呂溢洋

“政治性法律”

5月14日，國家預防腐敗局官方網(wǎng)站公布了該局副局長崔海容在香港廉政公署第五屆國際會議上的發(fā)言。據(jù)其透露，1982年至2011年30年中，因違犯黨紀政紀受到處分的黨政人員達420余萬人，其中省部級官員465人；因貪腐被追究司法責任的省部級官員90余人。僅2003年到2011年9年中，因貪腐被移送司法機關的4.2萬余人。

顯然，腐敗的高發(fā)、易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢沒有改變，反腐敗的高壓態(tài)勢也沒有改變。

巧合的是，幾乎是同一時間，圍繞《學習時報》一篇關于官員財產(chǎn)申報仍需要10年以上時間的文章的討論熱烈展開。而在廣東省第十一次黨代會上，中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋特別提到，要切實加強對黨員領導干部尤其是“一把手”的監(jiān)督，進行領導干部個人財產(chǎn)申報試點。針對此前一些地方官員財產(chǎn)申報試點不了了之的結局，有學者提出，應該上升到法律層面，糾正“重政策輕法律”的現(xiàn)狀。北京大學政府管理學院教授李成言則認為，官員財產(chǎn)申報為時不會太遠，因為執(zhí)政黨會考慮現(xiàn)在的執(zhí)政風險和執(zhí)政安全。他預計，立法層面的工作3年后應該會開始。

反腐立法肯定是好事，也是法治完善的需要，并且筆者也相信，不遠的將來，必定會出現(xiàn)一部公眾廣泛參與、專家學者集思廣益而成的科學而又完善的反腐法。然而，我國尚處于“政治性法律”向“法理性法律”轉變的階段，這也是大部分新興國家必經(jīng)的階段。政治性法律就是指法律的制定多是根據(jù)政治利益，而非依據(jù)基本法理。與其相對應的就是符合法理原則的“法理性法律”。

總的來說，我國的實際情況是，傳統(tǒng)的“大政府”模式，在我國的法治進程中一步步瓦解。起初，政府在立法上擁有完全話語權，但現(xiàn)在立法權在人大逐漸坐實；目前政府尚對司法有相當?shù)脑捳Z權，但隨著政治體制的完善與民主政治的發(fā)展，司法權終會被納入法治軌道，政府未來的角色還是要回歸“執(zhí)法施政”的角色。然而，一旦進入這個階段，法治與政府間的攻守戰(zhàn)必定會是長期的，因為政府已經(jīng)無路可退。

尚對司法有相當話語權的政府，難以得到有效的司法監(jiān)督，腐敗官員也仍將有恃無恐。權力集團的結合，使得民眾沒有第三方的支持，處于孤立無援的地步。反腐工作的進行舉步維艱，腐敗局面的愈演愈烈也就不難理解了。

私力抗腐與公力反腐

依據(jù)反腐程序的發(fā)起主體不同，可以把反腐行為分為私力抗腐與公力反腐兩種。私力抗腐就是指公民用個人力量來搜集證據(jù)，提供線索，與腐敗分子抗爭。隨著網(wǎng)絡社會的到來，民眾在網(wǎng)上形成了一股巨大的力量，可以把一些較明顯的腐敗現(xiàn)象快速地推到“前沿”。聚焦產(chǎn)生的壓力，足以引起相關部門的關注，進而得到妥善處理。比如說最近的“湘潭神女”案，以及前幾年的“天價煙”事件等等。

但是這只是“小打小鬧”，大多數(shù)腐敗還是難以發(fā)掘的。因為腐敗官員的相對方不是普通的公民，而是與其同處于一個利益鏈條中的行賄方及受益方。普通的公民作為權錢交易的第三方，意欲私力抗腐難以實現(xiàn)。首當其沖的“攔路虎”就是取證。憑借私力獲得的證據(jù)，大多是通過“監(jiān)聽監(jiān)視”等秘密手段得到的非法證據(jù)或傳聞證據(jù)。這些證據(jù)面對司法過程中部分法律規(guī)定的“暫時性失效”，是不堪一擊的。因此，私力抗腐這條路不易走通。

公力反腐，實際上，也就是反貪機關的權力行使。我們來舉個例子：A縣反貪機關領導甲決定對本縣一行政機關領導乙進行調(diào)查。從法律角度來看，理所應當，并無不妥。但是從政治角度看，甲面臨著不小的風險：若查出乙有問題，則乙所在的政治利益鏈條便面臨崩潰，牽扯到的問題官員可能高出多級；若沒有查出乙的問題，甲的政治前途受影響不說，聲譽受到破壞的乙也會產(chǎn)生巨大的敵對心理。因此，甲只好“多向上級匯報，少自作主張”，依上級批示進行查案了。由于摻雜了太多的個人利益因素，反貪機關往往不到萬不得已不會輕易出手。

四種查案類型

所謂“萬不得已”的情況，至少有以下四種：

“斗爭型查案”，也就是政治斗爭中，角力失敗者被調(diào)查，也可以體現(xiàn)為掌權者打擊異己的手段。比如說，原郴州市紀委書記曾錦春，利用職權，打擊不聽從自己意見的官員，將“雙規(guī)”權力用到極致，最終使得郴州下轄各縣區(qū)市出現(xiàn)了一個“雙規(guī)受害者群”。甚至還出現(xiàn)過對個體老板的“雙規(guī)”，從而使得“雙規(guī)”權得以延伸應用到黨外人士身上，這也淪為了一個笑柄。

“威懾型查案”，主要是新官上任初期，點起推行廉政的“三把火”，主要以威懾為目的進行查案，強化自身權威，樹立本人威權形象。比如說近期正在接受調(diào)查的廣東茂名原市委書記羅蔭國。2007年4月，接任茂名市委書記的羅蔭國身兼三職，除了市委書記外，還兼任市人大常委會主任與市黨風廉政建設領導小組組長。2008年10月，中央召開全國黨風廉政建設工作電視電話會議，茂名市委書記羅蔭國在北京主會場作了發(fā)言，對“茂名經(jīng)驗”進行了介紹。茂名也是全國唯一一個作經(jīng)驗介紹的地級市，得到了充分肯定。而在這之前，全國已有10多個省以及上百個市縣來茂名市考察學習。

據(jù)了解，當年所謂茂名市反腐經(jīng)驗也就是，“在茂名市的反腐格局下，市委書記羅蔭國是反腐倡廉的最高領導者和第一責任人，黨政齊抓共管，紀委起組織協(xié)調(diào)作用，檢察院、監(jiān)察局等法定的反腐部門成為附屬品?！辈⑶遥仁穷I導者，又是督察者，又是被監(jiān)督者的市委書記羅蔭國，“親自部署重要工作，親自過問重大問題，親自協(xié)調(diào)重點環(huán)節(jié)，親自督辦重要案件”。樹威成功的羅書記，接下來也滑入了貪腐的深淵，市轄6個縣（區(qū)）的主要領導全部涉案。有意思的是，查辦茂名大案時，第一件事情是調(diào)整最關鍵幾個人的位置，因為他們都是羅蔭國的人。

“任務型查案”，即為完成上級任務，或為完成年度指標而辦案。上級檢察院給下級檢察院下達反貪指標，作為考核標準，已經(jīng)是眾人皆知的“秘密”。2010年，山西省幾個人大代表聯(lián)名提出《建議檢察系統(tǒng)改變辦理反貪案件下指標的做法》，在當年年末，檢察機關給予了積極的回應。然而，全國范圍內(nèi)的下任務、定指標的辦案方式，仍屢見不鮮。今年4月份，湖北某市的一個基層檢察院開展院務會議，總結季度工作時，就作了如下總結：“反貪局克服人事調(diào)整后業(yè)務不熟的困難，注重挖窩帶串，深挖案中案，成績斐然，一季度共立案偵查貪污賄賂案件11件，完成全年目標的69%……”

“安撫型查案”，指發(fā)生重大事件，造成重大不良影響，民憤極大時，抓幾個典型予以舒緩。由群體性事件牽出地方黨政部門主要官員的腐敗案件，近年來在各地并不少見。一旦發(fā)生群體性事件，最后往往以官員或違紀或違法而被查處或被免職收尾，我們完全可以將其理解為安撫民憤的一種手段。

總之，我國現(xiàn)階段的反腐工作，許多情況下變成了“政治性反腐”，這項工作被嚴重手段化了。

手段化的反腐與穩(wěn)定

以“安撫型查案”為例，一旦出現(xiàn)了群體性事件，為了安撫群眾，主要領導被停職，進而接受反腐調(diào)查似乎成了一條定律。展開的調(diào)查工作極富效率，極富激情。媒體隨之跟進，勝利宣告隨即出現(xiàn)。這在我國是屢見不鮮的現(xiàn)象了。為什么群體性事件一定會啟動反腐程序呢？或者說，為什么群體性事件可以突破腐敗圈的利益維護呢？因為，穩(wěn)定是一切的前提。

將反腐視為維護穩(wěn)定的手段和將其視為穩(wěn)定遭破壞之后“修復穩(wěn)定”的手段，代表了一種價值觀，并向我們揭示了這樣一個規(guī)律：在“維護穩(wěn)定”這一底線上下浮動來處理反腐是大多數(shù)反貪機關的選擇。恰如價值規(guī)律。

因此，反貪查處高峰與群體性事件聯(lián)系緊密。而這一現(xiàn)象的根源就是反貪被視作平息群體性事件的一種手段。這也令我國民眾養(yǎng)成了一個不怎么好的習慣，即將“遇事則撤官”當作定律。我們大家都下意識地接受了這一定律。

比如說，A縣發(fā)生民眾打砸縣政府事件，上級赴現(xiàn)場調(diào)查，不久就會將縣政府主要領導停職、免職。接下來，司法機關介入調(diào)查。最終查出某領導存在貪腐行為，依刑事程序處理，“給了全縣人民一個滿意的交代”。全縣人民這時便歡欣鼓舞，敲鑼打鼓，“世間自有公道在”，“惡有惡報”。媒體也開始對其進行“家底曝光”，言必稱“狗官”，一派憤慨。記得前幾年發(fā)生的平頂山礦難，監(jiān)察部一位領導便聲稱一定要查清礦難背后的貪腐問題。凡出事故，就必定是“貪腐”惹的禍。

但是我們要注意的是，查處問題官員之后，A縣的原有民生問題并不意味著得到了根本解決?？墒羌幢闳绱?，民眾對政府的敵對心理就瓦解了，他們會同新任官員展開合理溝通。經(jīng)過了一番宣泄之后，民眾便不可能再聯(lián)合在一起，發(fā)生群體性事件了。這是一個屢試不爽的妙招，也是地方政府在資源不足背景下迫不得已的舉措。撤幾個屬于“可再生資源”的官員，來緩解資源不足在地方呈現(xiàn)的矛盾，是十分“劃算”的。

這種處理矛盾的“障眼法”與古人的智慧不謀而合，如三國時代曹操斬糧官。不同的是，糧官無辜，而貪官是罪有應得。

上述策略有個極大的副作用就是在消耗執(zhí)政黨與政府的權威，實質(zhì)上就是“殺敵一千自損八百”的“七傷拳”。在過去的時代，民眾會容忍貧窮、饑餓乃至不公，并且對自己的一點點收獲也會心存感恩。而一旦這個注定會過去的時代過去之后，政府便進入權威消耗模式。也就是說，政府要為社會存在的種種不良現(xiàn)象“埋單”，社會轉型期內(nèi)權威消耗的速度也不可避免地越來越快，民眾對社會不公的容忍度越來越低。這也是現(xiàn)今我國屢發(fā)群體性事件的原因之一。

面臨這種情況，我們需要盡快從“政治性反腐”中走出來。