易憲容

可以說(shuō)，盡管當(dāng)前國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)有所騷動(dòng)，有些城市房?jī)r(jià)開(kāi)始反彈，但總的來(lái)看，在明年新一屆的政府上任之前，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)政策基本上會(huì)保持穩(wěn)定，房地產(chǎn)政策變化的概率不高。因此，觀(guān)察國(guó)內(nèi)住房市場(chǎng)走向，主要不是看短期內(nèi)會(huì)發(fā)生什么，而是要看新一任政府上任后國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)政策會(huì)如何變化，而這些變化也就決定未來(lái)幾年中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展方向與前景。

近期，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)發(fā)表的講話(huà)，都向市場(chǎng)傳遞了其清晰的執(zhí)政思路，預(yù)計(jì)城鎮(zhèn)化、保障房建設(shè)等可能成為他在經(jīng)濟(jì)方面的施政重點(diǎn)。9月19日，李克強(qiáng)在出席省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)研討班學(xué)員座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化是最大的內(nèi)需潛力所在，是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依靠。他同時(shí)表示，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化是事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的大戰(zhàn)略，要放在現(xiàn)代化大趨勢(shì)中來(lái)思考。而城鎮(zhèn)化與未來(lái)中國(guó)住房市場(chǎng)發(fā)展密切相關(guān)。

城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵

如果說(shuō)，十八大后新一任政府把經(jīng)濟(jì)工作的重心放在中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程上，本文認(rèn)為這個(gè)思路是正確的，也是與現(xiàn)代文明進(jìn)程相合拍的。因?yàn)椋瑥膸装倌陙?lái)現(xiàn)代人類(lèi)文明的進(jìn)程來(lái)看，城鎮(zhèn)化不僅促進(jìn)了現(xiàn)代人類(lèi)社會(huì)的文明，推出了現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，更為重要的是改變了人類(lèi)社會(huì)的生活方式，改變了人類(lèi)社會(huì)的思維方式，并由此把人類(lèi)社會(huì)文明帶向了一個(gè)又一個(gè)高度。因此，應(yīng)該把“城鎮(zhèn)化”推進(jìn)一步，把“城鎮(zhèn)化”改變“城市化”。因?yàn)檫@里“鎮(zhèn)”字與傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的“鎮(zhèn)”聯(lián)系在一起，僅僅是讓廣大農(nóng)民走出一小步而不是一大步，即沒(méi)有讓農(nóng)民從農(nóng)村真正走入城市，而只進(jìn)入城市邊緣。只有“城市化”才能把傳統(tǒng)的農(nóng)村與城市二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整及融合，才能讓農(nóng)民真正進(jìn)入城市。

“城市化”的內(nèi)涵是什么？城市化為何能夠成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之動(dòng)力？城市化又是通過(guò)什么樣的方式來(lái)現(xiàn)實(shí)的？其實(shí)，“城市化”并非是一個(gè)抽象的概念，從最為經(jīng)典的研究來(lái)看，城市化主要指農(nóng)村居民向城市生活方式的轉(zhuǎn)化過(guò)程，反映為城市人口增加、城市建成區(qū)的擴(kuò)展、社會(huì)以及生活方式的城市環(huán)境形成。它不僅是對(duì)人類(lèi)社會(huì)產(chǎn)生最大影響的社會(huì)化過(guò)程，也是當(dāng)代社會(huì)的現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接指標(biāo)。

從這個(gè)定義可以看到，城市化的第一件事情就是讓農(nóng)村居民轉(zhuǎn)換為城市居民，并在這種轉(zhuǎn)換的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)個(gè)體城市社會(huì)化的轉(zhuǎn)化。如果沒(méi)有讓農(nóng)民真正的成為城市居民，并真正容入城市的社會(huì)生活，那么這種城市化并不是真正的城市化。比如，盡管大量農(nóng)民進(jìn)入城市務(wù)工，但他們?cè)诔鞘袥](méi)有根基，沒(méi)有所必需的住房、沒(méi)有城市身份、沒(méi)有平等就業(yè)與教育的機(jī)會(huì)等，只能從事最低收入的工作等。目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率看上超過(guò)了50%，但按戶(hù)籍人口僅約35%。正如不少研究者指出，當(dāng)前中國(guó)的城市化只是“偽城市化”，農(nóng)民進(jìn)城也只是“過(guò)客”，而沒(méi)有成為真正的城市居民。因此，未來(lái)中國(guó)城市化的第一愿景就得真正地全面放開(kāi)戶(hù)籍制度，讓每一個(gè)農(nóng)民及城市居民都有自由遷徒的權(quán)利。如果我們城市僅是戶(hù)籍來(lái)設(shè)定各種居民進(jìn)入城市的界線(xiàn)，那么中國(guó)要實(shí)現(xiàn)真正的城市化是不可能的。

當(dāng)大量的農(nóng)民向城市流動(dòng)、大量中小城市的居民向大城市或一線(xiàn)城市流動(dòng)時(shí)，他們面對(duì)的第一個(gè)大問(wèn)題就是有一個(gè)遮風(fēng)避雨的安居之地?？梢哉f(shuō)，居住條件的解決既是城市居民得以進(jìn)入城市的生活基點(diǎn)或農(nóng)民融入城市的根本。因此，城市化過(guò)程就是農(nóng)民進(jìn)入城市其潛在住房需求釋放過(guò)程。那么進(jìn)入城市的居民基本居住條件如何來(lái)解決？這種住房潛在需求如何才能釋放出來(lái)。當(dāng)前市場(chǎng)流行著“住房雙軌制”觀(guān)念，認(rèn)為“市場(chǎng)歸市場(chǎng)，保障歸保障”，即中低收入居民的住房由政府保障性住房來(lái)解決，而住房市場(chǎng)的價(jià)格政府不要干預(yù)過(guò)多。筆者認(rèn)為，這樣的觀(guān)點(diǎn)將嚴(yán)重阻礙未來(lái)中國(guó)城市化的進(jìn)程。

在未來(lái)中國(guó)城市化進(jìn)程中，中國(guó)的住房市場(chǎng)發(fā)展不可學(xué)習(xí)香港與新加坡的模式，這種模式強(qiáng)調(diào)政府生產(chǎn)過(guò)高比例的保障性住房來(lái)解決中低收居民住房的問(wèn)題。但是香港這樣富裕城市，而就中國(guó)政府財(cái)政能力而言是不可能的。原因在于借鑒德國(guó)等大國(guó)住房發(fā)展模式，絕對(duì)把住房看作是一種生活消費(fèi)品，不允許居民把住房成為賺錢(qián)之工具。如果用嚴(yán)厲的法律制度把住房界定為一種嚴(yán)格意義的居民生活消費(fèi)品，而不是賺錢(qián)的工具，那么絕大多數(shù)居民的住房問(wèn)題就能夠通過(guò)市場(chǎng)的方式來(lái)解決，而政府所要生產(chǎn)的保障性住房也是十分有限的。

如果要讓農(nóng)民真正融入城市及把住房看作居民生活消費(fèi)品，那么國(guó)內(nèi)住房市場(chǎng)居民的住房潛大需求是非常大的。比如當(dāng)前城市化率超過(guò)50%，但按戶(hù)籍人口計(jì)算僅約35%，即有近2億農(nóng)民工沒(méi)有真正的成為城市居民。在高房?jī)r(jià)下，85%以上城市居民都沒(méi)有能力進(jìn)入市場(chǎng)，那么這些農(nóng)民工更是沒(méi)有能力進(jìn)入住房市場(chǎng)。還有，未來(lái)二、三十年，每年將有1，000多萬(wàn)人口轉(zhuǎn)移到城市，這又將有3億人口進(jìn)入城市。再加上中小居民城市進(jìn)入大城市，城市居民的住房需求具有一個(gè)無(wú)限量，再加相應(yīng)城市基礎(chǔ)市設(shè)施建設(shè)投資。這就是城市化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大動(dòng)力。但是，這些居民的住房需求僅是一個(gè)潛在需求，如果沒(méi)有好的住房政策，把住房的宗旨界定為居住，把住房市場(chǎng)界定為消費(fèi)市場(chǎng)，那么這種巨大的潛大的住房消費(fèi)需求是無(wú)法釋放出來(lái)。

正如《十二五規(guī)劃綱要》提出的，在十二五期間，將有超過(guò)5，000萬(wàn)農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)成為城市人口，這將有效釋放巨大內(nèi)需潛力，因此，未來(lái)中國(guó)城市化將成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及增長(zhǎng)的關(guān)鍵，但是我們必須注意，這些內(nèi)需還僅是潛在的，而這種潛在住房?jī)?nèi)需要釋放出來(lái)，就得未來(lái)中國(guó)城市化要有清楚界定，要對(duì)當(dāng)前中國(guó)住房市場(chǎng)政策進(jìn)入重大的調(diào)整。如果住房市場(chǎng)不能夠轉(zhuǎn)型為一個(gè)消費(fèi)為主導(dǎo)的市場(chǎng)，如果住房市場(chǎng)賺錢(qián)功能不去除，那么這種住房消費(fèi)需求是無(wú)法釋放出來(lái)的。

因此，要保證未來(lái)中國(guó)城市化的愿景得以實(shí)現(xiàn)，或把居民潛在住房需求轉(zhuǎn)為為實(shí)現(xiàn)的需求，就得對(duì)當(dāng)前所有的住房法律制度、住房政策進(jìn)行重大改革。這種改革首先就得清除那些嚴(yán)重阻礙絕大多數(shù)居民住房的潛在需求轉(zhuǎn)化的制度障礙，比如不把住房的性質(zhì)界定清楚，允許把居民生活必需品作為賺錢(qián)的工具的政策；比如不用有效的經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)遏制住房投機(jī)炒作而偏要采取政府行政干預(yù)的辦法等，這些住房政策與制度都得清理與重大改革。在此基礎(chǔ)上，住房市場(chǎng)立法，比如制定《住宅法》，嚴(yán)格界定所生產(chǎn)的住房第一要?jiǎng)?wù)就是保證生產(chǎn)安全舒適及絕大多數(shù)居民有支付能力購(gòu)買(mǎi)的住房，界定住房的基本宗旨。其它法律制度都圍繞著這個(gè)宗旨來(lái)制定。而這些法律制度制定再也不能走由某種部門(mén)制定的老路，而是要以公共決策的方式。因?yàn)?，近幾年許多房地產(chǎn)政策都成了少數(shù)人少數(shù)集團(tuán)謀利的工具。在公共決策的基礎(chǔ)上，才能制定出真正為中國(guó)絕大多數(shù)民眾謀利的住房政策，否則中國(guó)巨大的居民住房潛在需求是無(wú)法現(xiàn)實(shí)的。對(duì)此， 2010年出臺(tái)的關(guān)于住房調(diào)控的國(guó)十條有了一個(gè)清楚思路，也有相關(guān)政策，但是到目前許多政策還沒(méi)有執(zhí)行與落實(shí)。本文相信，新一任的政府上任之后，要把住房市場(chǎng)的潛在需求釋放出來(lái)思路會(huì)更明確，整個(gè)國(guó)內(nèi)住房市場(chǎng)調(diào)整也會(huì)從新政府上任后開(kāi)始。即如何真正把中國(guó)住房市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)消費(fèi)為主導(dǎo)的市場(chǎng)而不是賺錢(qián)的工具。如果這個(gè)住房市場(chǎng)發(fā)展的宗旨界定清楚了，那么未來(lái)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展方向也就明確了。

重點(diǎn)發(fā)展保障房建設(shè)

關(guān)于國(guó)內(nèi)保障性住房的建造問(wèn)題，同樣把它作為中國(guó)住房市場(chǎng)得以發(fā)展的重點(diǎn)。這個(gè)方向是正確的，但仍然有許多問(wèn)題需要討論。在早幾年，由于政府大造保障性住房的理論與政策準(zhǔn)備的倉(cāng)促，國(guó)內(nèi)保障性住房建設(shè)啟動(dòng)后所面臨的困惑與問(wèn)題不少。無(wú)論是最近溫總理強(qiáng)調(diào)的保障性住房及時(shí)入市還是李克強(qiáng)副總理所強(qiáng)調(diào)分配公平原則，都透露相應(yīng)的信息。

首先，從世界的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)代保障性住房有狹義與廣義之分，如果不能把保障性住房的含義清楚界定，并用制度把這種含義來(lái)固化，那么要建立起公平公正的保障性住房體系就無(wú)從談起。而保障性住房廣義性，就是政府要通過(guò)不同方式讓每一個(gè)民眾都有基本的居住條件。比如把住房市場(chǎng)規(guī)定為一個(gè)消費(fèi)市場(chǎng)，而不是賺錢(qián)炒作的工具。政府還得有消費(fèi)性住房購(gòu)買(mǎi)的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等。至于收入特別低或無(wú)收入者，政府則要提供給他們的基本居住條件。這就是保障性住房的廣義方面。

至于保障住房的狹義方面，就是指對(duì)社會(huì)上最低收入者或無(wú)收入者，如何通過(guò)政府建立廉租房等方式來(lái)保證他們的住房問(wèn)題。在歐美國(guó)家狹義的保障性住房所占的比重不會(huì)超過(guò)10%。因?yàn)?，狹義保障性住房占的比重過(guò)高，或是政府沒(méi)有過(guò)大的財(cái)政能力做到這點(diǎn)，或是犧牲居民的基本住房福利條件。如果一個(gè)國(guó)家人口過(guò)多、政府財(cái)政力量有限等希望在短期內(nèi)來(lái)解決居民的基本條件是根本不可能的。這就是為何狹義的保障性住房范圍不可過(guò)大的原因所在。

當(dāng)前中國(guó)的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的過(guò)度擴(kuò)展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、財(cái)政資金撥付、住房生產(chǎn)程序、保障性住房分配及住房服務(wù)體系確立等問(wèn)題，如果保障性住房的意義不清楚，那么在保障性住房運(yùn)作過(guò)程中就會(huì)遇到許多無(wú)法解決的困難與問(wèn)題。

其次，當(dāng)前大造保障性住房更多的出于對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控與穩(wěn)定房?jī)r(jià)的工具性考慮。也就是說(shuō)，大造保障性住房不僅是一項(xiàng)民生工程，可解決更多的中低收民眾住房問(wèn)題，而且可以填補(bǔ)商品房調(diào)整可能造成對(duì)GDP增長(zhǎng)及關(guān)聯(lián)行業(yè)需求所造成的影響與沖擊。因?yàn)椋彤?dāng)前中國(guó)住房市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，遏制住房投機(jī)投資，擠出房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)成為中央決策層的共識(shí)。但中央也肯定看到，當(dāng)房地產(chǎn)泡沫全面擠出時(shí)，不僅會(huì)影響房地產(chǎn)的投資與銷(xiāo)售，而且會(huì)影響房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)并導(dǎo)致這些行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩。而大造保障性住房不僅對(duì)遏制高房?jī)r(jià)有作用，而且可以消化擠出房地產(chǎn)泡沫之后過(guò)剩產(chǎn)能。正因?yàn)榇笤毂Ｕ闲宰》烤哂羞@樣的工具性，也必然把生產(chǎn)保障性住房的計(jì)劃層層分解生產(chǎn)，而不針對(duì)各地情況靈活安排。在這種情況下，也容易造成一些地方生產(chǎn)保障性住房無(wú)效性。

再次，由于建立保障性住房體系的法律安排上準(zhǔn)備不充分，這使得建造的保障性住房如何分配、這些分配規(guī)則又是由誰(shuí)來(lái)制定等問(wèn)題無(wú)法解決。可以說(shuō)，由于保障性住房體系沒(méi)有建立公平公正的住房分配體系。很多地方建造的保障住房成了民從怨聲載道及社會(huì)矛盾與沖突的根源之一。

可以說(shuō)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)保障性住房分配不公，不僅有沒(méi)有出臺(tái)制度性規(guī)則問(wèn)題，更有政府對(duì)保障性住房分配參與與干預(yù)過(guò)多的問(wèn)題，也有在高房?jī)r(jià)下保障性住房可以成為住房投機(jī)炒作者賺錢(qián)的工具。可以說(shuō)，如果保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預(yù)期可謀大利的工具，那么對(duì)保障性住房干預(yù)過(guò)深的權(quán)力豈能袖手旁觀(guān)？這些權(quán)力都會(huì)千方百計(jì)地分配占用更多的保障性住房。在這種情況下，本來(lái)是相當(dāng)分配不公平的保障性住房更會(huì)火上澆油，使保障性住房的分配不公推到極致。可以說(shuō)，只要保障性住房是有利可圖，是可賺線(xiàn)的工具，那么對(duì)保障性住房嚴(yán)重干預(yù)的權(quán)力一定會(huì)過(guò)多謀取利益而讓保障性住房分配更為分配不公。

所以對(duì)于當(dāng)前的保障性住房建造，不是建造了多少的問(wèn)題，最為重要的是這些建造好的保障性住房是不是進(jìn)入廣大中低收入民眾手中；也不是建造多少保障房在民眾手中問(wèn)題，而是廣大民眾基本居民條件是不是改善了的問(wèn)題。如果建造的保障性住房質(zhì)量不好，住房建造好之后，整個(gè)居住環(huán)境的服務(wù)體系沒(méi)有跟上，比如交通、教育、醫(yī)醫(yī)療衛(wèi)生、生活基本設(shè)施等是否確立，那么建造最多的保障性住房都意義不大。

最后，當(dāng)前國(guó)內(nèi)保障性住房體系與引進(jìn)的發(fā)展模式有關(guān)。因?yàn)椋诋?dāng)前高房?jī)r(jià)下，85%的絕大多數(shù)居民無(wú)支付能力進(jìn)入商品住房市場(chǎng)，政府就希望建造更多的保障性住房來(lái)解決中低收入民眾的住房問(wèn)題，甚至有人提出所謂的住房“雙軌制”。但實(shí)際上，這是香港與新加坡的住房市場(chǎng)發(fā)展模式。這個(gè)模式發(fā)展到今天整整花了六七十年，而中國(guó)如此這樣一個(gè)大國(guó)可以在一二十年可解決嗎？還有，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的中國(guó)，保障性住房建立是按人口分布進(jìn)行還是有哪種合理的標(biāo)準(zhǔn)？如果以人口來(lái)劃分，那么這種保障性住房對(duì)經(jīng)濟(jì)落后的三四線(xiàn)城市意義有多大？

可以說(shuō)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)住房保障體系，取得了一定的成就，但是由于在理論上與法律安排上準(zhǔn)備不足，目前這種住房保障體系所面臨的困難與問(wèn)題很多，如果這些條例規(guī)則安排不改善，不僅無(wú)法讓許多中低收入民眾分享到保障性住房成果，也無(wú)法達(dá)到保障性住房的工具性目的，反之會(huì)引起更多的社會(huì)問(wèn)題。而且當(dāng)保障性住房成為一種調(diào)控工具時(shí)，其缺陷對(duì)市場(chǎng)的影響也是不可小視的。也就是說(shuō)，政府加強(qiáng)對(duì)保障性住房的建設(shè)，其方向是對(duì)的，但更為重要的是要對(duì)當(dāng)前大造保障性住房政策進(jìn)行總結(jié)，制定有財(cái)力支持保障性住房發(fā)展規(guī)劃，同時(shí)，更為重要的是要讓國(guó)內(nèi)商品住房市場(chǎng)性質(zhì)上轉(zhuǎn)型為消費(fèi)市場(chǎng)，讓這些市場(chǎng)房?jī)r(jià)回歸理性。在這種情況下狹義上的保障性住房的范圍就會(huì)越來(lái)越小，政府建造保障性住房的財(cái)政能力就會(huì)越來(lái)越足。否則政府通過(guò)大造保障性住房來(lái)解決廣大的中低收入居民的住房問(wèn)題是不可能的。

總之，如果下任一屆政府把城市化的住房建設(shè)與建造保障性住房作為未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與繁榮之動(dòng)力，其方向是正確的，但是城市化過(guò)程中的潛在住房需求要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)需求，就得通過(guò)一系列的有效政策來(lái)界定與落實(shí)把這些住房潛在需求釋放出來(lái)。而保障性住房建設(shè)僅是這種潛在需求釋放的一種補(bǔ)充。在這種情況下，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)就能夠持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)與繁榮。而中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)會(huì)隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加繁榮。

（作者單位：中國(guó)社科院金融所）