淮河水利委員會主任 錢 敏

一、引言

為深入貫徹落實(shí)2011年中央一號文件，加快最嚴(yán)格水資源管理制度的建立和實(shí)施，水利部批復(fù)了《全國主要江河流域水量分配方案制訂（2010年）任務(wù)書》。為推進(jìn)全國分省區(qū)用水總量控制指標(biāo)方案制定和主要跨省江河流域水量分配工作，2011年7月，水利部下發(fā)《關(guān)于做好水量分配工作的通知》（水資源〔2011〕368號），全面啟動跨省江河流域水量分配工作，并成立了由陳雷部長任組長的水利部水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組。水利部黨組對這項工作高度重視，要求流域機(jī)構(gòu)會同各省水行政主管部門，抓緊抓好首批全國25條跨省江河流域水量分配方案的論證、協(xié)調(diào)與報批工作，在此基礎(chǔ)上盡快啟動第二批全國主要跨省江河流域水量分配，力爭用5年時間基本完成全國全國主要跨省江河流域水量分配工作。

按照水利部的統(tǒng)一部署和有關(guān)要求，淮委于2011年啟動了淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂工作。為加強(qiáng)對淮河流域水量分配工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，保障各項工作順利開展，淮委成立了淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織指導(dǎo)流域內(nèi)跨省河流水量分配方案制訂工作，研究并協(xié)調(diào)解決水量分配的有關(guān)重大問題。之后，淮委依托中水淮河規(guī)劃設(shè)計研究有限公司，組建淮河流域水量分配方案制訂技術(shù)工作組，具體負(fù)責(zé)水量分配技術(shù)方案編制工作。流域相關(guān)省也分別成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，配合淮委做好涉及本省的水量分配工作。

二、開展淮河流域跨省河流水量分配工作的必要性

水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級分配，確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額的過程。經(jīng)水量分配確定的行政區(qū)域水量份額是實(shí)施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。水量分配的目的是解決水資源的稀缺性和利用的競爭性。水量分配是實(shí)現(xiàn)水資源合理配置的基本途徑，對于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確立用水總量控制紅線，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，具有重要意義。

開展淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的迫切需要。制訂淮河流域跨省河流水量分配方案，明晰流域內(nèi)省級行政區(qū)的取用水份額，是進(jìn)行水資源宏觀調(diào)控的客觀需要，對于嚴(yán)格水資源開發(fā)利用開展紅線管理，落實(shí)用水總量控制制度，促進(jìn)水資源有序開發(fā)、高效利用、合理配置、嚴(yán)格管理，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。水量分配是用水總量控制指標(biāo)在流域和區(qū)域以及河流控制斷面上的具體落實(shí)。目前，淮委已完成淮河區(qū)2015年、2020年、2030年水資源管理控制指標(biāo)制定工作，迫切需要制訂跨省河流水量分配方案，將淮河流域用水總量控制指標(biāo)分到流域各省和落實(shí)到河流控制斷面上，為確立水資源開發(fā)利用控制紅線奠定基礎(chǔ)。

開展淮河流域跨省河流水量分配工作是推進(jìn)依法行政的基本要求。2002年修訂后的《水法》明確規(guī)定“根據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃，以流域為單元制訂水量分配方案”。2006年國務(wù)院出臺的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理條例》明確規(guī)定：“批準(zhǔn)的水量分配方案或者簽訂的協(xié)議是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)?！?007年水利部頒布的《水量分配暫行辦法》對水量分配工作的原則、依據(jù)、內(nèi)容、程序等進(jìn)行了規(guī)范。

開展淮河流域跨省河流水量分配工作是實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的客觀需要?；春恿饔虻乜绾薄⒑幽?、安徽、江蘇、山東五省，水資源短缺且時空分布不均，枯水年份、枯水季節(jié)水資源供需矛盾更為突出，且資源性缺水、水質(zhì)性缺水與工程性缺水并存。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，流域內(nèi)生活、生產(chǎn)用水呈增長趨勢，缺水問題日益凸顯，水資源已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。為保障流域內(nèi)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，緩解淮河流域日益突出的水資源供需矛盾，迫切需要制訂跨省河流水量分配方案，以實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

開展淮河流域跨省河流水量分配工作是預(yù)防水事糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。近年來，流域內(nèi)行政區(qū)之間、行業(yè)之間因過度、無序、低效開發(fā)利用水資源，引發(fā)了水質(zhì)污染、生態(tài)環(huán)境惡化、地下水超采和河道斷流等一系列問題，淮河流域跨省、省際邊界河流在水資源利用和水工程開發(fā)等方面意見不能達(dá)成一致，導(dǎo)致上下游、左右岸、地區(qū)間的水事糾紛頻發(fā)。因此，開展跨省河流水量分配工作，明晰各行政區(qū)域用水權(quán)益，對于避免和消除水事矛盾、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定是十分必要的。

三、淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的工作目標(biāo)、主要任務(wù)和基本思路

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的總體目標(biāo)是要通過制定淮河流域主要河流水量分配方案，確立流域水資源開發(fā)利用控制紅線，建立流域取用水總量控制指標(biāo)體系，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和流域資源承載能力之間、以及不同行政區(qū)用水之間的關(guān)系，切實(shí)保障流域和區(qū)域供水安全、糧食安全、生態(tài)安全，合理配置水資源，維系良好生態(tài)環(huán)境和節(jié)約保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的主要任務(wù)是要圍繞這一總體目標(biāo)，按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，遵循堅持公平公正、科學(xué)合理的原則，因地制宜、統(tǒng)籌兼顧的原則，民主協(xié)商、行政裁決的原則，以相關(guān)省級行政區(qū)水資源可利用量或可分配量為控制，以促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)和合理配置為目的，充分考慮流域與行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境狀況、水資源條件和供用水現(xiàn)狀、未來發(fā)展的供水能力和用水需求，妥善處理河流上下游、左右岸的用水關(guān)系，協(xié)調(diào)平衡地表水與地下水、取水與耗水、河道內(nèi)與河道外用水、干流與支流、調(diào)入與調(diào)出的關(guān)系，妥善處理流域與區(qū)域、現(xiàn)狀和未來、公平和效率的關(guān)系，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水，綜合考慮水量水質(zhì)要求，以流域為單元，科學(xué)擬定淮河流域跨省河流水量分配方案。

淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的基本思路是依據(jù)《水量分配方案制訂技術(shù)大綱（試行稿）》，以《淮河流域及山東半島水資源綜合規(guī)劃》成果為基礎(chǔ)，結(jié)合2001年以來淮河片水資源公報資料，補(bǔ)充調(diào)查近10年來淮河、沂河、沭河水系來水及供用水變化情況，復(fù)核水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果；結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查，細(xì)化淮河、沂河、沭河水系水資源供需平衡和水資源配置成果，分析計算淮河、沂河和沭河水系規(guī)劃水平年不同頻率下地表水可分配水量；按照流域內(nèi)相關(guān)省級行政區(qū)地表水用水總量控制目標(biāo)，擬定淮河、沂河、沭河水系向相關(guān)省級行政區(qū)水量分配方案及控制斷面下泄水量控制指標(biāo)；進(jìn)行方案的合理性分析，并根據(jù)協(xié)商協(xié)調(diào)情況，修改和調(diào)整水量分配方案。

四、淮河流域跨省河流水量分配方案的編制依據(jù)及工作基礎(chǔ)

2002 年修訂的《水法》明確提出要制訂水量分配方案和實(shí)行用水總量控制。2011年中央一號文件明確提出“確立水資源開發(fā)利用紅線，抓緊制訂主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系”?！秶鴦?wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》（國發(fā)〔2012〕3號）提出“加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制”。這些都為開展淮河流域跨省河流水量分配工作提供了充足的政策法規(guī)依據(jù)。

水利部《水量分配工作方案》和《水量分配方案制訂技術(shù)大綱》（試行稿）明確提出要以水資源綜合規(guī)劃作為水量分配方案制訂工作的統(tǒng)一技術(shù)基礎(chǔ)和主要依據(jù)?！痘春恿饔蚣吧綎|半島水資源綜合規(guī)劃》作為《全國水資源綜合規(guī)劃》的附件，已于2010年11月獲國務(wù)院正式批復(fù)，規(guī)劃提出了2020、2030規(guī)劃水平年淮河流域和省級行政區(qū)的水資源配置方案，這是制訂本次水量分配方案的基本依據(jù)。

新一輪的《淮河流域及山東半島水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價》成果基本上摸清了流域水資源狀況，提出了1956～2000系列各流域分區(qū)的水資源量、可利用量、開發(fā)利用現(xiàn)狀等系列評價成果，為制訂本次水量分配方案奠定了重要基礎(chǔ)。

淮委前期開展了河流水量分配方法研究和探索，如《淮河干流正陽關(guān)～蚌埠閘河段水量分配方案研究》、《南水北調(diào)東線一期工程水量調(diào)配》、《淮河干流正陽關(guān)～蚌埠閘水量配置方案研究》、《淮河流域主要河湖年度水量分配方案和年度水量調(diào)度計劃方法研究》、《淮河干流（洪澤湖以上）水資源量分配及調(diào)度方案研究》、《淮河流域初始水權(quán)分配及跨省河湖分水方法研究》等項目，這些也為本次水量分配方案制訂積累了寶貴的經(jīng)驗。

五、淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作開展情況

2011年6月，淮委召開淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議，明確淮河流域跨省河流水量分配方案制訂工作的目標(biāo)、任務(wù)和要求。按照水利部水量分配領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一部署和淮河流域主要江河分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組的安排，淮委依托中水淮河規(guī)劃設(shè)計研究有限公司，成立了淮河流域水量分配方案制訂技術(shù)工作組，技術(shù)工作組在水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院的技術(shù)指導(dǎo)下開展工作。按照水利部《水量分配工作方案》要求，淮委編制了《淮河流域水量分配工作實(shí)施方案》，提出淮河流域跨省河流水量分配的主要工作內(nèi)容、工作難點(diǎn)、工作計劃。隨后，淮委依據(jù)《水量分配方案制訂技術(shù)大綱》，編制了《淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂工作大綱》并發(fā)送流域相關(guān)省。在流域各省水利廳配合下，淮委開展水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料收集和調(diào)研等相關(guān)工作。

2012年6月，淮委召開淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組第二次工作會議，討論淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂第一階段成果，對下一階段工作作出具體安排。之后，淮委又組織開展淮河、沂河、沭河水量分配水資源及其現(xiàn)狀開發(fā)利用狀況基礎(chǔ)資料成果確認(rèn)工作，根據(jù)五省反饋意見對基礎(chǔ)資料成果進(jìn)行了復(fù)核。8月中旬，水利部水資源司組織召開有各流域機(jī)構(gòu)參加的“全國江河流域水量分配座談及技術(shù)咨詢會”，對淮委編制的淮河、沂河、沭河水量分配工作初步成果進(jìn)行了技術(shù)咨詢，會后淮委根據(jù)咨詢意見及時進(jìn)行了補(bǔ)充和修改。

六、推進(jìn)淮河流域跨省河流水量分配方案制訂的幾項重點(diǎn)工作

水量分配是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的一項十分重要的基礎(chǔ)性工作，是當(dāng)前流域水資源管理工作的重中之重，應(yīng)充分認(rèn)識開展這項工作的重要意義。按照水利部的統(tǒng)一部署和有關(guān)要求，2012年底要完成淮河、沂河、沭河水量分配方案的審查、協(xié)調(diào)和報批工作，時間要求緊，技術(shù)難度大，涉及方面多，協(xié)調(diào)任務(wù)重。當(dāng)前，應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項工作：

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)，核實(shí)水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果

現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果是進(jìn)行供需平衡分析和估算向行政區(qū)可分配水量的基礎(chǔ)。依據(jù)《淮河流域及山東半島水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評價》成果，結(jié)合2001年以來《淮河片水資源公報》資料，收集、整理和分析2001年～2010年淮河、沂河、沭河流域降水量、地表水量、地下水資源量和水資源總量，收集、整理和分析2001年～2010年淮河、沂河、沭河流域用水消耗總量以及“三生”用水量，并進(jìn)行水資源系列代表性分析和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀評價，進(jìn)一步核實(shí)水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果。在此基礎(chǔ)上，分析計算淮河、沂河、沭河流域地表水資源可利用量、地下水可開采量和水資源可利用總量。

（二）充分論證，提高方案的科學(xué)性和合理性

水量分配方案制訂是一項高技術(shù)含量的工作，涉及復(fù)雜的技術(shù)問題。淮河、沂河、沭河水量分配方案制訂應(yīng)以淮河流域水資源綜合規(guī)劃配置成果為基礎(chǔ)，并與相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相銜接。首先應(yīng)摸清水資源家底，科學(xué)預(yù)測未來用水需求，合理配置生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會用水，均衡水資源供給和需求管理的關(guān)系，高起點(diǎn)開展方案編制工作。其次要建立水量分配技術(shù)方案的科學(xué)論證機(jī)制，重視方案編制過程中的技術(shù)控制和技術(shù)管理，明確本流域水量分配的技術(shù)要點(diǎn)，深入分析，多方論證，并進(jìn)行方案比選，使得制訂的推薦方案在技術(shù)上要經(jīng)得住審查和推敲，切實(shí)保障方案的科學(xué)合理，以便降低行政協(xié)調(diào)的難度。

（三）因地制宜，提高方案的可操作性和可行性

水量分配方案制訂應(yīng)緊密結(jié)合流域和區(qū)域?qū)嶋H，應(yīng)考慮地區(qū)差異，不能搞一刀切，要因地制宜，方便管理、便于操作，努力提高方案的可操作性和可行性?；春印⒁屎?、沭河水量分配涉及面廣、影響因素多，歷史遺留問題多，已成為當(dāng)前流域水資源管理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)?；春?、沂河、沭河水量分配方案制訂過程中應(yīng)充分體現(xiàn)淮河流域特點(diǎn)，更加符合淮河流域?qū)嶋H。同時要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域水資源承載能力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水需求，在流域水資源統(tǒng)一配置和調(diào)度的框架下，處理好流域和區(qū)域的關(guān)系，科學(xué)制訂可分配水量和控制斷面下泄指標(biāo)，提出的方案要切實(shí)可行，能夠在后期管理實(shí)踐中得到有效落實(shí)，充分發(fā)揮水量分配的規(guī)范作用和對民生的保障作用。

（四）加強(qiáng)協(xié)調(diào)，建立民主協(xié)商機(jī)制

水量分配方案制訂涉及多方和多元利益的界定和協(xié)調(diào)，是一項政策性很強(qiáng)的工作。要充分認(rèn)識行政協(xié)調(diào)在水量分配工作中的重要地位，在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，建立起民主協(xié)商和行政決策相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制，借鑒已有案例的成功經(jīng)驗，制定縝密有效的協(xié)調(diào)程序和預(yù)案，多層次、多渠道地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)?；春印⒁屎?、沭河水量分配涉及相關(guān)省的用水權(quán)益，用水矛盾較為突出，協(xié)調(diào)難度大，需要流域內(nèi)相關(guān)省的密切配合。淮委要充分發(fā)揮流域水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)要在協(xié)調(diào)和協(xié)商過程中發(fā)揮重要作用，應(yīng)加大行政層面上的協(xié)調(diào)力度，廣泛聽取各方意見，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌和均衡流域內(nèi)各地區(qū)和各方面的不同利益訴求，協(xié)調(diào)好各相關(guān)行政區(qū)域的用水權(quán)益，努力提高方案的有效性，盡可能促成各方達(dá)成共識，提出各方基本接受的水量分配方案