張自然

本市規(guī)劃編制工作的重點是對四類功能區(qū)域優(yōu)化、深化和完善。重點之一是優(yōu)化。重點之二是深化。重點之三是完善

主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。

推進(jìn)形成主體功能區(qū)規(guī)劃，就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載力、現(xiàn)有開發(fā)強度和開發(fā)潛力，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定不同區(qū)域的主體功能，明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，推動形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

編制主體功能區(qū)規(guī)劃與我國國情密不可分。國土空間是寶貴的資源，是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。從推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)的角度看，我國國土空間具有以下特點：一是多樣性。我國國土空間類型復(fù)雜多樣，其中高原和山地占59%，平原僅占12%。二是非均衡性。我國自然狀況和人口分布差異明顯，水土資源、能源資源、人口分布極不均衡。三是脆弱性。我國生態(tài)環(huán)境總體上比較脆弱，干旱半干旱地區(qū)占國土面積的53%，沙化土地占15%。

同時，這也是我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段的必然要求。改革開放以來，我國進(jìn)入了經(jīng)濟社會快速發(fā)展階段，取得舉世矚目的成就。但隨著國土空間的快速開發(fā)，出現(xiàn)了一些問題，如耕地面積減少過快、生態(tài)損害嚴(yán)重等，迫切要求提高國土開發(fā)的可持續(xù)性。

編制主體功能區(qū)規(guī)劃也是落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，就是把科學(xué)發(fā)展觀的思想和要求落實到具體國土空間的開發(fā)利用中，明確每個地區(qū)的主體功能定位、發(fā)展方向和發(fā)展任務(wù)，推動形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。

日前，北京市發(fā)布《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》。

規(guī)劃提出的背景

編制全國和省級主體功能區(qū)規(guī)劃尚屬首次?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》首先提出要編制全國主體功能區(qū)劃規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍、功能定位、發(fā)展方向和區(qū)域政策。 2007年，國務(wù)院出臺《關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》對編制規(guī)劃提出具體要求。 黨的十七大報告要求，到2020年基本形成主體功能區(qū)布局。

主體功能區(qū)是指一定區(qū)域都具有多種功能，但必有一種主體功能。推進(jìn)形成主體功能區(qū)，既要突出主體功能，也要兼顧和發(fā)揮其他功能。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域，作為主要的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化空間，其主體功能是集聚人口，但也要保護(hù)好基本農(nóng)田、森林等，提供一定數(shù)量的生態(tài)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品。限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，作為重要的農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間，其主體功能是保障農(nóng)產(chǎn)品供給和生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，但也要發(fā)展其他適宜經(jīng)濟，也就是發(fā)展與當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)。

主體功能區(qū)是基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，是否適宜大規(guī)模、高強度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)劃分。開發(fā)與發(fā)展的含義不同。限制或禁止開發(fā)并不是限制或禁止發(fā)展，只是特指限制或禁止進(jìn)行大規(guī)模、高強度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)活動。

主體功能區(qū)的劃分層次。根據(jù)中央關(guān)于“要分層次推進(jìn)主體功能區(qū)規(guī)劃工作”的要求，全國主體功能區(qū)由國家主體功能區(qū)和省級主體功能區(qū)組成，分國家和省級兩個層次編制規(guī)劃。國家主體功能區(qū)規(guī)劃，主要是解決國土空間開發(fā)的全局性問題。省級主體功能區(qū)規(guī)劃，根據(jù)國家規(guī)劃精神，以縣為單位，在本行政區(qū)范圍內(nèi)確定四類主體功能區(qū)。

全國主體功能區(qū)

規(guī)劃對本市的定位

本市所在的京津冀地區(qū)（北京市、天津市和河北省的部分地區(qū)）被確定為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。

該區(qū)域的功能定位是：“‘三北地區(qū)的重要樞紐和出海通道，全國科技創(chuàng)新與技術(shù)研發(fā)基地，全國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地，我國北方的經(jīng)濟中心”。并提出要“強化北京的首都功能和全國中心城市地位，著眼建設(shè)世界城市，發(fā)展首都經(jīng)濟，增強文化軟實力，提升國際化程度和國際影響力，加快建設(shè)人文北京、科技北京、綠色北京。強化創(chuàng)新功能，加快中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范園區(qū)的建設(shè)，建設(shè)國家創(chuàng)新型城市。不斷改善人居環(huán)境，建設(shè)宜居城市”。

本市規(guī)劃編制具備良好基礎(chǔ)

2008年，本市成立由常務(wù)副市長吉林同志任組長、副市長陳剛?cè)胃苯M長的北京市主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市發(fā)改委、市教委等15個部門為成員單位，為規(guī)劃編制工作提供良好組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組開展了21項前期研究、征求了26個部門和16個區(qū)縣的意見，并多次與全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室溝通銜接，形成了《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》（報審稿）并于2011年7月22日通過市政府專題會議審議。2011年9月21日經(jīng)市委常委會審議通過后，于10月28日以市政府名義函報全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

2012年，按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的復(fù)函，修改完善后，經(jīng)市政府同意，組織發(fā)布實施本市主體功能區(qū)規(guī)劃。

本市具有良好的規(guī)劃編制基礎(chǔ)。2005年，市委市政府制定了《關(guān)于區(qū)縣功能定位及評價指標(biāo)的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），將全市區(qū)縣劃分為首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四類功能區(qū)域，在全國率先探索實行區(qū)域發(fā)展的差異化管理。

《意見》實施七年來，差異化發(fā)展理念深入人心，各功能區(qū)建設(shè)取得良好成效。主要體現(xiàn)在：一是區(qū)域差異化主導(dǎo)功能逐步明晰。四類功能區(qū)域差異化的主導(dǎo)功能更加強化，首都功能核心區(qū)“四個服務(wù)” 和歷史文化傳承功能得到更好發(fā)揮，城市功能拓展區(qū)自主創(chuàng)新和外向服務(wù)功能不斷增強，城市發(fā)展新區(qū)承接人口和產(chǎn)業(yè)的能力不斷提升，生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)功能日益增強。二是區(qū)域調(diào)控政策機制基本確立。制定了促進(jìn)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)、重點新城、城南地區(qū)、西部地區(qū)發(fā)展的政策，有效實施了一批支撐主導(dǎo)功能的重大項目，逐步建立了差異化考核評價指標(biāo)體系和互利共贏的區(qū)縣結(jié)對合作機制，有力推動了各功能區(qū)差異化發(fā)展。 三是特色分工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局初步形成。四類功能區(qū)特色產(chǎn)業(yè)更加突出，首都功能核心區(qū)總部和金融業(yè)集聚發(fā)展，一批文化和商貿(mào)特色街區(qū)成為發(fā)展新亮點；城市功能拓展區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)發(fā)展，國際化商務(wù)中心功能得到強化；城市發(fā)展新區(qū)現(xiàn)代制造業(yè)集群化發(fā)展，新的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)逐步形成；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)生態(tài)友好型產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，生態(tài)環(huán)境得到提升。四是區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性顯著增強。各功能區(qū)定位進(jìn)一步明確和完善，各自特點更加鮮明，南北差距拉大的勢頭得到遏制，內(nèi)部互動加強，外部合作深化，特別是城南地區(qū)加快發(fā)展，西部地區(qū)加速轉(zhuǎn)型，一批新興產(chǎn)業(yè)功能區(qū)域初具規(guī)模，功能區(qū)域間發(fā)展的協(xié)調(diào)性進(jìn)一步增強。五是功能區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。功能區(qū)域整體發(fā)展水平提升，2006-2010年，四類功能區(qū)域GDP年均增長率超過10%。經(jīng)濟總量分布格局與區(qū)域功能定位更相符，城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)GDP占全市比重上升3個百分點，首都功能核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)分別下降2.4和0.6個百分點。

這些成效為本市編制主體功能區(qū)規(guī)劃奠定了良好基礎(chǔ)。

本市規(guī)劃編制的重點

本市規(guī)劃編制工作的重點是對四類功能區(qū)域優(yōu)化、深化和完善。

重點之一是優(yōu)化。為充分體現(xiàn)整體優(yōu)化發(fā)展的定位，在四類功能區(qū)域的主體功能明確后，本市提出不僅首都功能核心區(qū)要優(yōu)化開發(fā)，城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)這些重點開發(fā)區(qū)域，也有需要優(yōu)化的區(qū)域。同時，結(jié)合東西城行政區(qū)劃調(diào)整、大興和亦莊行政資源整合，本市對城市功能核心區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)發(fā)展策略、發(fā)展重點進(jìn)行了適當(dāng)整合和優(yōu)化。

重點之二是深化。根據(jù)《意見》，結(jié)合本市“十二五”規(guī)劃，本市對四類功能區(qū)域發(fā)展定位、目標(biāo)、原則和任務(wù)進(jìn)行了深化。同時，深化主體功能區(qū)劃分。國家要求主體功能區(qū)以縣一級為單位劃分。本市考慮到直轄市的特點，首次以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位劃分功能區(qū)，將房山和昌平的山區(qū)部分劃入生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)。

重點之三是完善。根據(jù)國家關(guān)于編制省市主體功能區(qū)規(guī)劃的要求，本市在四類功能區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上，增加了禁止開發(fā)區(qū)域，呈片狀分布于上述四類功能區(qū)域，總面積約3023平方公里，占市域總面積的18.4%，并明確了禁止開發(fā)區(qū)域的范圍、管制原則和發(fā)展任務(wù)。

同時，還加強了與本市其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，包括《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020年）》、《北京市“十二五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要》、《北京市土地利用總體規(guī)劃(2006-2020年)》、《北京市山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃(2006-2020年》、《北京市限建區(qū)規(guī)劃（2006-2020年）》等。

《北京市主體功能區(qū)規(guī)劃》將全市國土空間確定為四類功能區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。四類功能區(qū)域包括：首都功能核心區(qū)主體功能是優(yōu)化開發(fā)；城市功能拓展區(qū)主體功能是重點開發(fā)；城市發(fā)展新區(qū)主體功能是重點開發(fā)；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)主體功能是限制開發(fā)；禁止開發(fā)區(qū)域包括：世界自然文化遺產(chǎn)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園和重要水源保護(hù)區(qū)六類，呈片狀分布于上述四類功能區(qū)域。

多措并舉確保規(guī)劃實施

為加強政策引導(dǎo)，本市制定八項政策措施，確立四項保障機制，確保本市主體功能區(qū)規(guī)劃順利實施。

八項政策措施的內(nèi)容包括：一是財政政策方面，要完善一般性轉(zhuǎn)移支付，改革財力分配方向；二是投資政策方面，要著眼四類功能區(qū)域進(jìn)行差異化投資管理、加強社會投資引導(dǎo)；三是產(chǎn)業(yè)政策方面，要修訂產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄、嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度、完善市場退出機制；四是土地政策方面，要優(yōu)化空間利用結(jié)構(gòu)、明確土地供應(yīng)方向、嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田；五是人口政策方面，要引導(dǎo)人口合理布局、改進(jìn)人口管理和服務(wù)、合理控制人口規(guī)模；六是環(huán)境政策方面，要實行更嚴(yán)格的環(huán)境政策、實施差別化生態(tài)建設(shè)政策；七是水資源政策方面，要實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，強化區(qū)域發(fā)展與水務(wù)發(fā)展的協(xié)調(diào)；八是區(qū)域合作政策方面，要著眼于首都經(jīng)濟圈規(guī)劃建設(shè)，統(tǒng)籌好與河北省、天津市功能區(qū)域發(fā)展政策，推動形成協(xié)調(diào)合作共同發(fā)展的格局。

四項保障機制的內(nèi)容包括：一是區(qū)域開發(fā)的規(guī)劃調(diào)控機制，圍繞重點功能區(qū)建設(shè)制定區(qū)域性綜合開發(fā)規(guī)劃，指導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各類項目建設(shè)，增強區(qū)域建設(shè)發(fā)展的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性；二是產(chǎn)業(yè)項目的市場引導(dǎo)機制，將產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件內(nèi)置到土地二級開發(fā)市場；三是部門區(qū)縣的考核評價機制，建立完善區(qū)縣考核評價指標(biāo)體系，加強數(shù)據(jù)監(jiān)測；四是規(guī)劃實施的評估修訂機制，實施規(guī)劃中期評估，適時修訂完善規(guī)劃。

同時，還明確了市級相關(guān)部門和區(qū)縣的職責(zé)。市級相關(guān)部門和區(qū)縣要根據(jù)本規(guī)劃調(diào)整完善區(qū)域政策和相關(guān)規(guī)劃，嚴(yán)格把握開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，健全法律法規(guī)和考核體系，確保規(guī)劃全面貫徹落實。區(qū)縣人民政府負(fù)責(zé)落實全市主體功能區(qū)規(guī)劃對本區(qū)縣所在功能區(qū)域的發(fā)展定位和目標(biāo)要求，進(jìn)一步深化細(xì)化本區(qū)縣發(fā)展定位、目標(biāo)原則、任務(wù)措施，嚴(yán)格把握開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)時序，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。