張司洋
(中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院 中國(guó)北京 100872)
新中國(guó)憲法發(fā)展歷程的簡(jiǎn)要回顧與思考
張司洋
(中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院 中國(guó)北京 100872)
新中國(guó)的憲法起自“共同綱領(lǐng)”。1949年9月21日,在北京召開(kāi)了由中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派、各人民團(tuán)體以及愛(ài)國(guó)人士參加的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議,代行全國(guó)人民大表大會(huì)的職權(quán),通過(guò)了“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)”(簡(jiǎn)稱“共同綱領(lǐng)”)?!肮餐V領(lǐng)”原本是中共與各民主黨派、社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行團(tuán)結(jié)合作的政治基礎(chǔ),但在國(guó)家還沒(méi)有憲法的情況下,“共同綱領(lǐng)”實(shí)際上起到了臨時(shí)憲法的作用。
周恩來(lái)在對(duì)“共同綱領(lǐng)”起草經(jīng)過(guò)和內(nèi)容做出的說(shuō)明中指出,只有當(dāng)全國(guó)人民在自己的實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到,社會(huì)主義是唯一的最好途徑,“才會(huì)真心承認(rèn)它,并愿意全心全意為它而奮斗。所以現(xiàn)在暫時(shí)不寫出來(lái),不是否定它,而是更加鄭重地看待它,而且這個(gè)綱領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)不分離,已經(jīng)規(guī)定要在實(shí)際上保證向這個(gè)前途走去?!笨梢?jiàn),“共同綱領(lǐng)”體現(xiàn)的一系列原則和政策,反映的發(fā)展精神,以及在實(shí)踐中所產(chǎn)生的鞏固新生的人民政權(quán)、迅速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)秩序等作用,都足以讓它成為沒(méi)有正是憲法前的臨時(shí)憲法。
新中國(guó)的第一部正式憲法誕生于1954年,因?yàn)楫?dāng)時(shí)制定一部憲法的條件已經(jīng)基本成熟。首先,大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)基本結(jié)束,全國(guó)出現(xiàn)空前的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)局面;其次,政治上經(jīng)過(guò)了土地改革、三反五反、鎮(zhèn)壓反革命等一系列運(yùn)動(dòng),社會(huì)秩序和治安狀況明顯好轉(zhuǎn),人民群眾的政治覺(jué)悟和組織性大大提高,民主意識(shí)和參政意識(shí)有所增強(qiáng);再次,經(jīng)濟(jì)上基本完成了民主革命遺留下來(lái)的任務(wù),有了一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
對(duì)比“五四憲法”和“共同綱領(lǐng)”我們可以發(fā)現(xiàn),“共同綱領(lǐng)”由序言、總綱、政權(quán)機(jī)關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化教育政策、民族政策和外交政策組成,共60條。而“五四憲法”則改為序言、總綱、國(guó)家機(jī)構(gòu)、公民的基本權(quán)利和義務(wù),國(guó)旗國(guó)徽和首都等四章106條。結(jié)構(gòu)上的調(diào)整使得正式的憲法結(jié)構(gòu)更加合理、緊湊。同時(shí),“五四憲法”還取消了“共同綱領(lǐng)”中一些過(guò)時(shí)的規(guī)定,并增加了新的內(nèi)容,在指導(dǎo)原則上“五四憲法”通篇貫穿著人民民主和社會(huì)主義兩個(gè)原則,而不再是如“共同綱領(lǐng)”一般“暫時(shí)不寫出來(lái)”。所以如果說(shuō)“共同綱領(lǐng)”是一部新民主主義的臨時(shí)憲法,那么“五四憲法”則是一部對(duì)新中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的社會(huì)主義憲法。
“五四憲法”與“七五憲法”時(shí)隔21年,不能不說(shuō)是很長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期。但其實(shí),在中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆全國(guó)代表大會(huì)上就曾提出過(guò)修改憲法的建議。可由于50年代后黨內(nèi)開(kāi)始滋長(zhǎng)“左”傾思想和個(gè)人崇拜,造成民主和法制建設(shè)滯后甚至倒退,修憲任務(wù)一再拖延。到“文化大革命”時(shí)期,“左”的錯(cuò)誤和個(gè)人崇拜發(fā)展到登峰造極的地步,憲法實(shí)際上被拋棄,民主和法制遭到嚴(yán)重破壞,由黨政軍合一的革命委員會(huì)取代了地方各級(jí)人民政府,成為新的管理機(jī)關(guān)。
在這一背景下“七五憲法”的出臺(tái)不能不說(shuō)是“文革”的產(chǎn)物,這部憲法基本上放棄了“五四憲法”的民主和法制精神,將“左”的錯(cuò)誤合法化、定型化,錯(cuò)誤地將階級(jí)斗爭(zhēng)看做是中國(guó)共產(chǎn)黨在整個(gè)社會(huì)主義歷史階段的基本路線,肯定了人民公社、大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論、黨政不分、以黨代政等領(lǐng)導(dǎo)體制,通過(guò)拋棄民主與法制精神給“人治”留下了死灰復(fù)燃的空間。這部存在諸多缺陷,不嚴(yán)謹(jǐn)甚至指導(dǎo)思想錯(cuò)誤的憲法,是中國(guó)社會(huì)畸形發(fā)展的產(chǎn)物,反過(guò)來(lái)也以根本大法的形式助長(zhǎng)了“左”的錯(cuò)誤,造成了錯(cuò)誤發(fā)展的馬太效應(yīng),影響深重。
“七五憲法”執(zhí)行不久,“四人幫”集團(tuán)覆滅,人民迫切要求恢復(fù)社會(huì)主義民主和法制,要求社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展經(jīng)濟(jì)?!捌甙藨椃ā闭窃谶@種要求和呼聲中誕生的?!捌甙藨椃ā痹诔幸u“七五憲法”框架結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,把原來(lái)的30條擴(kuò)充為60條,對(duì)“七五憲法”中具有明顯錯(cuò)誤的條款作出了部分的修改和刪節(jié),例如取消了諸如備戰(zhàn)、備荒、抓革命、促生產(chǎn)等語(yǔ)錄化條文,將“七五憲法”中的“勞動(dòng)收入”改為“合法收入”,恢復(fù)“五四憲法”中比較好的條款,如人民陪審制度、公開(kāi)審判制度、被告人獲得辯護(hù)制度等,新增了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化、人民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理、監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員3等。
“七八憲法”雖然是在粉碎“四人幫”后制定的,但由于當(dāng)時(shí)還來(lái)不及全面總結(jié)建國(guó)近30年來(lái)社會(huì)主義革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),尤其是對(duì)毛澤東的功過(guò)是非未作出客觀、全面、公正的評(píng)價(jià),難免仍然帶有“左”的色彩,不僅在指導(dǎo)思想上肯定了“文化大革命”,仍然堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱,內(nèi)容上也并未刪去大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論等“文革”中的特殊運(yùn)動(dòng)形式。可見(jiàn),不進(jìn)行思想上的解放思想與組織上的撥亂反正,修改憲法會(huì)失去根基,從而不能產(chǎn)生出完整有效正確的法律。
1978年12月中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)的召開(kāi),成功實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移,使社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)生活出現(xiàn)了巨大的變化。政治上國(guó)家政權(quán)民主化建設(shè)進(jìn)程有了重大發(fā)展,經(jīng)濟(jì)上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革取得突破性進(jìn)展,在理論上中共十一屆六中全會(huì)通過(guò)的“關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議”以及中共十二大做出的“關(guān)于全面開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的決定”,從根本上澄清了被“文革”搞亂的理論和思想,從而為“八二憲法”的制定鋪平了道路。
“八二憲法”繼承了前幾部憲法的部分內(nèi)容,尤其是“五四憲法”的民主和法制傳統(tǒng),同時(shí)刪除了前幾部憲法中過(guò)時(shí)和錯(cuò)誤的東西,并豐富、增加了許多富有時(shí)代氣息的新內(nèi)容。在序言部分明確提出了國(guó)家的根本任務(wù)是集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),實(shí)現(xiàn)了指導(dǎo)思想的歷史性飛躍,總綱部分增加了個(gè)體經(jīng)濟(jì)、精神文明等新詞匯,公民的基本權(quán)利和義務(wù)部分和國(guó)家機(jī)構(gòu)部分更加全面與平衡。
“八二憲法”相繼經(jīng)過(guò)了四次修改,分別是1988年修憲、1993年修憲、1999年修憲和2004年修憲,形成了31條修正案。這些修正案最根本的特點(diǎn)是不斷與時(shí)俱進(jìn),在大原則不變的情況下加入符合時(shí)代要求的內(nèi)容,使得“八二憲法”能夠不斷反映新中國(guó)的發(fā)展趨勢(shì),成為真正意義上的國(guó)家根本大法。
新中國(guó)成立61年,制定了4部憲法,平均15年左右制定一部,可以說(shuō)憲法的制定較為頻繁。許多學(xué)者對(duì)此表示擔(dān)心,例如學(xué)者秦前紅說(shuō):“頻繁的全面修憲,只會(huì)瓦解憲法的一致性和連續(xù)性,動(dòng)搖憲法的權(quán)威,削弱公民薄弱的法治和憲政信仰。”而“八二憲法”之所以被憲法學(xué)界專家許崇德老師成為“中國(guó)歷史上最好的憲法”,正是因?yàn)槠渫ㄟ^(guò)修正案的方式對(duì)憲法進(jìn)行部分修改,既能保持憲法的穩(wěn)定性,又能保持憲法的適應(yīng)性。所以許教授說(shuō):“今后如果能夠適當(dāng)?shù)匦惺箲椃ń忉尩穆殭?quán),這將是十分適宜的。”
維護(hù)憲法的穩(wěn)定,首先是由憲法的性質(zhì)、地位和作用決定的:從地位看,憲法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的核心和基礎(chǔ);從內(nèi)容看,憲法規(guī)定的是國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù);從法律效力看,憲法具有最高的法律效力。正因?yàn)閼椃ㄊ菄?guó)家的根本法,維護(hù)憲法的穩(wěn)定,就是維護(hù)國(guó)家根本制度的穩(wěn)定,維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。因此,“對(duì)憲法的修改也就需要格外嚴(yán)肅、慎重,按照不同于制定和修改法律的特別程序來(lái)進(jìn)行?!彼晕覀冋_的態(tài)度不是憲法太過(guò)重要以至于不能修改,一成不變,而是在國(guó)家社會(huì)發(fā)展的同時(shí),找到修改憲法的正確形式,確定修改憲法的規(guī)范程序。只要形式正確、程序規(guī)范,相信憲法的修改帶來(lái)的必將是進(jìn)步。
從憲法的發(fā)展我們可以看出,我國(guó)的“五四憲法”以人民民主和社會(huì)主義為指導(dǎo)思想,因此在當(dāng)時(shí)的條件下,這部憲法是有積極作用的。而“七五憲法”以“階級(jí)斗爭(zhēng)年年講、月月講、日日講”為指導(dǎo),“七八憲法”以肯定“文化大革命”的成果和“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”為指導(dǎo)思想,因此這兩部憲法并未在法治建設(shè)中發(fā)揮積極作用?!鞍硕椃ā币渣h在社會(huì)主義初級(jí)階段的基本路線和建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義為指導(dǎo)思想,因而能在近二十年的時(shí)間里保持穩(wěn)定、與時(shí)俱進(jìn)。
主持憲法修改工作的彭真在1981年10月3日憲法修改委員會(huì)秘書(shū)處會(huì)議上,專門就如何做好憲法修改工作講了四條意見(jiàn),第一條就是必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。因?yàn)樗捻?xiàng)基本原則是指導(dǎo)思想,它決定著憲法的生命力。因此彭真打比方說(shuō)四項(xiàng)基本原則好像蓋房子的四根柱子,沒(méi)有柱子,房子就蓋不起來(lái)。而堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則作為“八二憲法”的指導(dǎo)思想,體現(xiàn)在國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等方方面面,表現(xiàn)在國(guó)家政治和社會(huì)生活中帶全局性、長(zhǎng)期性、根本性的問(wèn)題上,都是有利于鞏固和完善社會(huì)主義制度的。所以這印證了亞里士多德在《政治學(xué)》中的論斷:“法治應(yīng)該包含兩方面的涵義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?!?/p>
中國(guó)有句古話,叫做“不患貧而患不均”,意在指出事物本身的差異與程序公正相比,后者更勝一籌。這句話對(duì)于憲法與法治建設(shè)同樣有適用性,中國(guó)的法治如何演進(jìn),其中誰(shuí)的利益應(yīng)該得到保障,誰(shuí)的利益需要作出讓步,并不是單憑修改結(jié)果就能服眾的。真正的法治社會(huì),成功的法律修改,一定是經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的程序,通過(guò)協(xié)調(diào)而得出公眾認(rèn)同的結(jié)論的。所以對(duì)于法治建設(shè)而言,合理性或許并不是唯一應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值,讓獲益者了解緣由,讓受損者口服心服,才是真正的合理性所在?;仡欉^(guò)往,雖然說(shuō)豐富的實(shí)踐活動(dòng)帶動(dòng)理論的發(fā)展是理論推演,但實(shí)際上我國(guó)修憲理論發(fā)展遲滯,“很大程度是由于我國(guó)修憲不是法律自身運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,而是政治制度的產(chǎn)物”8。因此,如何使得我國(guó)修憲既具有實(shí)體正義,更具有程序正義,是我們值得長(zhǎng)期研究的問(wèn)題。