周學(xué)勤

（寧夏大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 寧夏 銀川 750021）

0 概述

我國少數(shù)民族地區(qū)一般都具有地廣人稀、物產(chǎn)豐富的特點(diǎn)，且大都位于邊陲，屬于國防要沖。 由于歷史原因，我國的民族分布形成了各民族互相交錯(cuò)居住的狀況，經(jīng)濟(jì)上大部分屬于相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 各少數(shù)民族在政治和文化生活方面，不僅相互影響，而且都和漢族有著密切聯(lián)系。 同時(shí)，電子政務(wù)作為電子信息技術(shù)與管理的有機(jī)結(jié)合，成為當(dāng)代信息化的最重要的領(lǐng)域之一。 它使政府部門能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)高效、透明、規(guī)范的電子化內(nèi)部辦公以及協(xié)同辦公。 與傳統(tǒng)政府的公共服務(wù)相比，電子政務(wù)除了具有廣泛性、公開性、非排他性等公共性外，還具有直接性、便捷性、低成本性以及更好的平等性等特征。 在電子政務(wù)發(fā)展方面，民族地區(qū)發(fā)展與非民族地區(qū)發(fā)展的出現(xiàn)不同步性，現(xiàn)實(shí)的數(shù)字鴻溝使得民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)的效率處于較低水平，電子政務(wù)的發(fā)展存在明顯滯后性。

1 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

1.1 電子政務(wù)的效率分析。 在文獻(xiàn)中，電子政務(wù)對(duì)政府行政活動(dòng)的效率促進(jìn)問題研究較多。 從研究方法上看，定性和定量分析都有，以定量分析為主。 從研究的價(jià)值取向來看，政府和公眾的視角都有， 但以政府由上而下的價(jià)值取向?yàn)橹髁鳌难芯磕Ｊ蕉?，有電子政?wù)系統(tǒng)管理研究模式、信息共享和信息安全研究模式、電子政務(wù)業(yè)務(wù)流程研究模式、電子政務(wù)價(jià)值評(píng)估研究模式、電子政務(wù)公眾需求的識(shí)別與管理研究模式等。 從研究視角來看，主要有四個(gè)方面，一是數(shù)字鴻溝的視角（關(guān)于差距，弊端，原因，策略），二是政府管理創(chuàng)新視角（企業(yè)型政府，服務(wù)型政府），三是組織網(wǎng)絡(luò)管理的視角（協(xié)同化管理，網(wǎng)絡(luò)化管理），四是電子技術(shù)應(yīng)用管理的視角（包括政府管理信息系統(tǒng)；政府的一站式服務(wù)流程設(shè)計(jì)；政府采購供應(yīng)鏈管理；政府網(wǎng)站評(píng)估和運(yùn)維）。 綜合來看，對(duì)于電子政務(wù)本身的效率問題，文獻(xiàn)中研究的并不深入，而對(duì)于相對(duì)落后的中國民族地區(qū)縣級(jí)政府的研究更少。

1.2 中國電子政務(wù)效率的比較研究。 一是地區(qū)比較研究：國際范圍按照洲際不同的比較， 按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的比較；國內(nèi)分東部、中部和西部地區(qū)的研究，分發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的研究。 二是中央、省、市、縣不同行政層次的比較研究：城鄉(xiāng)信息化及電子政務(wù)的對(duì)比，中央、市、縣級(jí)政府電子政務(wù)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)比等。

1.3 電子政務(wù)與新公共管理的關(guān)系。電子政務(wù)與新公共管理理念存有內(nèi)在的一致性，研究電子政務(wù)的效率問題必然要涉及到對(duì)新公共管理理論的研究。 電子政務(wù)是發(fā)達(dá)國家政府實(shí)現(xiàn)新公共管理的共同選擇。 從20 世紀(jì)80 年代開始，西方發(fā)達(dá)同家經(jīng)歷了一場(chǎng)被稱之為“政府再造”運(yùn)動(dòng)的公共管理革命，其核心目標(biāo)就是要通過政府再造，建立一個(gè)高效率的、對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的和更有回應(yīng)性的政府。 雖然目前各國的公共行政改革在廣度、深度以及成效方面存在差異，但它們都將公共管理思想融入電子政務(wù)管理機(jī)制中，進(jìn)行了多樣化的探索和實(shí)踐，取得了一定成效。 綜合來看，由電子政務(wù)而帶來的新公共管理主要體現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：一是新方法：從排斥公民到呼吁公民參與。 傳統(tǒng)政務(wù)的封閉性對(duì)應(yīng)舊視角下管理者與外界隔絕，電子政務(wù)的開放性對(duì)應(yīng)新視角下有限制的公民參與，體現(xiàn)公開、公正理念。 二是新角色：政府不是控制者的角色，而是服務(wù)者的角色。 對(duì)于公眾的角色有兩種代表性的理念：①公眾是客戶，政府是企業(yè)——企業(yè)要提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足客戶需求；②公眾不僅是顧客，也是“所有者或主人”，政府提供服務(wù)的底線是責(zé)任，即要滿足更大的公共價(jià)值而不是個(gè)別顧客的利益。 三是新形態(tài)：通過再造政府，實(shí)現(xiàn)政府部門在時(shí)間和空間運(yùn)行中的新形態(tài)：電子信息技術(shù)對(duì)信息資源及信息流程的強(qiáng)大控制功能使得政務(wù)再造事半功倍。

2 民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率機(jī)制的研究意義

2.1 在社會(huì)政治領(lǐng)域中的意義

首先，電子政務(wù)在權(quán)力方面對(duì)政治上層建筑領(lǐng)域中各種權(quán)力主體產(chǎn)生影響。 通過研究民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率機(jī)制，使得社會(huì)成員參與政治生活的深度和廣度也隨之向前發(fā)展，促進(jìn)了各權(quán)力主體內(nèi)部決策結(jié)構(gòu)的變革，促進(jìn)內(nèi)部權(quán)力的重新分配和使用。 其次，在組織方面對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響。 促進(jìn)政府組織結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的垂直型向現(xiàn)代的扁平型轉(zhuǎn)化，促進(jìn)政府組織內(nèi)部各職能部分相互協(xié)作，完成對(duì)公眾的“一站式”服務(wù)，提高服務(wù)的整體性和效率。 再次，在制度方面對(duì)政治制度產(chǎn)生影響。 對(duì)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度和工作制度等政治制度進(jìn)行創(chuàng)新， 使之在適應(yīng)國家根本制度的同時(shí)，為不同社會(huì)利益群體的政治權(quán)利提供制度保障。 最后，在政治理念方面對(duì)近代興起的市民社會(huì)中政治理念產(chǎn)生影響。 促進(jìn)全社會(huì)對(duì)于現(xiàn)代政治活動(dòng)服務(wù)本質(zhì)的全新認(rèn)識(shí)，認(rèn)識(shí)到政府與公眾在電子方式下新的角色，加強(qiáng)了政府服務(wù)理念和公眾參政議政的信心。

2.2 在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的意義

政治的根源是經(jīng)濟(jì)，電子政務(wù)與公眾的政治關(guān)系歸根到底是由它們的經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定的，電子政務(wù)的相關(guān)活動(dòng)實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種表現(xiàn)。 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中意義主要包括兩個(gè)方面。 首先，在財(cái)政管理體系方面，依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則建立公共財(cái)政框架。 完善宏觀經(jīng)濟(jì)分析與預(yù)測(cè)系統(tǒng)、財(cái)政預(yù)算管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)和財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)，規(guī)范政府行為，增強(qiáng)財(cái)政管理功能。 其次，在政府內(nèi)部財(cái)務(wù)管理方面，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)一體化。 將各級(jí)財(cái)政部門和相關(guān)部委、行政事業(yè)單位的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，統(tǒng)一管理、協(xié)同辦公。 用戶可以通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流、業(yè)務(wù)流和工作流的協(xié)同化管理。

2.3 在社會(huì)文化領(lǐng)域中的意義

在社會(huì)文化領(lǐng)域中不僅包括對(duì)各利益群體的思想觀念、行為模式、風(fēng)俗習(xí)慣等的影響，也包括對(duì)不同群體整體意識(shí)所輻射出來的文化活動(dòng)的影響，突出表現(xiàn)在三個(gè)方面。 第一，促進(jìn)開放型文化。 通過在民族地區(qū)縣級(jí)政府的電子政務(wù)中提供開放型信息和服務(wù)，使開放性的資源共享從一種高深莫測(cè)的電子活動(dòng)變?yōu)橐环N司空見慣的行為模式，并在人們頭腦中逐漸形成一股潛移默化的力量， 促進(jìn)了開放型文化的萌發(fā)。同時(shí)這個(gè)過程讓民族地區(qū)縣級(jí)政府和公眾都認(rèn)識(shí)到封閉和孤立只能導(dǎo)致停滯和落后，認(rèn)識(shí)到開放型文化的先進(jìn)性。 第二，加強(qiáng)學(xué)習(xí)型文化。 通過研究民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)的效率機(jī)制，使政府和公眾都認(rèn)識(shí)到所接觸的知識(shí)體系是內(nèi)容龐大的，知識(shí)更新速度是驚人的。 同時(shí)，電子工具的使用也對(duì)電子政務(wù)的參與主體提出了能力和素質(zhì)上的要求。 由知識(shí)匱乏所帶來的緊迫感轉(zhuǎn)化為學(xué)習(xí)的動(dòng)力，并進(jìn)而在民族地區(qū)強(qiáng)化學(xué)習(xí)型文化的理念。第三，利于創(chuàng)新型文化。對(duì)西方發(fā)達(dá)國家的電子政務(wù)需要在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上進(jìn)行本土化改造，需要對(duì)政府與公眾的角色進(jìn)行轉(zhuǎn)變，對(duì)新知識(shí)新工具的應(yīng)用需要有新的思路，通過互動(dòng)空間中電子政府過程的實(shí)際運(yùn)行提供了培育全民創(chuàng)新型文化的社會(huì)土壤。 總之，電子政府過程激發(fā)了政府文化和公眾文化的內(nèi)在活力，使文化的生產(chǎn)和消費(fèi)迸發(fā)出極大的穿透力。

3 民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率機(jī)制中存在的特殊問題

3.1 民族地區(qū)縣級(jí)政府經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件落后

政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在地廣人稀、通訊系統(tǒng)不完善、交通設(shè)施不發(fā)達(dá)的環(huán)境影響下， 政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的空間距離遠(yuǎn)，權(quán)力執(zhí)行效率低下，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問題更為突出。 近年在民族地區(qū)縣級(jí)政府相繼完善并投入使用了電子政務(wù)相關(guān)的信息系統(tǒng)，例如宏觀經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)、自然資源管理系統(tǒng)和空間地理定位系統(tǒng)、人口與法人數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，還有一些金盾、金稅、金財(cái)?shù)刃畔⒒到y(tǒng)。 這些業(yè)務(wù)系統(tǒng)的建設(shè)和網(wǎng)站內(nèi)部辦公系統(tǒng)的建設(shè)與大多數(shù)非民族地區(qū)相比明顯處于落后水平，應(yīng)用層次和技術(shù)水平并不高。

3.2 民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)觀念淡薄

民族地區(qū)受到傳統(tǒng)人治型政治文化的歷史環(huán)境影響，使得政府的權(quán)力運(yùn)行過程與現(xiàn)代法理型的政治文化格局難以共融。 在大趨勢(shì)的影響下，民族地區(qū)雖然也加快了電子政務(wù)建設(shè)的步伐，但民族地區(qū)縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)部門仍無法脫離傳統(tǒng)政務(wù)模式下的觀念和做法。 政府和公眾對(duì)電子政務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位和作用認(rèn)識(shí)不夠，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的觀念意識(shí)無法與當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)全球化、信息全球化發(fā)展形勢(shì)協(xié)調(diào)一致。 同時(shí)，由于地區(qū)、行業(yè)發(fā)展的不平衡和各地區(qū)、各部門工作重點(diǎn)不同，對(duì)于電子政務(wù)的發(fā)展支持度不同。 尤其在一些縣區(qū)，精力和重心基本上仍然強(qiáng)調(diào)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)問題， 對(duì)適應(yīng)電子政務(wù)發(fā)展模式的政府體制改革并不熱心，甚至有些排斥，使得電子政務(wù)建設(shè)過程從渠道拓展到手段更新都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他工作。

3.3 民族地區(qū)縣級(jí)政府體制和制度上的困境

民族地區(qū)縣級(jí)政府政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制受到多民族 “混居”的人口環(huán)境影響，使得各民族之間的政治整合功能降低，民族地區(qū)特殊管理制度的功能削弱，影響民族地區(qū)縣級(jí)政府區(qū)域政策優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。 民族地區(qū)各省市有多年從事信息工作的部門，有管理、協(xié)調(diào)信息管理工作的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，但還有很多省市沒有專門負(fù)責(zé)電子政務(wù)工作機(jī)構(gòu)，也沒有建立起相應(yīng)的電子政務(wù)制度。 有些部門在職能上相互重疊，管理體制沒有理順，權(quán)責(zé)不清，加之大多數(shù)縣區(qū)沒有從頂層設(shè)計(jì)開始成立標(biāo)準(zhǔn)化的電子政務(wù)服務(wù)體系，導(dǎo)致管理分散、政出多門，嚴(yán)重影響了電子政務(wù)實(shí)現(xiàn)的深度和廣度。

4 完善民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率機(jī)制的策略

4.1 加強(qiáng)民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加強(qiáng)民族地區(qū)電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)機(jī)關(guān)部門間電子政務(wù)內(nèi)、外網(wǎng)同步接入，形成電子政務(wù)中心樞紐。 合理進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃，建立電子政務(wù)運(yùn)行維護(hù)服務(wù)體系，推廣電子政務(wù)辦公業(yè)務(wù)資源的統(tǒng)一應(yīng)用。 盡快成立電子政務(wù)管理機(jī)構(gòu)，明確電子政務(wù)管理職責(zé)。

4.2 采用動(dòng)力機(jī)制提高民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率

在動(dòng)力機(jī)制中要從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面去促進(jìn)效率的提高。 內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制中包括四種類型：一是通過集權(quán)與分權(quán)實(shí)現(xiàn)決策動(dòng)力機(jī)制；二是通過消除壟斷及多元化競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力機(jī)制； 三是通過市場(chǎng)原則引入成本收益動(dòng)力機(jī)制；四是結(jié)合公務(wù)員制度實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生和成長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制。 外部動(dòng)力機(jī)制中包括三種類型：一是經(jīng)濟(jì)動(dòng)力機(jī)制，因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)是社會(huì)組織動(dòng)力機(jī)制中最基本的力量，是由基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的。 二是政治動(dòng)力機(jī)制，因?yàn)檎钔苿?dòng)是由社會(huì)秩序發(fā)展的基本規(guī)律決定的。 三是文化動(dòng)力機(jī)制，因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)，教育理念，傳統(tǒng)思想等都是由社會(huì)心理推動(dòng)規(guī)律決定的。

4.3 采用約束機(jī)制提高民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率

在約束機(jī)制中主要從四個(gè)方面去促進(jìn)效率的提高。 一是權(quán)力約束，既要利用權(quán)力對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行進(jìn)行約束，又要對(duì)權(quán)力的擁有與運(yùn)用進(jìn)行約束。 政府部門中通過信息技術(shù)管理、信息系統(tǒng)建設(shè)和信息資源管理， 確定組織業(yè)務(wù)活動(dòng)和發(fā)展戰(zhàn)略， 建立相關(guān)制度體系。 民族地區(qū)需要建立完善的政府CIO制度，以解決政府信息化建設(shè)過程中的制度缺失、管理缺失等問題。 二是利益約束，既要以物質(zhì)利益為手段，對(duì)運(yùn)行過程施加影響又要對(duì)運(yùn)行過程中的利益因素加以約束，同時(shí)也要注意效益指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，注重政務(wù)活動(dòng)的成本和回報(bào)。 三是責(zé)任約束，明確相關(guān)政務(wù)系統(tǒng)及人員的責(zé)任，限定或修正政務(wù)系統(tǒng)的行為。 四是道德約束，也就是社會(huì)心理約束，需要運(yùn)用教育、激勵(lì)和社會(huì)輿論、道德與價(jià)值觀等手段，對(duì)管理者及有關(guān)人員的行為進(jìn)行約束。

4.4 民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率的提高需要頂層支持

這種支持包括兩個(gè)方面，一是頂層權(quán)力機(jī)構(gòu)做好統(tǒng)籌安排，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任在各級(jí)行政機(jī)構(gòu)中的合理分配，二是民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率的提高需要財(cái)政轉(zhuǎn)移的支持。在第一個(gè)方面中，需要通過高層與基層的權(quán)力讓渡以利于在縣級(jí)政府中創(chuàng)建“自我更新的體制”。 隨著政府網(wǎng)絡(luò)技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)化形態(tài)的形成，各級(jí)政府在進(jìn)行政務(wù)活動(dòng)時(shí)，除了要按照傳統(tǒng)的自上而下的層級(jí)結(jié)構(gòu)建立縱向的權(quán)力線以外，政府的有效治理還必須依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立橫向的行動(dòng)線以擴(kuò)展合作伙伴關(guān)系。 這是新歷史時(shí)期政府提高績(jī)效和增強(qiáng)責(zé)任性的基礎(chǔ)。 在第二個(gè)方面中，參照《民族區(qū)域自治法》所規(guī)定的對(duì)民族自治地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的基本框架，上級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)民族地區(qū)縣級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。 通過一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及國家確定的其他方式，增加資金投入，并提供相應(yīng)的保障措施，是財(cái)政轉(zhuǎn)移法制化、透明化和規(guī)范化。

5 總結(jié)

民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率水平的提高關(guān)系到中國電子政務(wù)水平的總體性提高，必須給予足夠的重視。 改變以前只注重硬件技術(shù)實(shí)施的風(fēng)氣， 不但要考察實(shí)施的情況，更要注重效率和業(yè)績(jī)的提高。 在提高過程中主要通過動(dòng)力機(jī)制和約束機(jī)制進(jìn)行戰(zhàn)略性規(guī)劃，同時(shí)，也注重高層和縣級(jí)政府的關(guān)系，在財(cái)政制度、行政制度等方面進(jìn)行合理設(shè)計(jì)。 另外，對(duì)于本問題的研究往往受到諸多因素影響，相關(guān)研究還具有很大的不確定性和不可預(yù)見性。 對(duì)此，要根據(jù)民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)效率水平提升過程中所經(jīng)歷的不同階段的特點(diǎn)，實(shí)事求是地轉(zhuǎn)變策略，推動(dòng)民族地區(qū)縣級(jí)政府電子政務(wù)健康、有序發(fā)展。

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