耿忠

摘要：由美國次貸危機而引發(fā)的金融海嘯席卷全球以來，各主要國家和經(jīng)濟體都進(jìn)行了深刻反思，并采取了一系列積極的金融監(jiān)管改革措施，以盡快扭轉(zhuǎn)危機局面，共同預(yù)防當(dāng)今經(jīng)濟全球化時代具有高度傳染的金融危機。文章在總結(jié)各主要國家和經(jīng)濟體金融監(jiān)管改革內(nèi)容、趨勢和特點的基礎(chǔ)上，對中國金融監(jiān)管改革的政策選擇提出建議。

關(guān)鍵詞：危機 金融監(jiān)管 政策

中圖分類號：F832.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）11-185-03

一、各主要國家和地區(qū)的金融監(jiān)管改革

1.美國金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。（1）成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，負(fù)責(zé)監(jiān)測和處理威脅國家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險。（2）設(shè)立消費者金融保護(hù)局，負(fù)責(zé)對提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機構(gòu)實施監(jiān)管。（3）強化場外衍生品市場監(jiān)管，將之前缺乏監(jiān)管的場外衍生品市場納入監(jiān)管視野。（4）設(shè)立新的破產(chǎn)清算機制，以防止金融機構(gòu)倒閉再度拖累納稅人救助。（5）限制銀行自營交易及高風(fēng)險的衍生品交易。（6）賦予聯(lián)儲更大的監(jiān)管職責(zé)，同時對其實施更嚴(yán)格的監(jiān)督。（7）美聯(lián)儲將對企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督，以確保高管薪酬制度不會導(dǎo)致對風(fēng)險的過度追求。

2.英國金融難監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。英國金融監(jiān)管改革方案包括三個新機構(gòu)的建立。第一，英格蘭銀行成立一個獨立的金融政策委員會（FPC），以維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性，掌握宏觀政策工具。第二，英格蘭銀行成立一個下屬機構(gòu)——審慎監(jiān)管局 （PRA），以促進(jìn)金融公司的穩(wěn)定性。第三，成立一個金融行為監(jiān)管局（CPMA），以保護(hù)消費者和管理金融市場。2011年6月英國政府還發(fā)布了《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》白皮書，對英國金融監(jiān)管體制進(jìn)行全面改革，明確了新成立的金融政策委員會將專門負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，將金融服務(wù)局原有的微觀監(jiān)管職能劃分給新成立的審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局承擔(dān)，同時著重規(guī)定了各類法定監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制。

3.日本金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。（1）促使金融機構(gòu)加強全面的風(fēng)險管理。要求金融機構(gòu)要給與風(fēng)險管理部門應(yīng)有的地位和優(yōu)先性；更加關(guān)注金融機構(gòu)資產(chǎn)風(fēng)險狀況與資本充足率適應(yīng)性；督促綜合性金融集團(tuán)建立有效的內(nèi)部控制機制。（2）加強對資產(chǎn)證券化的約束和改進(jìn)不恰當(dāng)?shù)募顧C制。強化了對金融機構(gòu)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的審查。提出基于金融風(fēng)險的薪酬調(diào)整機制，避免金融高管過于重視短期利潤而忽視長期金融風(fēng)險。（3）加強信息披露，增強市場誠信度和透明度。特別是增強證券化產(chǎn)品的透明度，加強對金融機構(gòu)信息透明度的要求，改進(jìn)會計準(zhǔn)則。（4）擴大監(jiān)管范圍，著眼于系統(tǒng)性風(fēng)險。改變以往注重保護(hù)儲戶利益，重點監(jiān)管存款性金融機構(gòu)的做法，將監(jiān)管范圍擴大至保險證券銀行等所有金融機構(gòu)。（5）實施全面審慎性監(jiān)管，并加強監(jiān)管機構(gòu)的國際合作。

4.歐盟金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容。（1）創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管機構(gòu)。設(shè)立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會（ESRB），其主要由成員國央行行長組成，主要職責(zé)包括控制歐盟信貸總體水平和抑制“泡沫”，監(jiān)測整個歐盟金融市場上可能出現(xiàn)的宏觀風(fēng)險，及時發(fā)出預(yù)警并提出應(yīng)對相關(guān)情況的措施，以確保歐盟作為一個整體更好地應(yīng)對未來可能的金融危機。（2）建立超國家金融監(jiān)管機構(gòu)。成立三個超國家金融監(jiān)管局：一是歐盟銀行業(yè)監(jiān)管局，責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)管。二是歐盟證券與市場監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對證券行業(yè)的監(jiān)管。三是歐盟保險與雇員養(yǎng)老金監(jiān)管局，負(fù)責(zé)對保險業(yè)的監(jiān)管。（3）把保護(hù)消費者作為金融監(jiān)管的中心目標(biāo)。歐盟金融改革法案成功將消費者保護(hù)列為歐洲金融監(jiān)管局工作的絕對核心。

二、全球金融監(jiān)管改革的特點

縱覽各主要國家、經(jīng)濟體和國際金融組織推出的監(jiān)管改革措施，呈現(xiàn)出以下幾個特點。

1.市場主導(dǎo)原則和市場自由發(fā)展仍是金融體系運行的基礎(chǔ)。從各改革方案的內(nèi)容來看，其主要目的在于彌補監(jiān)管漏洞，糾正由于市場過度自由而導(dǎo)致的市場參與者之間、市場與監(jiān)管之間的失衡狀態(tài)，而非對市場自由做出嚴(yán)格限制，市場主導(dǎo)原則和市場自由發(fā)展的環(huán)境仍然是金融體系運行的基礎(chǔ)。

2.強調(diào)金融信息對金融監(jiān)管和金融市場的重要意義。金融是一個信息行業(yè)。無論是金融監(jiān)管當(dāng)局還是金融市場主體其工作開展及效果都完全依賴于其所掌握的金融信息。金融危機的發(fā)生和蔓延同以下兩方面有關(guān)：一方面，金融市場交易主體在貪婪的驅(qū)使下，在未獲得充分的交易相關(guān)信息之前就參與了交易，從而產(chǎn)生其無法承擔(dān)的損失；另一方面，金融監(jiān)管當(dāng)局未能充分掌握相關(guān)信息，進(jìn)而未能作出及時反應(yīng)。因此，各監(jiān)管改革方案都重點強調(diào)了金融信息的收集與處理。

3.通過設(shè)立制度化實體機構(gòu)加強監(jiān)管協(xié)調(diào)。在各個國家和地區(qū)的現(xiàn)行金融體系中，一般都存在多個金融監(jiān)管主體。多頭監(jiān)管容易出現(xiàn)各監(jiān)管機構(gòu)之間的職責(zé)與權(quán)限劃分不清，導(dǎo)致監(jiān)管套利，從而變相地降低了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。但不可否認(rèn)的是，多頭監(jiān)管體制也存在很多的優(yōu)越性：一方面，在金融分業(yè)經(jīng)營格局依然比較清晰之時，分業(yè)多頭監(jiān)管的專業(yè)性依然具有制度優(yōu)勢；另一方面，多頭監(jiān)管可以形成激勵機制，促進(jìn)監(jiān)管競爭，為市場提供更有效的監(jiān)管。權(quán)衡利弊，多頭監(jiān)管至少在相當(dāng)長的時期內(nèi)仍然是各個國家或地區(qū)金融監(jiān)管體制的選擇。為此，各監(jiān)管改革方案都要求加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，設(shè)立實體化、制度化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)。

4.強化貨幣當(dāng)局的金融穩(wěn)定職能。各改革方案都著力強化了貨幣當(dāng)局的金融穩(wěn)定職能，這反映了現(xiàn)代經(jīng)濟體系中貨幣政策與金融穩(wěn)定之間關(guān)系的深化。在現(xiàn)代金融體系中，銀行類金融機構(gòu)大規(guī)模介入資本市場，這就使得后者成為了銀行體系的重要風(fēng)險來源之一。與此同時，如果不考慮金融市場，貨幣政策的傳導(dǎo)機制將無法建立，貨幣政策也就無法有效實施。此外，在金融機構(gòu)出現(xiàn)財務(wù)困境時，貨幣當(dāng)局作為最后貸款人也需要并且最適合于承擔(dān)救助職責(zé)以避免系統(tǒng)性風(fēng)險。在這一背景下，對于貨幣當(dāng)局來說，維護(hù)金融穩(wěn)定就成為了與貨幣政策制定具有同等重要性的職責(zé)，其關(guān)注的范圍和領(lǐng)域也顯著擴大，不再局限于銀行類金融機構(gòu)，而是涵蓋了所有具有“系統(tǒng)重要性”的金融機構(gòu)。

5.突出對系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管。隨著現(xiàn)代金融體系的不斷復(fù)雜化，系統(tǒng)性風(fēng)險越來越成為金融穩(wěn)定的重要威脅，本次全球金融危機就是一個最為突出的例子。有鑒于此，此次世界主要國家與地區(qū)的金融監(jiān)管改革方案很自然地將系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管放在了極為重要的位置。

6.加強監(jiān)管當(dāng)局的危機處置能力。在這次危機中，各個國家和地區(qū)對于問題金融機構(gòu)的救助極為不力，這一方面是由于對危機進(jìn)程和嚴(yán)重性的誤判，另一方面則是由于金融監(jiān)管當(dāng)局缺乏危機處置的手段與能力。為此，各改革方案的一項重要內(nèi)容是明確監(jiān)管當(dāng)局在危機處置中的權(quán)限和程序，突出的一點的就是強調(diào)建立危機處置的完備預(yù)案，同時授予監(jiān)管當(dāng)局在危機狀態(tài)下“便宜行事”的權(quán)力。

7.對金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表高度重視。會計準(zhǔn)則在反映表外業(yè)務(wù)風(fēng)險上的局限性與金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表的不透明性是此次危機爆發(fā)與惡化的重要原因。各個國家與地區(qū)的金融監(jiān)管改革都對此給予高度關(guān)注，但令人遺憾的是，它們在相應(yīng)的監(jiān)管措施上則缺乏具體內(nèi)容。這還需要國際協(xié)調(diào)合作與統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而這也需要一個較長的過程。

8.加強對投資者與消費者利益的保護(hù)。本次危機暴露出的一個重要問題是，現(xiàn)代金融產(chǎn)品的復(fù)雜性使得市場微觀主體經(jīng)常難以正確理解產(chǎn)品的特征和對產(chǎn)品蘊含的金融風(fēng)險作出正確評估，從而無法基于審慎的判斷作出交易決策，甚至落入欺詐陷阱。因此，保障投資者與消費者的知情權(quán)與索賠權(quán)是各項改革方案中的共同內(nèi)容。

9.推進(jìn)國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作。在各項金融監(jiān)管改革方案中都提出了加強國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的必要性。國際監(jiān)管合作不僅是防范外源性系統(tǒng)性風(fēng)險的重要措施，同時也有助于統(tǒng)一各經(jīng)濟在金融監(jiān)管改革上的尺度，避免其他國家和地區(qū)較為寬松的金融市場環(huán)境對自己國際地位造成威脅。

三、中國金融監(jiān)管改革的政策選擇

在此次金融危機中，中國所受的沖擊更多地是在實體經(jīng)濟層面而非金融體系層面上。其中最主要的原因是，中國金融體系的開放性不足避免了外部系統(tǒng)性風(fēng)險的傳染，與此同時，中國的高儲蓄率為金融機構(gòu)提供了穩(wěn)定、充足的資金來源，使得金融機構(gòu)不必求助于高風(fēng)險、高成本的融資渠道。然而，隨著中國經(jīng)濟的進(jìn)一步發(fā)展，人們對于金融服務(wù)多樣性需求的日益增長，金融體系必將更為開放，金融市場也將更為活躍，從而對金融監(jiān)管提出了更高的要求。為此中國應(yīng)借鑒世界主要國家和地區(qū)金融監(jiān)管改革的經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，積極穩(wěn)妥地推動中國金融監(jiān)管改革。

1.堅持金融監(jiān)管全面覆蓋的原則?！叭娓采w”的監(jiān)管理念是金融監(jiān)管發(fā)展的潮流，不論是較早改革的英國、日本還是危機過后的美國，其金融改革都明顯地反映出這種趨勢。中國的金融監(jiān)管體制一直秉承了全面覆蓋的理念，并在維護(hù)金融市場穩(wěn)定方面取得了較好的成績。我們不僅要繼續(xù)堅持全面覆蓋的監(jiān)管理念，更應(yīng)該付諸實踐以有效保證這一理念的貫徹與落實。

2.堅持適度監(jiān)管，鼓勵金融創(chuàng)新。美國金融危機暴露的一個重要問題就是監(jiān)管機構(gòu)對金融創(chuàng)新，如金融衍生品的監(jiān)管過于松散，甚至缺位。而中國的情況卻恰恰相反，中國的金融衍生品市場乃至整個金融市場都不發(fā)達(dá)，中國金融監(jiān)管對金融創(chuàng)新的權(quán)利限制過嚴(yán)。雖然這避免了類似于美國金融市場的高風(fēng)險，但是也嚴(yán)重約束了金融市場的創(chuàng)新能力，阻礙了金融創(chuàng)新的進(jìn)一步發(fā)展。這種現(xiàn)象所導(dǎo)致的結(jié)果就是金融產(chǎn)品和服務(wù)供給不足，難以滿足實體經(jīng)濟和金融消費者與投資者的需求。與此同時，在金融全球化的背景下，過度管制很容易削弱本國金融體系的競爭力和吸引力，導(dǎo)致金融資源的外流。因此，我們不能因噎廢食，由于擔(dān)心市場風(fēng)險而阻礙金融創(chuàng)新，相反，必須將金融創(chuàng)新的主導(dǎo)權(quán)還給市場。

3.加快推進(jìn)金融監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)金融信息聯(lián)通與共享。金融監(jiān)管當(dāng)局充分掌握金融體系與實體經(jīng)濟部門的相關(guān)信息，對于進(jìn)行宏觀審慎性監(jiān)管，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，實現(xiàn)金融穩(wěn)定具有重要的意義。中國推進(jìn)金融監(jiān)管信息建設(shè)主要可以從以下三個方面著手。第一，完善征信體系，在為金融機構(gòu)決策提供依據(jù)的同時，有助于監(jiān)管當(dāng)局通過違約率了解宏觀經(jīng)濟運行情況，為審慎性監(jiān)管提供支持。第二，健全支付清算體系及其信息挖掘，匯集經(jīng)濟交易信息，以此反映交易活躍狀況、經(jīng)濟景氣程度和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化情況等宏觀經(jīng)濟運行的重要側(cè)面，為金融穩(wěn)定狀況的評估提供背景。第三，加強金融監(jiān)管當(dāng)局內(nèi)部及其與各經(jīng)濟部門之間的信息系統(tǒng)整合與共享，在可能的情況下制定明確的、有時間表的金融信息資源整合方案。

4.建立實體化、法治化的監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，提高金融監(jiān)管的有效性。目前，中國初步形成了“一行三會”的金融分業(yè)監(jiān)管格局，但是監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機制缺乏正式制度保障，僅處在原則性框架層面，監(jiān)管聯(lián)席會議制度未能有效發(fā)揮作用。因此，在現(xiàn)有的分業(yè)監(jiān)管體制下，應(yīng)將協(xié)調(diào)機制法治化、實體化。在時機成熟的情況下，可以考慮組建有明確法律權(quán)限、有實體組織的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機構(gòu)，以監(jiān)督指導(dǎo)金融監(jiān)管工作。

5.突出消費者利益保護(hù)這一金融監(jiān)管目標(biāo)。完備的金融消費者保護(hù)措施是發(fā)達(dá)金融體系的共同特征，也是構(gòu)成金融體系國際競爭力的重要因素。如果金融監(jiān)管只關(guān)注金融機構(gòu)的利益訴求而忽視了對消費者利益的切實保護(hù)，就會挫傷消費者的金融消費熱情而使金融業(yè)發(fā)展失去廣泛的公眾基礎(chǔ)和社會支持。所以，要使中國在國際金融市場競爭中有所作為，就必須對消費者金融產(chǎn)品和服務(wù)市場實行嚴(yán)格監(jiān)管，促進(jìn)這些產(chǎn)品透明、公平、合理，使消費者獲得充分的有關(guān)金融產(chǎn)品與服務(wù)的信息。

6.加強宏觀審慎性監(jiān)管，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定。在不同的經(jīng)濟與社會發(fā)展階段，不同金融體系所面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險的來源與傳導(dǎo)機制存在著差異。目前，我國金融發(fā)展所處階段和金融體系的特定結(jié)構(gòu)決定了我國的金融市場并非系統(tǒng)性風(fēng)險的主要來源。但是，隨著綜合經(jīng)營的發(fā)展和金融體系的進(jìn)一步開放，中國金融體系的系統(tǒng)性風(fēng)險特征將會與當(dāng)前發(fā)達(dá)國家進(jìn)一步趨同，金融控股公司等大型混業(yè)經(jīng)營的金融機構(gòu)會快速發(fā)展。為了應(yīng)對金融業(yè)快速發(fā)展對金融監(jiān)管提出的新要求，我國應(yīng)在明確系統(tǒng)性風(fēng)險標(biāo)準(zhǔn)的前提下，確立監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險的專門監(jiān)管機構(gòu)。根據(jù)目前的情況，可以考慮將這一職責(zé)賦予中國人民銀行。通過“牽頭監(jiān)管”模式，并與其他監(jiān)管機構(gòu)密切合作，解決監(jiān)管過程中可能存在的“盲區(qū)”。

7.加強對金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表的監(jiān)管，改進(jìn)監(jiān)管手段。隨著金融創(chuàng)新的飛速發(fā)展，中國金融機構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表及表外業(yè)務(wù)規(guī)模也在迅速擴張之中。為此，中國必須加強資產(chǎn)負(fù)債表的監(jiān)管。首先，完善資產(chǎn)負(fù)債表的編報規(guī)則，使金融機構(gòu)的表外業(yè)務(wù)風(fēng)險能夠在資產(chǎn)負(fù)債表中得到充分的體現(xiàn)。其次，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)及時、充分掌握金融機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表的變動情況，為微觀審慎性監(jiān)管提供依據(jù)。再次，監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)該在考慮到金融體系內(nèi)部復(fù)雜聯(lián)系的基礎(chǔ)上，在宏觀層面上對資產(chǎn)負(fù)債表的總體變化情況進(jìn)行監(jiān)控，并據(jù)此對金融體系的風(fēng)險水平作出評估，在出現(xiàn)問題時發(fā)出預(yù)警。最后，監(jiān)管當(dāng)局需要通過資本充足率要求和會計標(biāo)準(zhǔn)的改進(jìn)，消除或削弱與資產(chǎn)負(fù)債表相關(guān)的順周期性，平滑金融體系運行中的波動，為實體經(jīng)濟提供穩(wěn)定的金融環(huán)境。

8.加強國際協(xié)調(diào)與合作，與國際金融發(fā)展步調(diào)一致。在當(dāng)前形勢下，中國積極參與國際金融監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作具有重要的意義。首先，這是回應(yīng)國際社會輿論的要求，樹立負(fù)責(zé)任大國形象的需要。其次，目前國際金融監(jiān)管合作仍然處于醞釀和起步階段，中國的及早參與有助于爭取主動，確立規(guī)則，最大程度地維護(hù)自身利益。最后，盡管現(xiàn)階段中國金融機構(gòu)和企業(yè)在國際金融市場上的參與程度仍然非常有限，但是隨著經(jīng)濟發(fā)展和金融體系的進(jìn)一步開放，中國也將面臨更大程度的傳染性系統(tǒng)性風(fēng)險，對于這些風(fēng)險的防范與處置也將越來越多地依賴于國際金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)與合作。

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4.史建平，高宇.宏觀審慎監(jiān)管理論研究綜述.國際金融研究，2011（8）

（作者單位：中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030002）

（責(zé)編：芝榮）