武化吉

摘 要：隨著改革開放的穩(wěn)步推進和各項社會事業(yè)的快速發(fā)展，我國已經(jīng)進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的新階段，有關(guān)農(nóng)村社會保障制度的建立與完善問題受到社會各界越來越多的關(guān)注。農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系的一個重要組成部分。建立和完善農(nóng)村社會保障制度, 既是市場經(jīng)濟深入發(fā)展的要求, 也是全面建設(shè)小康社會的必然選擇。文章結(jié)合河南農(nóng)村實際情況，分析、探討了農(nóng)村社會保障制度的迫切性和現(xiàn)實意義，并就如何完善河南省農(nóng)村社會保障制度提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 社會保障 社會保障制度

中圖分類號:F207文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）07-200-02

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)民同樣也會遇到市場風(fēng)險等一系列問題，因而將農(nóng)民排除在國家社會保障范圍之外是極其不合理的。另外，即便是已經(jīng)建立了農(nóng)村社會保障的個別地區(qū)，在保障內(nèi)容和運作等方面，特別是在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等方面存在許多亟待解決的問題。社會保障對國家的社會安定和經(jīng)濟發(fā)展起著重要作用，農(nóng)村的社會保障是國家整個社會保障體系中不可忽視的一部分。

一、我國農(nóng)村社會保障制度存在的主要問題

1.覆蓋面小。據(jù)統(tǒng)計，目前全國僅有40%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了社會保障網(wǎng)絡(luò)，只有約25%左右的村民委員會成立了社會保障基金會。沒有建立社會保障機構(gòu)的地區(qū)，盡管集體經(jīng)濟組織也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農(nóng)民收取社會保障費用，但由于個人交納的公益金主要是贍養(yǎng)孤寡老人，且使用缺乏有效的監(jiān)督，農(nóng)民沒有積極性。雖然農(nóng)村社會保障制度中的社會救濟、社會優(yōu)撫制度相對較為完善且做法也較規(guī)范，但只適用于符合條件的特定農(nóng)村社會成員。真正和廣大農(nóng)民群眾的基本權(quán)益息息相關(guān)的社會養(yǎng)老保險制度及農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋面卻較小。同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私有企業(yè)以及有農(nóng)村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農(nóng)村勞動者的社會保障幾乎是空白，農(nóng)村社會成員的合法權(quán)益缺乏可靠保障，由此引起的糾紛屢見不鮮。

2.社會化程度低。社會保障之所以能分散風(fēng)險，保障社會成員的基本生活需要，就在于其具有較高的社會化程度。保障基金在全社會范圍內(nèi)籌集并在全社會范圍內(nèi)支付使用，從而使社會保障制度具有較高的互濟性。而我國目前的農(nóng)村社會保障制度除社會優(yōu)撫、社會救助由于是財政提供資金而具有明顯的社會化特征外，養(yǎng)老、醫(yī)療保險僅在部分農(nóng)村地區(qū)實行，尚未在全國普及，即便是建立養(yǎng)老、醫(yī)療保險的地區(qū)，基金統(tǒng)籌也多是以縣、鄉(xiāng)為單位，基金調(diào)劑范圍很小，社會化程度很低。就養(yǎng)老保險而言，由于個人繳款及集體補助全部記入個人賬戶，所有權(quán)屬于個人，因而事實上類似于農(nóng)民群眾的自我儲蓄積累保障，根本無從發(fā)揮社會保險分散風(fēng)險的功能及作用。而傳統(tǒng)的家庭保障功能隨著我國計劃生育政策的推行趨于弱化，農(nóng)村獨生子女家庭已經(jīng)占一定比例傳統(tǒng)的互助共濟的兄弟姐妹關(guān)系網(wǎng)已經(jīng)今非昔比，這無疑要增加家庭的負(fù)擔(dān)系數(shù)，農(nóng)村家庭承擔(dān)風(fēng)險的能力將削弱，屆時中年夫婦的沉重負(fù)擔(dān)與脆弱的農(nóng)村社會保障將形成難以化解的矛盾。

3.保障體系不健全。目前，我國農(nóng)村社會保障尚未形成完整的體系。在不少農(nóng)村地區(qū)，保障項目主要是農(nóng)村社會救濟和社會優(yōu)撫，保障基金的來源主要是縣、鄉(xiāng)財政補助，保險基金的給付帶有明顯的救濟性、補助性特征，還沒有建立起能夠保證農(nóng)村全體社會成員基本生活需要的社會保障制度。

4.管理體制分散。我國農(nóng)村社會保障的管理呈現(xiàn)明顯的條塊分割、各自為政的格局。雖然名義上講，民政部門是農(nóng)村社會保障事業(yè)的管理主體，但民政部門主要管理社會救濟、社會優(yōu)撫及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等事務(wù)。除此之外，醫(yī)療保障衛(wèi)生部門和勞動者所在單位或鄉(xiāng)村集體共同管理。農(nóng)業(yè)局、“扶貧辦”也承擔(dān)了部分農(nóng)村社會保障管理工作。部分地區(qū)在國有、集體企業(yè)工作的農(nóng)村合同工、臨時工的社會保障事務(wù)由勞動部門管理。一些地方的鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也建立了社會保障的辦法和規(guī)定。

5.法制不健全。由于我國農(nóng)村社會保障制度還不完備，特別是市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)村社會保障制度還處于試點摸索階段，理論準(zhǔn)備及實踐經(jīng)驗都還不充分，因而我國農(nóng)村社會保障還基本沒有經(jīng)國家權(quán)力機關(guān)審批通過的法規(guī)作為依據(jù)，更沒有形成法律體系。目前，我國沒有農(nóng)村社會保障基本法，也缺少專門的保障項目的有關(guān)法規(guī)。這使農(nóng)村社會保障工作處于無法可依、無章可循的境地，嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村社會保障制度的完善和發(fā)展。

二、研究河南省農(nóng)村社會保障制度的必要性和現(xiàn)實意義

1.研究河南省農(nóng)村社會保障制度的必要性。（1）了解河南省農(nóng)村社會保障領(lǐng)域尚存在的一些問題，從而為完善制度建設(shè)提供科學(xué)依據(jù)。盡管河南省社會保障制度建設(shè)已經(jīng)取得了巨大的進步，不僅搭建起了農(nóng)村社會救助制度的框架，救助標(biāo)準(zhǔn)和救助范圍不斷提高和擴大，而且新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度于2003年逐步開始在全省范圍內(nèi)開展建立，另外我省已建立了較為完善的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。但是在一些方面仍存在問題亟待解決：一是探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的工作基本處于停滯萎縮狀態(tài)，并且面臨較大的資金風(fēng)險。農(nóng)?；鸩粌H難以實現(xiàn)保值增值，再加之監(jiān)管不力，有些地方出現(xiàn)了巨額資金的違規(guī)經(jīng)營狀況，面臨比較嚴(yán)重的養(yǎng)老金收支財務(wù)風(fēng)險。二是目前的社會保障覆蓋范圍較小，保障水平不高。2005年河南省的農(nóng)村社會保障率為3％，農(nóng)村社會養(yǎng)老制度、新農(nóng)合制度只在小范圍內(nèi)實施，應(yīng)保未保問題突出；農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重低于城市平均水平，新農(nóng)合的補償標(biāo)準(zhǔn)也偏低。三是管理體制分散，管理資源貧乏。農(nóng)村社會保障政出多門，部門分割、條塊分割的現(xiàn)象嚴(yán)重，社會保障資源缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和必要的整合，因而造成農(nóng)村社會保障工作效率低下，農(nóng)村社會保障苦樂不均。（2）對河南省農(nóng)村社會保障制度進行深入的探索和研究，從而為政府完善社會保障制度提供參考。近些年來，關(guān)于建立和完善河南省農(nóng)村社會保障制度的研究成果頗為豐碩。無論是政府部門組織的調(diào)查報告，還是高校等科研單位開展的實證研究都為了解省情并據(jù)此作出相應(yīng)的決策提供了良好的指導(dǎo)。但是鑒于社會情況變化的動態(tài)性，而且一些現(xiàn)有的政策在農(nóng)村施行的情況及存在的問題仍需進一步地進行細(xì)致入微的調(diào)查研究，并且通過對最新情況的及時反饋來為政策的調(diào)整提供科學(xué)依據(jù)。

2.研究河南省農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)實意義。河南省地處中原，人口眾多，社會經(jīng)濟發(fā)展落后于全國平均水平，加之農(nóng)村人口眾多更加重了農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的難度。隨著河南省經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村人口的社會保障是一個必須解決的問題。而農(nóng)村社會保障制度的建立和完善將具有重大的現(xiàn)實意義。（1）有利于促進社會的公平正義。社會主義市場經(jīng)濟是通過市場機制實現(xiàn)資源配置的經(jīng)濟制度，核心是自由競爭，市場競爭的規(guī)律是優(yōu)勝劣汰。由于每個社會成員受教育程度、體能和工作能力等自身稟賦不同，社會資源和發(fā)展機遇各異，從而造成社會的貧富差距，并引發(fā)社會各階層之間的矛盾。社會保障制度是人們通過社會合作而形成的一種公共品，用以維護人們的生存和發(fā)展的權(quán)利。長期以來，社會保障對象范圍主要限于城市居民，廣大農(nóng)村除少數(shù)有條件的地方實施了局部的、有限的社會保障以外，廣大農(nóng)民被排除在社會保障制度之外，這種制度安排助長了城鄉(xiāng)差距拉大的趨勢，顯然有悖于社會公平。在當(dāng)前建設(shè)和諧社會的時代背景下，社會保障已從市場經(jīng)濟的陪襯，政府緩和社會矛盾的工具，變成了現(xiàn)代文明社會的重要基礎(chǔ)。社會公平正義是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。社會保障制度在促進保持社會公平正義的各項制度中發(fā)揮著主要功能。（2）有利于擴大內(nèi)需。投資、出口和消費是拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車，2001-2005年河南完成固定資產(chǎn)投資1.32萬億元，年均增長24.82%，而同期社會消費品零售總額1.28萬億元，年均增長14.56%。在消費中，縣及縣以下社會消費品零售總額為6164.35億元，占社會消費品零售總額的48.3%。這表明，河南經(jīng)濟增長主要是依靠投資拉動，消費尤其是農(nóng)村有效消費不足問題突出。建立健全農(nóng)村社會保障體系，不僅有利于增加困難農(nóng)民收入，而且可以改善農(nóng)民的收入預(yù)期，消除他們的后顧之憂，無疑能夠刺激消費需求，有利于保持經(jīng)濟穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。（3）有利于降低社會風(fēng)險。包括農(nóng)民在內(nèi)的社會弱勢群體對社會風(fēng)險的承受能力低，當(dāng)他們的基本生活受到威脅時，貧困就不僅是經(jīng)濟問題，也可能轉(zhuǎn)化為政治問題，導(dǎo)致社會矛盾加劇，甚至于社會沖突。社會保障作為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的“調(diào)節(jié)器”、社會和諧發(fā)展的“減震器”、經(jīng)濟效率與社會公平的“平衡器”，可以通過改善農(nóng)村弱勢群體和貧困群體的生活，從而緩和社會矛盾，降低社會風(fēng)險，維護社會穩(wěn)定。而要降低農(nóng)民風(fēng)險最根本、最有效的辦法是給予農(nóng)民國民待遇，建立健全農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)民與城市居民一樣享有社會保障。（4）有利于應(yīng)對農(nóng)村人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國際社會衡量一個國家和地區(qū)進入老齡化社會的標(biāo)準(zhǔn)是，60歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的10%，或65歲以上的老年人占總?cè)丝跀?shù)的7%。據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)河南省1998年已進入老齡社會，目前正處于快速發(fā)展時期。河南農(nóng)村的人口老齡化跟其它地區(qū)相比，呈現(xiàn)以下特征：速度快，且是未富先老；農(nóng)村老齡化程度高于城市；規(guī)模大，收入低。而隨著社會的前進，農(nóng)村人口老齡化的問題將會日益突出，迫切需要建立農(nóng)村社會保障體系，彌補傳統(tǒng)土地保障和家庭保障之不足。

三、完善河南省農(nóng)村社會保障制度的對策建議

1.建立統(tǒng)一規(guī)范的農(nóng)村社會保障管理組織機構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村社會保障制度的科學(xué)化、社會化和法制化。我國縣級以上政府雖然設(shè)有社會保障組織管理機構(gòu)，但其業(yè)務(wù)僅限于城鎮(zhèn)居民，在涉及廣大農(nóng)村居民的社會保障業(yè)務(wù)中幾乎是空白。由于農(nóng)村社會保障涉及的范圍大、部門廣、人員多，必須要建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會保障機構(gòu)專門開展此項業(yè)務(wù)。切實可行的辦法是在政府各級社會保障部門內(nèi)成立專門的農(nóng)村社會保障機構(gòu)，其主要職責(zé)是根據(jù)法律規(guī)定，結(jié)合農(nóng)村當(dāng)?shù)貙嶋H，制訂農(nóng)村社會保障的計劃，草擬保障法規(guī)、收費標(biāo)準(zhǔn)、實施辦法、監(jiān)督檢查以及有關(guān)社會保障基金的征收、管理、經(jīng)營和使用，保證社會保障基金的保值和增值。同時要對農(nóng)村社會保障進行嚴(yán)格統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的管理，做到有法可依、管理有序、健康發(fā)展。當(dāng)然，在農(nóng)村社會保障的實施過程中，應(yīng)把各級政府、財政、民政、金融、人事等諸多部門結(jié)合在一起調(diào)動他們的積極性，為農(nóng)村社會保障工作的開展奠定良好的組織管理基礎(chǔ)。

2.大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力增加農(nóng)民收入。農(nóng)村社會保障基金主要來源于農(nóng)業(yè)集體和個人投入，為了改變農(nóng)村社會保障低水平的現(xiàn)狀，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，這是解決問題的根本所在。首先應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，它不僅可以吸收農(nóng)村剩余勞動力，還可以增加農(nóng)民收入；其次應(yīng)大力發(fā)展高科技農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)副產(chǎn)品的科技含量和品質(zhì)，使農(nóng)民增產(chǎn)增收；再次要大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 走農(nóng)業(yè)發(fā)展的集約型道路，減少資源浪費，提高農(nóng)業(yè)資源配置的效率和水平；最后努力推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。實踐證明，農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅能夠促進農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，而且還能解決農(nóng)民就業(yè)、增加收入、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整等一系列問題。總之，只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展壯大了，農(nóng)民收入增加了，才能積累更多的社會保障基金，使農(nóng)村社會保障走上良性發(fā)展的軌道。

3.建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。長期以來，農(nóng)村養(yǎng)老主要依靠家庭單位來進行，“多子多福，養(yǎng)兒防老”觀念十分普遍。老人生活質(zhì)量的好壞在很大程度上取決于后代人的自身素質(zhì)和文化程度。目前我國已經(jīng)跨入老齡化社會，養(yǎng)老問題日益突出，而農(nóng)民又是我國人口的主體，占總?cè)丝诘?0%。另外，隨著計劃生育政策的推行，獨生子女越來越多，使得農(nóng)村養(yǎng)老問題已經(jīng)顯得尤為迫切，傳統(tǒng)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老方式已不能適應(yīng)當(dāng)前的需要。因此，應(yīng)在農(nóng)村有條件的地區(qū)建立和完善以農(nóng)民個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，正確規(guī)定養(yǎng)老保險金的籌集和繳納方式，做好養(yǎng)老保險金的管理及保值增值工作。只有這樣，才能將黨和國家的方針、政策在農(nóng)村得到推行，推動農(nóng)村人口、經(jīng)濟和政治協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.健全農(nóng)村醫(yī)療保險制度。黨和政府歷來關(guān)心和重視農(nóng)民的醫(yī)療保健問題。早在60年代我國就建立了適合國情的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度，對保障農(nóng)民的基本醫(yī)療需求起到了積極的作用。但改革開放后，由于種種原因，農(nóng)村合作醫(yī)療陷入低谷，農(nóng)民缺醫(yī)少藥，因病致貧、返貧現(xiàn)象十分嚴(yán)重。如何完善農(nóng)村醫(yī)療保險制度，成為農(nóng)民關(guān)心的主要問題。目前，應(yīng)當(dāng)以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平及農(nóng)民意愿，建立以公有制為主體的、多種形式的農(nóng)村醫(yī)療機構(gòu)，合理補償農(nóng)民的醫(yī)療費用，從而有利于減輕農(nóng)民的醫(yī)療費用支出和經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，增強抵御疾病的能力和抗風(fēng)險能力，為農(nóng)民健康增加保障條件。

5.建立農(nóng)村最低生活保障制度?？梢越梃b城市的做法，建立農(nóng)村最低生活保障制度，它是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的社會救濟制度。這項制度可在原來農(nóng)村社會救濟的基礎(chǔ)上去做，使之規(guī)范化、制度化。首先要合理確定最低生活保障的對象。一般包括因缺少勞動力、收入極低而造成的生活困難的家庭；因病、殘疾或自然災(zāi)害致窮的家庭；孤寡老幼等“五保”對象。其次要科學(xué)確定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)，從而既能保證農(nóng)村貧困人口的最低生活，又能防止因標(biāo)準(zhǔn)過高而形成養(yǎng)懶漢的傾向。應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、人均收支等因素，確定一個科學(xué)的、可行的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。

[本文為河南省政府決策研究招標(biāo)課題《河南農(nóng)村居民社會保障制度研究》階段成果]

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3.呂世局.關(guān)于農(nóng)村社會保障制度構(gòu)建的思考[J].經(jīng)濟問題，2004(8)

（作者單位：河南檢察職業(yè)學(xué)院 河南鄭州 451191）

（責(zé)編:賈偉）