張自然

市十三屆人大常委會(huì)35次會(huì)議審議了《北京市濕地保護(hù)條例》（草案修改稿）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）?！稐l例》從市十三屆人大常委會(huì)33次會(huì)議第一次審議時(shí)，本刊就給以關(guān)注并進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道?！稐l例》在立法過程中，吸收借鑒了國(guó)際和國(guó)內(nèi)其他省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與做法。本刊特專訪了中國(guó)林業(yè)科學(xué)院濕地研究所所長(zhǎng)、首席專家、教授、博導(dǎo)崔麗娟，請(qǐng)其對(duì)《條例》出臺(tái)的背景及有關(guān)立法思路，《條例》的重點(diǎn)和亮點(diǎn)內(nèi)容等進(jìn)行解讀。

建立長(zhǎng)效機(jī)制是

貫徹始終的理念

《投資北京》：有評(píng)論說本市的濕地保護(hù)《條例》在立法思路上非常具有前瞻性。其前瞻性體現(xiàn)在哪些方面？

崔麗娟：之所以說本市的濕地保護(hù)《條例》具有前瞻性，是通過和別的國(guó)家與地區(qū)或是與其他兄弟省市比較而言的。國(guó)內(nèi)已有十多個(gè)省市制定了濕地保護(hù)條例。本市的《條例》中，有些條目很有實(shí)用性，是出于濕地保護(hù)的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮而制定，也是參照了世界各國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，吸收了兄弟省市的好做法而擬定的。本市濕地保護(hù)《條例》制定得比較細(xì)致，可操作性很強(qiáng)，效果會(huì)比較好。

說到前瞻性的具體體現(xiàn)，有幾個(gè)方面:

一是在長(zhǎng)效機(jī)制的建立方面，這是《條例》前瞻性總體特點(diǎn)的一個(gè)鮮明體現(xiàn)。二是《條例》中關(guān)于濕地規(guī)劃及具體的《條例》內(nèi)容等方面，都從不同角度體現(xiàn)了前瞻性的特點(diǎn)。

《投資北京》：濕地是重要稀缺資源?！稐l例》在立法思想上對(duì)濕地嚴(yán)格保護(hù)，要體現(xiàn)“零凈損失”原則。濕地對(duì)北京建立和保證良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境有何促進(jìn)和保護(hù)作用？

崔麗娟：隨著北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，其所擁有的濕地越來越稀缺寶貴。北京市濕地面積在國(guó)土面積中的占比僅為3.13%，全國(guó)的濕地面積在國(guó)土面積中的占比平均是4.77%。相對(duì)于世界水平的濕地占比來說，北京的數(shù)字顯得更低。從這一角度看，北京的濕地確實(shí)是稀缺資源。濕地對(duì)環(huán)境的改善和促進(jìn)作用很大，對(duì)生物和植物的生態(tài)修復(fù)功能都很強(qiáng)，對(duì)水體有很強(qiáng)的凈化功能，還有很強(qiáng)的調(diào)蓄水功能。北京城市人口密度大，如能在城市中密布濕地，在給城市帶來美感的同時(shí)，還兼具休閑和享受功能。在林區(qū)的濕地則具有更強(qiáng)的生態(tài)功能。

《投資北京》：建立濕地發(fā)展的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制是貫徹《條例》始終的理念?！稐l例》提出要建立最嚴(yán)格的濕地保護(hù)管理制度。為何強(qiáng)調(diào)濕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的建立？

崔麗娟：之所以強(qiáng)調(diào)要建立濕地發(fā)展的長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制，是由于既往教訓(xùn)所致。長(zhǎng)效機(jī)制的建立，能構(gòu)建起更穩(wěn)定有效的促進(jìn)濕地保護(hù)的結(jié)構(gòu)，機(jī)制有效才能長(zhǎng)效。法律反映了一定的立法預(yù)期。北京市各種土地類型中，濕地是受侵害最嚴(yán)重的土地類型之一。因?yàn)楝F(xiàn)有的《土地管理法》中，把濕地歸于荒地一類?，F(xiàn)有法律體系中，耕地和林地都有明確的法律內(nèi)容規(guī)定其受保護(hù)權(quán)限，而歸屬于荒地的濕地尚未有明確的法律規(guī)定加以專門保護(hù)。近一百年來，尤其是建國(guó)以來，隨著城市建設(shè)的快速推進(jìn)，城市中的濕地生態(tài)系統(tǒng)在快速消失，北京已有50—60%的濕地消失了。立法保護(hù)內(nèi)容的缺失，使城市發(fā)展中向濕地要土地成為現(xiàn)實(shí)。所以，要通過立法禁止城市發(fā)展之手任意伸向濕地要土地。立法的初衷是真正保護(hù)濕地，使?jié)竦孛庠獗惶盥竦拿\(yùn)。

本次《條例》提出要重視濕地保護(hù)的質(zhì)量，不得隨意占用濕地。在濕地管理上，有了細(xì)化規(guī)定。《條例》提出，市和區(qū)縣人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)采取措施，提升濕地質(zhì)量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。這既充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，又考慮到濕地保護(hù)的要求。

隨著地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，未來如確有濕地占地要求無法回避時(shí)，可考慮在濕地占用審批時(shí)，實(shí)行濕地“占補(bǔ)平衡”原則。美國(guó)70年前進(jìn)行濕地保護(hù)立法時(shí)，在各州立法中，明確提出“占補(bǔ)平衡”原則。該原則可保證在無法回避濕地占用時(shí)，通過功能補(bǔ)償，保護(hù)濕地功能達(dá)到平衡。這一原則也將為北京市濕地發(fā)展預(yù)留空間。

立法亮點(diǎn)內(nèi)容更利濕地保護(hù)

《投資北京》： 在北京土地資源寶貴的情況下，如何處理與解決濕地保護(hù)與土地利用間的矛盾和利益沖突？

崔麗娟：我認(rèn)為《條例》中有幾個(gè)很重要的方面，在立法思路上是亮點(diǎn)。一是濕地占地審批?！稐l例》提出要對(duì)位于保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)和環(huán)評(píng)影響范圍內(nèi)有濕地的項(xiàng)目進(jìn)行審批。這些建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)環(huán)評(píng)、土地等環(huán)節(jié)前，要進(jìn)行濕地占用影響分析許可審批。如本次審議能實(shí)現(xiàn)對(duì)濕地占用前置審批，這就為濕地保護(hù)有效加裝了一道保護(hù)墻，將是《條例》一大亮點(diǎn)。把濕地提升到審批層面，對(duì)濕地保護(hù)必不可少。

另一亮點(diǎn)是《條例》提出，要制定濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃，通過規(guī)劃的引導(dǎo)和規(guī)范作用，保護(hù)濕地發(fā)展。這將使?jié)竦乇Ｗo(hù)有法可依，進(jìn)入法制化管理階段。濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的意義重大。放眼未來更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的推出，能使?jié)竦馗行?、有?jié)奏、有計(jì)劃地使用，對(duì)濕地保護(hù)有利。這也是我之所以說本次《條例》制定具有前瞻性的一個(gè)重要原因。

《投資北京》：《條例》中，強(qiáng)調(diào)了濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的作用。提出要將濕地保護(hù)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得修改，并應(yīng)與其他規(guī)劃相協(xié)調(diào)。通過規(guī)劃做抓手，對(duì)推進(jìn)濕地保護(hù)有什么重要作用？

崔麗娟：規(guī)劃對(duì)濕地保護(hù)至關(guān)重要。濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃引導(dǎo)未來數(shù)年濕地的保護(hù)與發(fā)展。要有科學(xué)性和前瞻性，能對(duì)未來濕地管理與利用發(fā)展進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。

在濕地保護(hù)上，我們首先應(yīng)有濕地保護(hù)意識(shí)。其次，要有明確的濕地保護(hù)發(fā)展規(guī)劃。三要把濕地保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃，并與其他規(guī)劃相銜接融合，形成定期交流機(jī)制，所有問題解決于規(guī)劃期，共同促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

記者：《條例》中提出對(duì)本市濕地實(shí)行分級(jí)分類，錄管理。并按照濕地生態(tài)功能定位利用濕地資源，這對(duì)濕地保護(hù)有何促進(jìn)作用？

崔麗娟：不同濕地具有不同的生態(tài)功能，如城市濕地具有休閑景觀功能，密集于市域內(nèi)改善環(huán)境。郊外濕地則主要是作為動(dòng)植物棲息地。在自然結(jié)構(gòu)上，城市內(nèi)的休閑濕地多在人口密集地區(qū)，而作為動(dòng)植物棲息地的郊外濕地，有些則需禁止游人進(jìn)入，甚至建立生態(tài)島，供鳥類棲息。濕地生態(tài)功能不同，保護(hù)和管理機(jī)制、發(fā)展機(jī)制也不同。

保護(hù)與利用兼顧更利生態(tài)平衡

《投資北京》：從《條例》內(nèi)容中可看出，在進(jìn)行濕地保護(hù)的同時(shí)， 也注重濕地利用。如何在有效保護(hù)前提下，兼顧濕地利用？

崔麗娟：保護(hù)和利用是資源使用中的一對(duì)矛盾。凡是資源都是都對(duì)人類有使用價(jià)值。資源需在被使用中發(fā)揮效用。過去人類對(duì)自然資源使用強(qiáng)度不大，自然界中動(dòng)植物都能保持一種動(dòng)態(tài)平衡。在人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，對(duì)資源合理有效地利用，對(duì)維持整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)平衡有利。從大生態(tài)系統(tǒng)看，人也是濕地生態(tài)系統(tǒng)的一極。之所以《條例》有對(duì)濕地有效保護(hù)與合理使用兼顧的內(nèi)容設(shè)計(jì)，是因既往對(duì)濕地存在過度使用狀況，才提出要保護(hù)優(yōu)先，兼顧利用。

保護(hù)和利用是一對(duì)矛盾，對(duì)于濕地，我們從來不強(qiáng)調(diào)只保護(hù)，而是強(qiáng)調(diào)要在保護(hù)的基礎(chǔ)上合理使用。對(duì)濕地合理使用、有序使用，保護(hù)與利用達(dá)到平衡，這時(shí)兩者是相協(xié)調(diào)的，對(duì)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)有益。

《投資北京》：《條例》提出本市實(shí)行綜合協(xié)調(diào)、分部門實(shí)施的濕地保護(hù)管理體制，并明確了濕地保護(hù)管理部門及其職責(zé)。這對(duì)濕地保護(hù)有什么促進(jìn)作用？

崔麗娟：保護(hù)濕地最基礎(chǔ)的是立法工作，通過“法制”保護(hù)濕地。同時(shí)，有效的管理機(jī)制和機(jī)構(gòu)保障立法順利實(shí)施。

對(duì)于濕地保護(hù)，要有好管理辦法的同時(shí)，還需明確濕地管理機(jī)構(gòu)及各自權(quán)限。各部門互相協(xié)調(diào)配合，保證立法執(zhí)行?！稐l例》中明確了濕地管理部門及其職責(zé)，提出建立濕地保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，明確了濕地管理部門各自管理職責(zé)，建立起濕地保護(hù)的管理機(jī)構(gòu)和管理體系。在法律框架下，使?jié)竦乇Ｗo(hù)有了組織保證。

《投資北京》：《條例》提出本市要建立濕地保護(hù)專家咨詢機(jī)制。為什么要建立這一機(jī)制？

崔麗娟：這也是《條例》的一個(gè)亮點(diǎn)。濕地生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜，各方面專家的共同參與，能最大限度保證濕地保護(hù)的科學(xué)性。這既包括濕地保護(hù)的科學(xué)性，又包括濕地管理的科學(xué)性。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，多方面專家的參與，能更有效實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)。

濕地是保證城市生態(tài)安全的

重要環(huán)節(jié)

《投資北京》：北京缺水嚴(yán)重，《條例》提出要提升濕地質(zhì)量，改善濕地功能，確保濕地面積總量不減少。理想的濕地水補(bǔ)給從哪里來？我們向哪里要濕地？

崔麗娟：很多人都關(guān)注濕地的水補(bǔ)給問題。北京現(xiàn)規(guī)劃有43個(gè)濕地公園。我們?cè)谶M(jìn)行濕地規(guī)劃時(shí)一個(gè)重要原則是哪里有水，濕地就規(guī)劃在哪里。濕地發(fā)展的首要原則是把現(xiàn)有濕地規(guī)劃和保護(hù)好、管理好。在華北平原建立濕地，重要的制約條件是水補(bǔ)給。

在華北平原規(guī)劃濕地，首要條件是水資源豐富。根據(jù)水資源狀況進(jìn)行濕地規(guī)劃。在自然地勢(shì)低洼有積水的地方，可就勢(shì)規(guī)劃濕地公園。比如順義水源豐富，就可依據(jù)資源狀況，合理規(guī)劃濕地公園。濕地規(guī)劃中一個(gè)重要原則是依據(jù)最短的資源要素進(jìn)行規(guī)劃。但北京現(xiàn)有的濕地都沒有取用地下水的，《條例》明確提出禁止?jié)竦厝∮玫叵滤?/p>

另外，北京水資源短缺，也可充分利用雨洪和中水作為濕地水補(bǔ)給。處理后的中水，在輸送途中，可通過建設(shè)濕地進(jìn)行生態(tài)化處理，這也有利于中水生態(tài)凈化。

濕地是對(duì)雨洪進(jìn)行合理利用的有效方式。北京在城市發(fā)展理念中，需引入生態(tài)理念。今夏北京特大暴雨中，暴露出城市地下排水管道系統(tǒng)的脆弱性。僅靠地下排水體系難以滿足雨季城市排水需要?，F(xiàn)有北京道路設(shè)計(jì)中，一些重要路段是下沉式，如能改變?cè)O(shè)計(jì)理念，讓綠地下沉，在城市中見縫插針，做成下沉式綠地，甚至栽植水陸兩生植物，這就是一個(gè)小型的城市濕地。雨季時(shí)，地勢(shì)低洼，可積蓄雨水，旱季時(shí)，有植物生長(zhǎng)。隨季節(jié)周期變動(dòng)，下沉式綠地可機(jī)動(dòng)調(diào)節(jié)水量。這些綠地在大幅度改善城市景觀的同時(shí)，通過建設(shè)成小濕地，能豐富城市供水，有效補(bǔ)充地下水。濕地是保障城市生態(tài)安全的有效方式。或者說濕地對(duì)城市生態(tài)安全的作用需被重新審視和加以重視。

今夏北京高速路面大面積積水，也多因高速路有通行低洼處的路面設(shè)計(jì)。我們?cè)谶x擇高速路段時(shí)，可做更多思考和準(zhǔn)備。城市人口密集，城市中濕地面積不一定多大，可隨時(shí)隨地隨處建濕地。尤其是在城市大廣場(chǎng)旁邊，高速路旁，可靈活建設(shè)濕地。北京城里原本就是濕地星羅棋布，尤其是海淀區(qū)原本有很多低洼處積水成淀，現(xiàn)在都消失了。 我們要通過努力，讓現(xiàn)有濕地保留住，實(shí)現(xiàn)濕地零凈損失。

要保證城市生態(tài)安全，需有科學(xué)的綜合治理方案。北京治理城市內(nèi)澇問題要疏堵結(jié)合。“疏”的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是在城市規(guī)劃建設(shè)中，能給濕地一席之地。綜合運(yùn)用各種生態(tài)手段，通過植樹造林、建設(shè)濕等手段，更科學(xué)地保證生態(tài)安全。這是幾千年來經(jīng)古人驗(yàn)證過的有效方法，我們?cè)谶M(jìn)行現(xiàn)代城市運(yùn)行管理中應(yīng)更科學(xué)地借鑒和有效利用。