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公共財政框架下預(yù)算管理制度改革的初探

2012-04-29 00:44:03李燕
2012年2期
關(guān)鍵詞:公共財政預(yù)算管理制度

李燕

摘要:公共財政是一個政府和財政職能調(diào)整的基本思路和導(dǎo)向,在這種導(dǎo)向下,強(qiáng)調(diào)了財政必須改革、體現(xiàn)政府職能和理財系統(tǒng)自力的深刻調(diào)整。在調(diào)整的過程中,公共預(yù)算機(jī)制的建立是公共財政框架構(gòu)建的核心。目前,我國財政收支的矛盾比較尖銳,只有通過深化預(yù)算管理改革,優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),合理配置資源,才能使收支矛盾得到一定的緩解,從而保障國家安全和社會秩序。本文依照我國建立公共財政框架的要求,提出改革預(yù)算編制方法、加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性、完整性、透明性等,從而建立適合公共財政框架下的預(yù)算管理制度。

關(guān)鍵詞:公共財政;預(yù)算;管理制度;改革

一、公共財政的概念、職責(zé)及存在的問題

(一)公共財政的定義

就是國家通過社會和經(jīng)濟(jì)管理者的身份獲取對應(yīng)的收入,政府在公共活動上的開支是主要的支出,從而達(dá)到保障國家安全和社會秩序的目的,公共服務(wù)水平也得到了一定的提高,是經(jīng)濟(jì)得到了均衡的發(fā)展,實現(xiàn)了一種與市場經(jīng)濟(jì)對應(yīng)的財政運行體質(zhì)。它主要詮釋了公共收入和公共支出兩個主要的方向,公共收入是政府公共職能得以實現(xiàn)的必需品,而公共支出就是體現(xiàn)政府履行的公共職能。

公共財政主要有滿足公共需要、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會公平、監(jiān)督市場運行、促進(jìn)市場發(fā)育五個職能。

(二)目前公共財政存在的問題

從我國財政運行狀況來看,目前,我國公共財政體系還存在兩個方面主要問題,一是財政職能定位不清,主要還存在 “缺位”和“越位”的現(xiàn)象,對一些競爭性領(lǐng)域的投入和公共領(lǐng)域的欠投入;二是從監(jiān)督環(huán)節(jié)上看,表現(xiàn)為集中性和非連續(xù)性的事后檢查多,事前、事中監(jiān)督少。

二、我國預(yù)算管理體制存在的問題

1.財政部門和一些職能部門以及人大之間的關(guān)系沒有理順,稅收任務(wù)是從中央下達(dá)到地方,這就造成了地方與政府給人民代表上報的任務(wù)計劃不管是在時間上,還是數(shù)據(jù)上都有很大的出入,地方政府要求按人大通過的預(yù)算執(zhí)行,而稅務(wù)部門則按上級部門下達(dá)的任務(wù)數(shù)完成。其結(jié)果是地方政府要么完不成計劃,要么為了讓稅務(wù)部門完成任務(wù)而增加稅務(wù)成本。

2. 編制預(yù)算的時間過短,影響預(yù)算編制的質(zhì)量。我國的預(yù)算編制一般是在每年的十月份開始,在編制上,周期一般只有2-3個月,因為調(diào)查和研究工作時間上的不充足,造成預(yù)算編制的精細(xì)化不夠。

3.預(yù)算報告審議機(jī)構(gòu)的力量薄弱。從各大人大的結(jié)構(gòu)上看,預(yù)算審批機(jī)構(gòu)的專業(yè)性不是很強(qiáng),難以深入審查監(jiān)督,大部分人大代表對預(yù)算報告理解不深入,致使對預(yù)算報告提出的建議沒有針對性和建設(shè)性。

4.預(yù)算執(zhí)行的剛性不強(qiáng)。目前我國采用的是歷年制來預(yù)算年度,就是從每年的1月1日到12月31日,但是預(yù)算草案要到第二年的3月份,人大會議上才能得到審議批準(zhǔn)。這樣操作,使我國每年的預(yù)算執(zhí)行都有3個月的時間處于無法律效益的階段。這樣就會使各級政府在這三個月的時間里支出的隨意性增大。

5.在預(yù)算管理中還沒有歸納到預(yù)算外資金,這就降低了預(yù)算編制的完整性。各個部門和各個單位根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定,收取嗯好安排的資金就是預(yù)算外資。這部分資金的存在,致使部門和單位支出不規(guī)范,逃離財政部門的監(jiān)督,影響預(yù)算編制的完整性。

6.在預(yù)算上,如果有違反行為,也沒有相應(yīng)的追究和懲罰的方法,大大減弱了預(yù)算的法制性和權(quán)威性。目前我國法律對預(yù)算法的一些違法行為的處罰還有不足:第一個是不明確責(zé)任的主體;第二個是采取法律手段的是違法人的上級機(jī)關(guān),卻不是監(jiān)督機(jī)關(guān),這樣就使執(zhí)行法的客觀性大大減弱;第三個是制裁形式有限,目前只有行政處罰,法律的權(quán)威性不夠。這些缺陷和不足導(dǎo)致了,一些違規(guī)行為的發(fā)生。

三、按照我國建立公共財政框架的要求,改革預(yù)算管理制度的初步設(shè)想

1.規(guī)劃政府支出。按照完整性的預(yù)算原則體系要求,各個政府的編制都需要完成統(tǒng)一的預(yù)算政策,充分體現(xiàn)出以政府為中心的政府財政支出的全貌,這樣可以為政府提供出完整的政策所需要的數(shù)據(jù)資料,同事也可以了解到全國的政府資料的流向和流量,加大監(jiān)督政府理財活動的力度,防止政府部門腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。

2.強(qiáng)化部門預(yù)算。在編制部門預(yù)算時,各單位要全面體現(xiàn)出各個部門年度的資金需要和單位的年度支出狀況。依據(jù)《政府收支分類科目》,收入的狀況要按照收取的級別來核對各個項目的收人,具體到各個收費項目:支出方面就按照,支出項目逐一填列,對專項資金方面的支出要建立項目庫,利于財政部門監(jiān)督和管理。

3.推行零基預(yù)算編制法。目前在編制預(yù)算時,基本上都是按照“基數(shù)+增長”的模式,沒有重新測算每一個科目和款項的支出需求,這樣在加大每年預(yù)算數(shù)的同時,也影響了對一些重點項目和民生項目的資金投入。推行徹底的零基預(yù)算,就是要在保工資和保運轉(zhuǎn)的同時,結(jié)合到國情和社會發(fā)展的計劃,進(jìn)行支出機(jī)制,確保民生項目和支出的項目的落實

4.健立專業(yè)的預(yù)算審核機(jī)構(gòu)。目前各級人大和政府都沒有建立專門的預(yù)算核機(jī)構(gòu),而預(yù)算審核工作是編好預(yù)算、做好預(yù)算的關(guān)鍵,必須在兩個環(huán)節(jié)上面建好專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)。第一是在各級的忍到預(yù)算委員會,專門負(fù)責(zé)預(yù)算的審核,二是各級政府聘請一些財經(jīng)專家,對財政預(yù)算作數(shù)建設(shè)性的意見。

5.建立大一的國庫制度。是對財政制度的帳號設(shè)定和支出的方式的一次變革,是把所以的財政資金都?xì)w于國庫的單一性體系管理,收入的資金都是納入國庫或者財政的專員,支出的資金通過單一的資金體系支付到商品和勞動供應(yīng)者和單位這樣有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督,讓資金的收支過程處于有效的財政監(jiān)督管理下。

6.構(gòu)建有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一是建立財政、審計和人大的監(jiān)督體系,提高監(jiān)督效率;二是需要加大力度對各個部門的財政支出項目的考核,建立起項目的考核機(jī)制;二是加大對事前和事后的監(jiān)督力度,對預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行全部的監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

7、加大對違反預(yù)算行為的處罰力度。加大了處罰力度,就會使一些違規(guī)人不敢去違反預(yù)算法的規(guī)定,避免違規(guī)行為的發(fā)生,維護(hù)了預(yù)算的權(quán)威性質(zhì)和法制性質(zhì)。建立起公共財政的預(yù)算管理工作有利于規(guī)范政府和預(yù)算單位的行為,減少權(quán)錢交易、舞弊等違法亂紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生,促使政府各部門真正做到為民服務(wù),財政資金真正做到為民辦事,以理財?shù)拿裰骰普麄€社會的民主化,從而推動地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。(作者單位:貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

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