域排污控制總量及合理分配排污權(quán)提供客觀依據(jù)。

第三步，摸排相關(guān)企業(yè)，合理分配排污權(quán)。摸清環(huán)湖及其所有大小支流的工業(yè)、企業(yè)的COD、氨氮和總磷排污點(diǎn)、排污含量，以各排污點(diǎn)現(xiàn)有的排污量占總量的百分比為權(quán)重，合理分配。排污許可證的發(fā)放數(shù)量應(yīng)當(dāng)與水域排污物控制總量相協(xié)調(diào)。從扶持新生事物、不增加企業(yè)成本以及有償分配易出現(xiàn)政府尋租行為來(lái)考慮，在排污權(quán)交易計(jì)劃的最初，采取以無(wú)償分配為主，有償分配為輔的模式進(jìn)行分配。鑒于巢湖流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)，考慮到今后將有大量的新興企業(yè)加入到排污行列而獲得較大的污染物排污權(quán)，因而確定此次排污權(quán)分配方式為將現(xiàn)有排污權(quán)的絕大部分進(jìn)行分配，只儲(chǔ)備極少部分。無(wú)償分配時(shí)，對(duì)排污權(quán)交易制度建立前已購(gòu)置了大型治污的設(shè)備并達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)，在發(fā)放排污權(quán)時(shí)應(yīng)視其減少的排污量多考慮一些，或給予其他形式的補(bǔ)償，以保證公平。此外，由于巢湖西半湖易發(fā)生藍(lán)藻，在分配時(shí)可本著“西少東多”（可確定一個(gè)折算系數(shù)）的原則。

第四步，確定合適的排污權(quán)初始分配價(jià)格。制定排污權(quán)初始分配價(jià)格時(shí)，應(yīng)充分考慮巢湖流域水環(huán)境資源容量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，不能定價(jià)過(guò)高，否則可能導(dǎo)致企業(yè)無(wú)法承受；但也不能對(duì)排污權(quán)定價(jià)過(guò)低，否則可能導(dǎo)致巢湖流域水環(huán)境容量資源過(guò)度利用的問(wèn)題。因此，在巢湖流域?qū)ε盼蹤?quán)初始定價(jià)時(shí)，既要考慮到水環(huán)境資源的承載力，又要考慮到企業(yè)的承受能力，使排污權(quán)初始分配價(jià)格兼顧效率與公平。

第五步，確定交易方式和規(guī)則。在二級(jí)市場(chǎng)上，交易各方須向環(huán)保部門（巢湖管理局）提出排污權(quán)交易申請(qǐng)，并對(duì)交易的必要性和可行性加以說(shuō)明；環(huán)保部門組織有關(guān)單位根據(jù)交易各方的排污量變化要求，確定其可以進(jìn)行交易的排污量，并對(duì)交易前后的壞境效益進(jìn)行評(píng)估；排污權(quán)買賣雙方就交易數(shù)量、交易價(jià)格、交易時(shí)間等具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，簽訂有償轉(zhuǎn)讓協(xié)議；轉(zhuǎn)讓協(xié)議經(jīng)環(huán)保部門審核批準(zhǔn)后，交易雙方變更排污許可證。由于巢湖一般在夏季易發(fā)生藍(lán)藻，在交易時(shí)間上也可錯(cuò)開，易發(fā)期及其前一段時(shí)間（如5月一8月）用于監(jiān)測(cè)、評(píng)估排污交易，盡量安排在易發(fā)期后交易，避免買方交易后立即在夏季排污。

5.2 巢湖流域推行排污權(quán)交易機(jī)制的保障和配套政策建議

巢湖流域排污權(quán)交易市場(chǎng)尚處在摸索之中，為促進(jìn)排污權(quán)交易機(jī)制的推行，還需在法制、市場(chǎng)、機(jī)構(gòu)等制度建設(shè)方面做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

5.2.1 切實(shí)解決排污權(quán)交易的法律依據(jù)缺失問(wèn)題。在巢湖流域進(jìn)行排污權(quán)交易時(shí)，環(huán)保部門應(yīng)制定相關(guān)的規(guī)章制度，明確排污權(quán)從審批到交易的規(guī)程及罰則，確立排污權(quán)交易制度的法律地位，使排污權(quán)交易有章可循，有法可依。

5.2.2 建立和完善排污權(quán)交易的政策調(diào)控體系。行政區(qū)劃調(diào)整后，專門的巢湖管理機(jī)構(gòu)——巢湖管理局應(yīng)運(yùn)而生。在排污權(quán)交易機(jī)制下，巢湖管理局在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系、規(guī)范政府行為、合理發(fā)揮政府職能方面的作用可謂重中之重。

5.2.3 實(shí)行排污權(quán)交易與排污收費(fèi)制度的互補(bǔ)。根據(jù)巢湖流域現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水平，單一的環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理手段對(duì)于污染控制、水質(zhì)管理不能發(fā)揮最佳效果，應(yīng)該結(jié)合流域?qū)嶋H情況，允許多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理手段并存。排污收費(fèi)制度作用不只限于作為一個(gè)業(yè)已存在的可以支持環(huán)保部門的減排制度。從把現(xiàn)有制度發(fā)揮出最大作用的角度來(lái)講，排污收費(fèi)制度可以用來(lái)加強(qiáng)排污權(quán)交易制度，共同來(lái)減少排放和達(dá)到環(huán)保目標(biāo)[3]。

5.2.4 完善環(huán)境管理信息系統(tǒng)。排污權(quán)交易必須有完善的環(huán)境管理信息系統(tǒng)的支持，因?yàn)榕盼蹤?quán)交易需要大量有關(guān)價(jià)格、供需量、供需單位等市場(chǎng)信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。應(yīng)當(dāng)盡快建立巢湖流域排污權(quán)交易網(wǎng)，收集、公布、處理有關(guān)信息。對(duì)政府部門而言，要通過(guò)專業(yè)信息平臺(tái)和大眾傳媒及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布與水域排污權(quán)交易有關(guān)的一切信息，保證信息公示透明。

6.結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，巢湖所在的合肥市正處于建立資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的加速推進(jìn)階段，節(jié)能減排任務(wù)十分艱巨。排污權(quán)交易制度如能在巢湖流域成功試點(diǎn)并加以推廣，必將有效推進(jìn)巢湖流域水質(zhì)污染綜合治理的進(jìn)程，對(duì)于實(shí)現(xiàn)合肥乃至安徽全省的環(huán)境質(zhì)量改善和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

同時(shí)我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到，巢湖流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，就是流域內(nèi)人們各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)超出了環(huán)境承載力的限度，因此在推行排污權(quán)交易機(jī)制，敦促企業(yè)加強(qiáng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，人類的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)限制在流域生態(tài)系統(tǒng)能夠承受的限度之內(nèi)。逐步恢復(fù)流域復(fù)雜而多樣的生態(tài)系統(tǒng)，激活流域的自身“免疫功能”，以此為途徑加強(qiáng)巢湖流域水質(zhì)污染的綜合治理才是真正能夠解決水質(zhì)管理問(wèn)題的治本之策。

[1] 王慶.合肥濱湖新區(qū)建設(shè)對(duì)巢湖的影響[J].農(nóng)技服務(wù).2007.24（4）：93—94.

[2] 安徽省環(huán)保廳.關(guān)于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”規(guī)劃2010年度實(shí)施情況的通報(bào)[EB/OL].2011-9-30.http：//www.aepb.gov.cn/pages/Aepb11_ShowNews.aspx?NewsID=62465.

[3] 顧開運(yùn).湘江流域水污染物排污權(quán)交易制度的研究與設(shè)計(jì)[D].中南大學(xué)，2009：68.