周群紅

開展“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革試點，這是繼農(nóng)村費改稅之后縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改革的又一重大舉措?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”，是為縣級政府財政管理部門在保證“資金所有權不變、使用權不變、審批權不變、會計主體不變”的前提下，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政理財過程進行監(jiān)督、管理的一種新制度。

實行“鄉(xiāng)財縣管”改革工作，是為推動建立公共財政體制框架，加強財政資金調(diào)度能力和政府宏觀調(diào)控能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務、鞏固農(nóng)村稅費改革成果的財政管理方式改革。有利于緩解縣鄉(xiāng)財政困難，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支行為，有利于深化農(nóng)村稅費改革。

一、鄉(xiāng)財縣管財政改革存在的問題

（一）與現(xiàn)行的《預算法》有沖突的地方。如果目前“鄉(xiāng)財縣管”財政管理方式中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算由縣鄉(xiāng)兩級共同編制，而且縣級財政部門的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支，以及實行縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機關的垂直管理等，實際上在很大程度上剝奪了《預算法》規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預算管理權，使“一級政府一級預算”無法得到真正的、全面的落實。

（二）進一步消弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。財政部門是一級政府的重要職能部門，財政手段是政府進行調(diào)控的重要杠桿。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構歸縣財政部門垂直管理，收支管理權又轉(zhuǎn)移到縣“鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心”，這就使本來職能嚴重不全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又在很大程度上喪失了財政管理職能。

（三）弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟成果發(fā)展與其財政利益之間的直接聯(lián)系。實行“鄉(xiāng)財縣管”后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政支出與財政收入之間、財政收入與經(jīng)濟發(fā)展之間的聯(lián)系被淡化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可能產(chǎn)生對其財政收入增量甚至存量被調(diào)整的擔憂，可能產(chǎn)生依賴縣級財政的等、靠、要思想，甚至可能挺而走險，采取不正當手段逃避縣級財政部門的監(jiān)督和管理等等，勢必會影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和當家理財?shù)姆e極性。

（四）不能根本上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權不統(tǒng)一的矛盾，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行改革的動機不足。取消農(nóng)業(yè)稅在進一步減輕農(nóng)民負擔的同時，也意味著基層財政收入進一步枯竭。而“鄉(xiāng)財縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級財政管理權限的改革，縣鄉(xiāng)兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉(xiāng)級財政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費，但如果沒有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財縣管”并不能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財政困難。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著沉重的支出責任。

（五）失去財政自主權使鄉(xiāng)鎮(zhèn)為農(nóng)民服務的積極性大大降低?！班l(xiāng)財縣管”改革實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金所有權、使用權與管理權、監(jiān)督權相分離，由縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金活動進行全過程管理和監(jiān)督，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支行為。但從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力來看，是鄉(xiāng)級政府財權的削弱和上劃，而且對資金使用審批權的上收不僅是審批權的明顯轉(zhuǎn)移，也是資金所有權和使用權的隱性轉(zhuǎn)移，因此在加強對鄉(xiāng)級政府行為監(jiān)督的同時，也使相級政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務的能力。再從服務的效率和意識來看，“小規(guī)模的農(nóng)村公共產(chǎn)品點多面廣，過去主要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會供給，而現(xiàn)在難以納入縣級以上政府的視野”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“鄉(xiāng)財縣管”后，失去財政主動權，為農(nóng)民服務的積極性已大大降低。

二、深化“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革的對策

（一）進一步深化改革。清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，嚴格控制財政供養(yǎng)人數(shù)增長；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的基本順序，按“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的原則，優(yōu)先保證工資正常發(fā)放；全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行帳戶和票據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底，核實清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權債務。在此基礎上嚴禁新增負債，并采取積極有效措施，努力消化現(xiàn)有債務。通過“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革，加強縣鄉(xiāng)財政對涉農(nóng)資金的監(jiān)管，堵住鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算編制管理，提高工作效率，降低運行成本，提高機關管理效能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。力爭用三年左右時間，逐步建立資金穩(wěn)定、管理規(guī)范、保障有力的村級組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障機制。

（二）進一步調(diào)整與完善縣鄉(xiāng)財政體制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財權與事權統(tǒng)一。“三農(nóng)問題”、縣鄉(xiāng)財政困難問題和政府體制（特別是省以下體制）問題的相互交織，是當前地方財政局面復雜性的突出表現(xiàn)。面對當前社會深刻結構轉(zhuǎn)型從縣鄉(xiāng)財政困難角度反映出的難題，必須著眼于省以下財政體制和政府體制全局來求解。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政解困，應從調(diào)整和完善縣鄉(xiāng)財政體制入手，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與事權統(tǒng)一。在原則上，要堅持“財權與事權相統(tǒng)一；因地制宜，分類管理；利益共享、風險共擔；有利于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性；確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構正常運轉(zhuǎn)和政權的穩(wěn)定”。

（三）建立規(guī)范的縣鄉(xiāng)政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實現(xiàn)縣域內(nèi)公共服務均等化。“鄉(xiāng)財縣管”改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權上收、縣級財政更加集中，也就提高了縣級政府實現(xiàn)縣域內(nèi)公共服務均等化的能力。為了縮小縣域內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間公共服務的差距，應該建立規(guī)范的縣、鄉(xiāng)政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。在目標選擇方面，應優(yōu)先選擇縱向平衡和均等化兩個最重要的目標，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支缺口，平衡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間差異，確保不同收入水平的人能享受到基本的公共服務。在轉(zhuǎn)移支付結構方面，以一般性轉(zhuǎn)移支付作為作為縣鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移支付的重點，充分發(fā)揮縣級財政的宏觀調(diào)控功能，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可支配財力予以適當?shù)恼{(diào)節(jié)，保證各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉(zhuǎn)和具備大體一致的社會服務功能；同時，以專項轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付作為中央與省調(diào)控縣鄉(xiāng)社會發(fā)展、解決特殊情況的工具。

（四）加強縣級財政監(jiān)督?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”是財政政權的一定程度上的回收和上移，作為縣一級財政的權力明顯增大。對于縣一級的明顯直接管理或者監(jiān)控，這無疑對縣級機構和領導來說是權力和利益的誘惑，容易使該級政府官員滋生腐敗的念頭，助長了上級機構職員的權力欲和官僚作風。所以，“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的相關職員和上級領導應提高自身素質(zhì)，并設立相應的機構來監(jiān)督和管理相關的部門。

（五）樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的服務職能?！班l(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革是公共財政體制改革向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的延伸。而公共財政的一個重要特征就是以滿足公共需要為主要目標和工作重心，以提供公共產(chǎn)品和服務為基本方式。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要樹立和落實“公共財政”理念，突顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的服務職能。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”改革后，應該強化核算意識、理財意識、為農(nóng)民服務的責任意識，特別是要提供一些點小面廣、沒有納入縣級財政統(tǒng)籌范圍而當?shù)剞r(nóng)民又特別需要的公共產(chǎn)品。

（六）健全網(wǎng)絡信息環(huán)境，提高財務運行效率。“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的實施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務運轉(zhuǎn)困難，存在嚴重的預算外支出軟約束問題，使得本不成熟的“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”成了耗油的油老虎。所以要考慮的是如何簡化和節(jié)約縣級財政鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理的程序。實現(xiàn)低成本運行，提高辦事效率，還可以監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行的情況，又確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常的用款需求。網(wǎng)絡不僅解決了人員繁忙的問題，而且采用“會計集中核算+國庫集中支付的”財政管理信息化模式大大節(jié)約了工作成本。做好“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”系統(tǒng)軟件開發(fā)和實施工作，要逐步建立和完善縣級國庫集中支付系統(tǒng)與其他核心業(yè)務系統(tǒng)的接口標準。保證縣財政會計核算中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)資金的網(wǎng)上申請、網(wǎng)上審核和網(wǎng)上撥付，做到信息化、網(wǎng)絡化。