李長(zhǎng)國(guó)

2010 年，吉林省政府創(chuàng)新推出了糧食直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款（以下簡(jiǎn)稱直補(bǔ)保貸款）試點(diǎn)。省政府責(zé)成建設(shè)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、郵政儲(chǔ)蓄銀行4家經(jīng)辦銀行在全省9個(gè)縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)，白城市洮北區(qū)以農(nóng)村信用合作聯(lián)社為經(jīng)辦銀行參加了全省試點(diǎn)。2011年吉林省直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)已擴(kuò)大到42個(gè)糧食主產(chǎn)縣（市、區(qū)）、6個(gè)經(jīng)辦銀行，白城市5個(gè)縣（市、區(qū)）全部參加了試點(diǎn)。白城市在開展直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作中，積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，直補(bǔ)保貸款政策得到有效落實(shí)，切實(shí)加大了對(duì)農(nóng)民的信貸資金投入。

1.正確估價(jià)實(shí)施直補(bǔ)保貸款政策的重要意義

直補(bǔ)保貸款是把財(cái)稅政策與農(nóng)村金融政策有效銜接的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。概括起來(lái)為“一個(gè)引導(dǎo)、兩個(gè)轉(zhuǎn)變、三個(gè)有效”。“一個(gè)引導(dǎo)”就是通過財(cái)政資金與信貸資金的有效銜接，以財(cái)政資金撬動(dòng)金融杠桿，引導(dǎo)和加大了“三農(nóng)”資金投入，在農(nóng)民得到財(cái)政補(bǔ)貼支持的同時(shí)也獲得了信貸資金的支持，放大了國(guó)家惠農(nóng)政策效應(yīng)；“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”就是通過直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款，財(cái)政支農(nóng)方式實(shí)現(xiàn)了由輸血型向造血型轉(zhuǎn)變，銀行支農(nóng)由扶強(qiáng)不扶弱向強(qiáng)弱均衡支持轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村支持政策轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變支農(nóng)服務(wù)方式的有益探索；“三個(gè)有效”就是用財(cái)政直補(bǔ)資金擔(dān)保貸款是緩解農(nóng)村貸款難的有效途徑，是解決農(nóng)戶擔(dān)保不足的有效補(bǔ)充，是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效辦法。

1.1緩解了農(nóng)民貸款難問題 當(dāng)前農(nóng)村金融市場(chǎng)存在兩個(gè)突出矛盾，一個(gè)是農(nóng)民貸款的門檻高，另一個(gè)是農(nóng)村整體信貸利率水平一直居高不下。以直補(bǔ)資金擔(dān)保，由于貸款風(fēng)險(xiǎn)和成本降低，金融機(jī)構(gòu)可以放心大膽地為農(nóng)民提供貸款，特別是糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)已經(jīng)覆蓋了全體種糧農(nóng)民，只要是種糧農(nóng)民，都有資格以直補(bǔ)資金擔(dān)保，申請(qǐng)并得到貸款，從而緩解農(nóng)民貸款難的問題，擠壓農(nóng)村高利貸的生存空間。

1.2促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展 通過直補(bǔ)保貸款，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，提升了服務(wù)“三農(nóng)”工作質(zhì)量，活躍了農(nóng)村金融市場(chǎng)，擴(kuò)大了農(nóng)村的信用規(guī)模，為信貸資金投向農(nóng)村提供一個(gè)新的有效途徑。特別是將農(nóng)民未來(lái)的預(yù)期收入轉(zhuǎn)作當(dāng)前的資金流，從而為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的動(dòng)力，推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

1.3放大了現(xiàn)有直補(bǔ)政策效應(yīng) 通過直補(bǔ)資金擔(dān)保，放大農(nóng)民的信用規(guī)模，在不增加財(cái)政支出的情況下，依托現(xiàn)行直補(bǔ)政策，以財(cái)政現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和人員，通過幫助農(nóng)民以直補(bǔ)資金擔(dān)保向銀行貸款，引導(dǎo)更多信貸資金投向“三農(nóng)”，從而放大現(xiàn)有直補(bǔ)政策效應(yīng)。通過政策杠桿作用，有效撬動(dòng)支農(nóng)信貸資金投入，有效改善農(nóng)民生活，完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，滿足農(nóng)民生產(chǎn)和消費(fèi)資金需求，對(duì)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)起到重要作用。

1.4降低了農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本 為農(nóng)民提供低成本貸款后，農(nóng)民再生產(chǎn)有了資金上的保證，在生產(chǎn)和出售糧食的選擇上就會(huì)有更大的自主權(quán)，種糧所得也可能利益最大化。為繼續(xù)推動(dòng)糧食流通體制改革提供了必要的前提。直補(bǔ)保貸款執(zhí)行基準(zhǔn)利率上浮30%的標(biāo)準(zhǔn)，比其他貸款利率低。每戶農(nóng)戶以直補(bǔ)保貸款方式貸款10000元，一年利息為820.3元，比其他方式貸款少支出利息378.6元，如按30億規(guī)模計(jì)算，全市農(nóng)民每年少支出利息11358萬(wàn)元。

1.5培育完善了農(nóng)村金融市場(chǎng) 通過直補(bǔ)資金擔(dān)保，可以有效防范農(nóng)民貸款風(fēng)險(xiǎn)。另外，通過直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)，可以積累大量的農(nóng)民信用記錄，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行信用篩查，最終把農(nóng)民引入到全民的信用體系中，構(gòu)建一套完整的農(nóng)民信用體系，進(jìn)而培育完善農(nóng)村金融市場(chǎng)。

2.直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)主要措施與成效

白城市高度重視試點(diǎn)工作，組織財(cái)政部門牽頭，與農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等部門一道，本著“先易后難、分批推進(jìn)、規(guī)范操作、跟蹤問效”的原則，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作。2011年1～9月，全市農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行已累計(jì)發(fā)放直補(bǔ)保貸款27852萬(wàn)元，占當(dāng)期放貸總額的21.76%，惠及農(nóng)戶17845戶，農(nóng)戶減少利息支出1516萬(wàn)元，戶均減輕負(fù)擔(dān)849.5元。

2.1加強(qiáng)了組織領(lǐng)導(dǎo) 開展直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作以來(lái)，各級(jí)政府及時(shí)組織召開各種會(huì)議，對(duì)直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作進(jìn)行了全面部署。市縣兩級(jí)政府成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，財(cái)政、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)、銀信、監(jiān)察等部門主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在各級(jí)財(cái)政部門。洮北區(qū)財(cái)政局專門設(shè)立了支持信貸管理辦公室，選配6名業(yè)務(wù)骨干，下設(shè)信息管理和審核兩個(gè)科室，具體負(fù)責(zé)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)估等工作。農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行下設(shè)三農(nóng)部，具體負(fù)責(zé)直補(bǔ)保貸款業(yè)務(wù)。

2.2落實(shí)了部門責(zé)任 直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作要在各級(jí)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，多部門配合開展。試點(diǎn)中，全市各級(jí)政府多次召開動(dòng)員會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、座談會(huì)、推進(jìn)會(huì)，強(qiáng)調(diào)各部門要明確職責(zé)、密切配合、分工協(xié)作，并確定了“逐戶核實(shí)，加強(qiáng)服務(wù)，高效辦貸，分批發(fā)放”的總體工作思路。特別是重要參與部門要做到責(zé)任到人。農(nóng)經(jīng)部門負(fù)責(zé)核實(shí)土地臺(tái)賬及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證；財(cái)政部門負(fù)責(zé)溝通、協(xié)調(diào)、登記；銀信部門負(fù)責(zé)受理發(fā)放；監(jiān)察部門負(fù)責(zé)違紀(jì)問題處理。

2.3積極穩(wěn)妥地推進(jìn) 一是先行試點(diǎn)。為保證試點(diǎn)工作有序推進(jìn)，各縣（市、區(qū)）都進(jìn)行了先期試點(diǎn)，做到了對(duì)經(jīng)過財(cái)政所審核無(wú)爭(zhēng)議的農(nóng)戶先行發(fā)放，有爭(zhēng)議的核實(shí)后再行發(fā)放。二是搞好宣傳發(fā)動(dòng)。各縣（市、區(qū)）通過廣播、電視、報(bào)刊等各種形式進(jìn)行宣傳，使直補(bǔ)保貸款這項(xiàng)惠民利農(nóng)政策達(dá)到了家喻戶曉。三是總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)。各縣（市、區(qū)）對(duì)先行試點(diǎn)和域外典型經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行宣傳。通過典型經(jīng)驗(yàn)宣傳，明確了直補(bǔ)保貸款業(yè)務(wù)操作程序，堅(jiān)定了基層干部群眾參與試點(diǎn)的信心。

2.4提高服務(wù)質(zhì)量 一是上門服務(wù)，便民辦貸。農(nóng)村信用社充分利用點(diǎn)多面廣的優(yōu)勢(shì)，入戶填寫完善貸前的相關(guān)資料，并簽訂貸款合同，確保農(nóng)戶到信用社3日內(nèi)取得貸款。二是放大倍數(shù)，提高額度。在省規(guī)定最低放大5倍基礎(chǔ)上，根據(jù)信用等級(jí)擴(kuò)大信用戶貸款倍數(shù)，最多放大到10倍，增加了投放額度。三是放寬條件，擴(kuò)大范圍。依托直補(bǔ)資金擔(dān)保方式，為不具備信用戶條件，又找不到聯(lián)保組的“邊緣戶”，及時(shí)發(fā)放了貸款。全市共為該類型農(nóng)戶發(fā)放貸款7966萬(wàn)元，解決了6842戶的貸款需求。四是合理約期，減輕壓力。充分尊重農(nóng)戶的意愿，農(nóng)戶根據(jù)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的生產(chǎn)及銷售周期和還款資金來(lái)源等情況，自主選擇貸款期限，最短的約期三個(gè)月，最長(zhǎng)可約期五年分年還款。

3.直補(bǔ)保貸款面臨問題與對(duì)策

白城市直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作已取得明顯成效，但從調(diào)研看，各地在重視程度、運(yùn)作能力、工作環(huán)境等方面仍存在一些問題。一是試點(diǎn)工作進(jìn)展很不平衡。2011年，試點(diǎn)進(jìn)展快的縣已向8566個(gè)農(nóng)戶發(fā)放直補(bǔ)保貸款21347萬(wàn)元，進(jìn)展慢的縣只向1000個(gè)農(nóng)戶發(fā)放直補(bǔ)保貸款9萬(wàn)元，與試點(diǎn)工作目標(biāo)有較大差距。二是直補(bǔ)保貸款出現(xiàn)供需矛盾。由于受農(nóng)民持續(xù)增收、缺少經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和理財(cái)觀念落后等因素的影響，總體看農(nóng)民對(duì)直補(bǔ)保貸款需求量較大，銀信部門也有充足的信貸資金保證供給，但實(shí)際交易成功比例較低。2011年，全市向17845個(gè)農(nóng)戶發(fā)放直補(bǔ)保貸款27852萬(wàn)元，分別占農(nóng)戶總數(shù)、糧食直補(bǔ)資金擔(dān)保能力的5.4%和4.34%。三是糧食直補(bǔ)政策需要完善。糧食直補(bǔ)政策是直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作的前置條件。從實(shí)際看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作沒有開展到位，有的農(nóng)戶和非平均承包土地沒有領(lǐng)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，部分農(nóng)戶未享受到糧食直補(bǔ)政策，再加上農(nóng)民子女分戶和老人贍養(yǎng)等因素的影響，有的農(nóng)戶還無(wú)法取得直補(bǔ)保貸款支持。四是沒有形成良好的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。按省政府直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)方案要求，商業(yè)銀行要積極參與，形成有序的直補(bǔ)保貸款競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。目前的狀況是，政府的參與部門和商業(yè)銀行都處于試點(diǎn)跟進(jìn)階段，規(guī)范運(yùn)作能力有限，仍存在選擇性開放經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)問題。2011年，洮北區(qū)只有農(nóng)村信用社參與試點(diǎn)，其他4個(gè)縣（市）只有農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行參與試點(diǎn)，其他商業(yè)銀行沒有參與試點(diǎn)，有的處于有勁使不上的狀態(tài)。為此，提出以下四點(diǎn)建議：

3.1發(fā)揮政府主導(dǎo)作用 直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)與其他惠民政策一樣，需要政府總攬全局，強(qiáng)化對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把關(guān)。因此，政府要對(duì)直補(bǔ)保貸款的市場(chǎng)劃分、執(zhí)行利率、工作規(guī)程、部門配合、政策宣傳等重要事項(xiàng)進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)。當(dāng)前，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，配齊人員編制，保障工作經(jīng)費(fèi)，完善工作制度，做好政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)性工作。

3.2激活農(nóng)民潛在的信貸需求 各地要對(duì)農(nóng)民開展理財(cái)知識(shí)、科學(xué)技術(shù)和市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，更新農(nóng)民的信貸觀念，提高應(yīng)用信貸資金實(shí)際能力。白城市作為糧食主產(chǎn)區(qū)，要發(fā)揮全市近2000家農(nóng)民專業(yè)合作社的互助合作作用，立足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)與龍頭企業(yè)的合作，科學(xué)選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，通過項(xiàng)目帶動(dòng)，將農(nóng)民分散的、潛在的直補(bǔ)保貸款需求變成現(xiàn)實(shí)需求。銀信部門要主動(dòng)協(xié)調(diào)有關(guān)方面，抓好此項(xiàng)工作的探索。

3.3完善糧食直補(bǔ)政策 鑒于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和非平均承包土地管理等工作開展的好壞，事關(guān)糧食直補(bǔ)政策落實(shí)是否到位的客觀實(shí)際，縣級(jí)政府要按照《吉林省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作方案》（吉政明電〔2011〕75號(hào)）要求，抓緊組織實(shí)施，切實(shí)為直補(bǔ)保貸款試點(diǎn)工作掃清工作障礙。為體現(xiàn)公平原則，待條件成熟時(shí)，積極向上級(jí)爭(zhēng)取，將新增耕地納入糧食直補(bǔ)面積，以進(jìn)一步擴(kuò)大直補(bǔ)保貸款受益面。

3.4建立完善直補(bǔ)保貸款競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 為防止經(jīng)辦銀行壟斷經(jīng)營(yíng)，省政府明確多家銀行參與市場(chǎng)化運(yùn)作。因此，各級(jí)政府要協(xié)調(diào)相關(guān)銀信部門積極參與，市金融辦、市財(cái)政等部門要加強(qiáng)工作督導(dǎo)，形成競(jìng)爭(zhēng)有序的工作格局?？h、鄉(xiāng)財(cái)政和經(jīng)辦銀行要搞好工作銜接，進(jìn)一步規(guī)范工作流程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所要強(qiáng)化內(nèi)部管理，增加人力物力，努力實(shí)現(xiàn)與多家經(jīng)辦銀行合作。