王 雄

農業(yè)是國民經濟發(fā)展的基礎，“三農”問題中最為核心的就是農村的土地制度及相關問題?，F(xiàn)階段農業(yè)發(fā)展的目標是市場化、規(guī)?；⒓s化，這過程中就不可避免的要進行農用土地的流轉，建立合理的農用土地的流轉機制，對于加速農業(yè)的發(fā)展，建立優(yōu)質、高效、產業(yè)化的現(xiàn)代農業(yè)是十分必要的。合理流轉制度會極大的促進市場良性發(fā)展，而要想制定符合市場規(guī)律的制度就要深入了解我國土地制度的變遷及現(xiàn)在的農村用地情況，探析問題的形成及制度成因，提出正確改善方案。

一、農用地流轉制度與市場的現(xiàn)狀分析

（一）流轉制度現(xiàn)狀分析

1.改革開放以來農用地流轉政策發(fā)展。我國農村土地制度從單純的集體所有逐漸向集體所有、家庭經營的兩權分離模式轉變，隨著農地經營制度改革的深化，土地流轉的比例也在加大。

2.農村土地流轉政策的創(chuàng)新時期。健康的流轉市場的建立是我國農業(yè)是否能進入規(guī)?；l(fā)展的瓶頸。農用地轉入國有建設用地也已經成為了必然的趨勢。國家嚴格限制集體土地向個人或組織流轉為非農用，只允許將集體土地收歸國有之后，由國家審批出讓。

（二）農用地流轉市場分析

1.農用農地市場。由于家庭聯(lián)產承包責任制下農地資源的配置主要是借助于行政手段進行，市場機制并沒有發(fā)揮應有的作用，人們在保護農戶家庭經營主體地位不變的前提下，創(chuàng)造了許多新的經營方式。采用的流轉形式主要應包括轉包、互換、轉讓、入股和抵押等。

2.農地非農化市場。當前農地非農化主要有兩種代表性的形式:一是轉權讓利，二是保權分利。在我國現(xiàn)階段，無論是轉權讓利還是保權分利，農地非農化市場中利益分配機制都待完善。就農村集體經濟組織和農戶方面而言，由于農地非農化后能帶來極高的土地增值收益，在利益的驅動下，農地非農化存在相當大數(shù)量的自發(fā)入市，在他們看來，既然農地是集體所有制，則農地自主入市也是應該的；對基層地方政府部門而言，由于出讓土地收益的絕大部分歸地方政府支配，這必然會極大地刺激其征用農地、批租土地、以地生財?shù)姆e極性。

二、當前農用地流轉制度的缺陷

（一）農用地內部流轉制度體系缺陷

1.土地的集體所有權不完整。所謂“相對完整化”，是指在遵循國家法律所規(guī)定的對農地集體所有權所進行的必要限制的條件下，由農地產權主體充分行使其產權，各級政府、各種經濟組織、農村社區(qū)集體經濟組織成員等等，都不得侵權。財產所有權主體明確是進行市場交易的基礎，農村集體土地所有權主體明晰是市場經濟的客觀要求，也是農村土地流轉市場健康發(fā)展的基礎。但是，“農村集體”或“農民集體”是無法確切定義的沒有法律人格意義上的“集合群體”。

2.土地流轉價值性不明確。目前土地流轉由于信息的限制，市場的不完全公開化，流轉價值極其廉價。很多農民之間進行不登記的土地轉包，在鄰居親友間的流轉往往是免費的。

3.缺少土地流轉中介組織。土地的不可轉移性使小額交易只能在一定地域范圍內進行，農民在轉包土地的時候，只能本村或本鄉(xiāng)內交易。而土地在小范圍內私下流轉雖能解決拋荒問題，但無法實現(xiàn)土地更有效地利用。大額的流轉交易需要一定規(guī)模，而挨家挨戶與農民進行談判，談判成本過于高昂。土地市場交易成本的高昂要求有完善的中介組織為之服務。

（二）非農用土地市場流轉機制缺陷

1.土地使用權價格評價體系缺陷。在農地非農化過程中，《土地管理法》確定的征收新增建設用地土地有償使用費，應以基準地價的體系建設為前提；最終解決征地農民的補償問題，也必須承認農民的土地財產權，走“評定地價、照價征用”的路子。由于農村集體土地尚未開展定級估價工作，缺乏科學合理的土地價格體系，土地征用價格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。

2.土地流轉交易組織欠缺。我國農村土地交易市場集體土地的流轉交易，既沒有任何權威性的法規(guī)可遵循，又缺乏相應的市場規(guī)則、監(jiān)督機構保證規(guī)范運作，結果造成流轉成本高昂，交易缺乏透明度與公平性，而且刺激土地流轉中大量不符合市場規(guī)律問題的發(fā)生。

三、構建合理的農用地流轉制度的方向

構建流轉制度要從兩種市場的不同缺陷入手，兩種市場面對的主體不同，流轉方式也有很大的差別，農用地內部的流轉是在農民之間進行，土地的用途并不改變，應當加強的是流轉的力度。農用地轉非農用由于改變了土地的用途，流轉要受到國家限制，制度的完善應當側重于流轉的規(guī)劃及流轉的后續(xù)影響。

（一）適度深化產權制度改革，為農用地流轉提供產權基礎

1.繼續(xù)穩(wěn)定家庭聯(lián)產承包責任制。穩(wěn)定土地承包關是從實踐中證明我國走向農業(yè)現(xiàn)代化過程中符合國情的有中國特色的農業(yè)發(fā)展模式。當前，土地仍然是農民收入的主要來源和謀生的主要手段，更是農民的最大社會保障。因此，必須進一步穩(wěn)定和完善土地承包關系，進一步明晰土地使用權的產權界定，把土地使用權流轉的決策權界定給農民，這樣農戶才能成為土地使用權流轉的主體，擁有土地的長期使用權，克服短期經濟行為，并保護好耕地，走可持續(xù)發(fā)展道路。

2.提高勞動者的科技素質和管理水平促進農業(yè)規(guī)模化發(fā)展。高素質的農村勞動者是實現(xiàn)合理有序的土地流轉和土地利用的前提，加大農業(yè)科技推廣力度是廣大農村的當務之急要，政策法規(guī)的宣傳和農村專門人才的培養(yǎng)也是不斷提高農村勞動者的綜合素質的手段。

3.在推進土地流轉的同時建立嚴格而規(guī)范的配套制度和措施。首先必須嚴格控制土地的流向，努力避免耕地在此過程中的流失。建立農村土地流轉登記所，簡便變更手續(xù)，使管理者掌握土地變動情況。嚴格執(zhí)行土地征用制度，完善土地補償機制，嚴厲制止破壞土地交易行為，對行為惡劣的明確懲罰措施，同時為保證國家糧食安全的公共利益，國家應該對基本農田保護區(qū)的農民所支付的機會成本實行財政補貼，以增強農民參與基本農田保護的積極性。

（二）有關農用地征地改革措施

為了切實保護廣大農民的根本利益，解決好失地農民的長遠生計，確定征地制度改革的主要思路應包括:

1.確認集體土地的財產權利并按市場經濟規(guī)律進行征地補償。征地補償是征地問題的核心之一，征地補償除了應考慮土地被征用前的價值之外，還應考慮土地的區(qū)位、土地的市場供求狀況、當?shù)亟洕l(fā)展水平及政府的宏觀政策等因素。許多地方為了緩解征地補償中的矛盾，已經在補償費的測算方法上進行了不少探索和創(chuàng)新，這樣的思路符合國際慣例。目前，市場經濟國家的政府為了公共目的的需要征地，均是按“公平的市價”給予“公正的賠償”。因此，借鑒國際經驗，我國征地補償?shù)倪吔鐟摲艑挘丝紤]土地的年產值外，還應考慮被征用土地的生產資料功能和社會保障功能。

2.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。農村集體所有的建設用地部分應當取得更加充分的所有權，可以進入市場進行使用權的轉讓。建立土地儲備機制，用于國家批準的經營性建設項目，而價格可以由農民集體與用地者談判。實現(xiàn)農村集體所有的建設用地使用權進入市場流轉，要遵守一個基本原則，即必須符合國家用地規(guī)劃。允許農村集體所有建設用地進入市場，不僅打破了政府的征地壟斷權，賦予了農民集體以價格博弈方式來分享建設用地增值收益的權利，還有利于破除土地制度的城鄉(xiāng)二元結構，有利于通過土地關系的調節(jié)，實現(xiàn)土地處置的社會化和法制化，這是非?？上驳?。

3.健全農村社保制度完善安置措施。建立健全農業(yè)風險保障機制和農村社會保障制度，增強農業(yè)對自然災害等風險的緩沖能力，同時使廣大農民醫(yī)療有保障，失業(yè)有保險，以解除農民對土地轉讓后的后顧之憂。啟動戶籍制度改革，對放棄土地的農民應該在身份平等和社會保障方面提供必要的援助。在經濟較發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部等土地市場化程度較高的地區(qū)，可實行國有土地留地安置，賦予被征地集體或農民個人優(yōu)先開發(fā)權；在有穩(wěn)定收益并有長期回報的征地項目中，可探索將土地使用權入股或征地補償費入股的方式，以減輕政府在短時期內的資金壓力，且可為失地農民保留和提供長期收益；有條件的，還可安排失地農民就業(yè)，并積極創(chuàng)造并擴大就業(yè)門路，建立失地農民就業(yè)培訓制度，提高勞動就業(yè)技能；對自謀職業(yè)、從事個體經營者應給予政策扶持，使他們有長期穩(wěn)定的收入。在安置方案中，應當出臺相應的政策來保障失地農民的住房和子女的教育問題等，沒有后顧之憂才能放心將土地轉讓。土地流轉市場的健康發(fā)展離不開制度的規(guī)范，無論是農用地內部還是農轉非農的流轉，只有從根本解決產權問題，按照制度辦事才能避免糾紛。合理的土地流轉應當創(chuàng)造雙贏的局面，而不是以任何一方的利益犧牲為代價的。

四、總結

本文重點討論了合理的農用地流轉制度構建問題，經過對農用地流轉市場現(xiàn)狀及問題的探討，追尋流轉制度的完善與創(chuàng)新，說明我國現(xiàn)階段農用地流轉制度的缺陷。農用地內部流轉制度主要問題是土地所有權的不完整及土地價值性的不明確，土地流轉沒有中介渠道，流轉緩慢。所以這方面的制度構建應當將重點放在產權制度的改革，使市場活躍起來。同時堅持家庭聯(lián)產承包責任制，這項舉措是我國農業(yè)生產改革的重大成就，減低了流轉成本又有較強的可操作性，符合現(xiàn)在的農村的發(fā)展要求。

而在城鎮(zhèn)化背景下農用向非農用土地流轉面臨的是市場供需不流暢，有價無市，土地的稀缺引誘部分人鋌而走險，征用的過程不合法不規(guī)范，進而使農民利益受到損害，利益的分配不均又引起沖突。這連鎖效應的起因是土地使用權價值難以評定，交易缺乏標準可依，制度不健全，自然沒有約束力。構建這方面的流轉制度首先要有良好的交流市場來建立土地儲備機制，對失地農民有合理的補償安置。