孫偉統(tǒng)　常相玲

我國《環(huán)境保護(hù)法》第七條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！笨h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，是基層環(huán)境保護(hù)工作的執(zhí)法主體?？梢姡h級(jí)環(huán)保行政執(zhí)法是依法行政的重要組成部分，是環(huán)保執(zhí)法體系的基礎(chǔ)，是落實(shí)環(huán)境法律、法規(guī)、政策和各項(xiàng)環(huán)境管理制度的重要手段。

作為一名在基層工作了20年的環(huán)保執(zhí)法工作者，筆者認(rèn)為，縣級(jí)環(huán)境行政執(zhí)法工作由于受諸多因素的影響，存在一些薄弱環(huán)節(jié)和不足之處，有待進(jìn)一步改善和提高。尤其是在全面推進(jìn)依法治國、不斷強(qiáng)化依法行政的今天，如何加大縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力度，是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、基層環(huán)保執(zhí)法存在的薄弱環(huán)節(jié)

（一）環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)高低不齊

環(huán)保隊(duì)伍缺乏活力，主要表現(xiàn)為環(huán)保部門職責(zé)不清，執(zhí)法人員多數(shù)沒經(jīng)過專門執(zhí)法培訓(xùn)，尤其是新從事環(huán)保工作的多數(shù)為退伍軍人和外行人員，缺乏正規(guī)的執(zhí)法教育，執(zhí)法人員素質(zhì)不高，有些根本不懂環(huán)保法律法規(guī)，不宣傳法律、不講政策，執(zhí)法程序混亂，破壞了環(huán)保執(zhí)法形象。一些地方出現(xiàn)基層執(zhí)法人員失職瀆職行為，而被追究刑事責(zé)任。

（二）環(huán)境執(zhí)法氛圍不濃

有些縣、鄉(xiāng)兩級(jí)地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了片面追求政績，不顧環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)要求，盲目上項(xiàng)目，干擾環(huán)境執(zhí)法的落實(shí)。一些地方民營企業(yè)，以發(fā)展經(jīng)濟(jì)作借口，不顧環(huán)境效益，只關(guān)心眼前利益和自己的局部利益，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，做出一些環(huán)境違法行為。再加上公民環(huán)境法制意識(shí)淡薄，有“民比官難”的思想，認(rèn)為辦個(gè)企業(yè)，上個(gè)項(xiàng)目，投資那么多不容易，怎么說關(guān)就關(guān)人家的門呢？不去主動(dòng)與環(huán)境違法行為斗爭，不去揭發(fā)、檢舉違法行為。

（三）環(huán)境執(zhí)法力度不大

目前，縣級(jí)環(huán)境執(zhí)法力度不夠，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理力度不大，環(huán)保第一審批權(quán)得不到很好的落實(shí)，不能科學(xué)依據(jù)地方環(huán)境容量規(guī)劃布局項(xiàng)目，選址盲目、未批先建、私自試產(chǎn)、久試不驗(yàn)收、驗(yàn)收不合格等“帶病生產(chǎn)”現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生，新的污染源不斷產(chǎn)生，排污總量難以減少；其二是排污收費(fèi)力度不大，存在人情收費(fèi)、協(xié)商收費(fèi)、隨意提高或降低征收標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法的嚴(yán)肅性不夠等現(xiàn)象，如有的企業(yè)在接受現(xiàn)場檢查時(shí)弄虛作假，排污申報(bào)登記時(shí)隱報(bào)瞞報(bào)，排污費(fèi)久拖不繳等；其三是對(duì)一些限期治理企業(yè)督查力度不大，一些限期治理企業(yè)不能按期完成治理任務(wù)，限期治理成了“無期限”治理，造成污染治理達(dá)標(biāo)率低下，許多環(huán)境違法行為得不到及時(shí)的糾正和處理；其四是違法行為查處不到位，受交通工具、人員不足等條件影響，到基層農(nóng)村監(jiān)察頻次少，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法行為，多數(shù)靠12369投訴，群眾舉報(bào)后，再進(jìn)行排查；其五是行政處罰力度不到位，不能深刻認(rèn)識(shí)到環(huán)境違法行為的嚴(yán)重性，行政處罰自由裁量權(quán)不能嚴(yán)格的規(guī)范執(zhí)行，行政處罰存在就低不就高，兼顧人情等現(xiàn)象。

（四）環(huán)境執(zhí)法效果差

主要表現(xiàn)在：一是執(zhí)收效率低，有些執(zhí)法程序雖規(guī)范，手續(xù)也齊全，卻仍然收不上來排污費(fèi)。二是強(qiáng)制執(zhí)行難，有些環(huán)境案件提交到法院強(qiáng)制執(zhí)行，按法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受到強(qiáng)制執(zhí)行的，無法落實(shí)到位。三是社會(huì)宣傳差，礙于情面，正面宣傳多，反面曝光少，對(duì)環(huán)境違法案件怕揭短，怕亮丑，怕宣傳，沒有起到打擊一家、教育一片的效果。

二、原因剖析

存在上述環(huán)境執(zhí)法問題是由諸多因素造成的，歸納起來主要有：

（一）地方保護(hù)主義和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)使基層環(huán)境執(zhí)法困難重重

目前，我國有相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)縣、市生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)增長緩慢，人民生活水平比較低，一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為了顯政績、出成績，快速促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不顧國家產(chǎn)業(yè)政策，不考慮可持續(xù)發(fā)展，鉆法律空檔，打擦邊球，撇開環(huán)保部門上項(xiàng)目。尤其出現(xiàn)一些“書記工程”、“縣長工程”、這些被冠以重點(diǎn)保護(hù)的“明星企業(yè)”，往往都是“排污大戶”，立項(xiàng)時(shí)“先上車再買票”，上車后不買票，“三同時(shí)”制度難以落實(shí)，對(duì)這些企業(yè)，環(huán)保部門是管理難，治理也難，關(guān)停更難。

（二）環(huán)境法制觀念淡薄和環(huán)保法律法規(guī)不完善，為執(zhí)法操作帶來了困難

一些地方或單位領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境法制觀念淡薄，為了本地區(qū)、本部門利益，不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)來換取局部的眼前利益，認(rèn)為環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督管理就是想收點(diǎn)錢，沒有什么用，甚至給環(huán)境違法者說情，規(guī)避處罰，減輕處罰。另外，我國一些環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不完善，原則性規(guī)定多，實(shí)際性操作性差，有些法律法規(guī)還相互交叉，在一定程度上影響了環(huán)境執(zhí)法，造成在管理體制上，從形式上看各部門各司其職，互相協(xié)調(diào)，相互監(jiān)督，但在實(shí)踐中，各部門誰都有責(zé)，但誰都不負(fù)責(zé)，互相扯皮，沒有約束機(jī)制，法律法規(guī)落不到實(shí)處。比如：城鎮(zhèn)社會(huì)噪聲污染，夏季商業(yè)噪聲、娛樂業(yè)噪聲成為居民反映的焦點(diǎn)，12369多次接到舉報(bào)，有關(guān)部門很難高效處理。

（三）環(huán)境執(zhí)法機(jī)制不健全和環(huán)境監(jiān)測(cè)手段不完善，使環(huán)境執(zhí)法證據(jù)不確鑿

環(huán)境執(zhí)法本身既是執(zhí)法過程，也是一個(gè)環(huán)保技術(shù)的應(yīng)用過程，需要環(huán)境監(jiān)測(cè)來判斷，環(huán)境監(jiān)理來調(diào)查，環(huán)境法制來處理，環(huán)境稽查來執(zhí)行。但在實(shí)踐中，機(jī)構(gòu)不健全，監(jiān)測(cè)技術(shù)落后，監(jiān)測(cè)項(xiàng)目不全，又沒有明確職責(zé)，再加上環(huán)境執(zhí)法制度不完善，執(zhí)法程序不規(guī)范，該監(jiān)測(cè)的沒監(jiān)測(cè)，該詢問的不詢問，現(xiàn)場勘察無記錄，收費(fèi)處罰無依據(jù)，造成環(huán)保執(zhí)法無確鑿證據(jù)可查。

（四）環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)不高和執(zhí)法手段滯后，使環(huán)境執(zhí)法效率不高

在地方上普遍認(rèn)為環(huán)保部門是好單位，轉(zhuǎn)業(yè)軍人向這里安排，領(lǐng)導(dǎo)家屬、子弟以及外單位人員往這兒調(diào)動(dòng)，進(jìn)了大批非專業(yè)人員，相當(dāng)一部分人根本就不懂環(huán)保法律法規(guī)，而專業(yè)對(duì)口執(zhí)法人員很難進(jìn)來。有些對(duì)法律理解不夠，對(duì)違法者的違法事實(shí)掌握不準(zhǔn)；個(gè)別人素質(zhì)低，吃、拿、卡、要，貪小便宜，嚴(yán)重影響了環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍形象。同時(shí)，因縣級(jí)環(huán)保部門編制少，人員多，超編嚴(yán)重，經(jīng)費(fèi)緊張，沒有必要的執(zhí)法裝備，有的至今無交通工具，通信設(shè)施跟不上，給調(diào)查取證帶來了困難。另外，環(huán)境執(zhí)法“雷達(dá)兵”的監(jiān)測(cè)站，監(jiān)測(cè)設(shè)備不健全，通過計(jì)量認(rèn)證的很少，不能出具有法律效力的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，制約了環(huán)境執(zhí)法。

三、對(duì)策建議

（一）加大宣傳教育力度，提高環(huán)境法制意識(shí)

環(huán)境宣傳教育是開展好環(huán)保工作的一項(xiàng)重要手段，為環(huán)保執(zhí)法創(chuàng)造了良好的社會(huì)宣傳輿論氛圍。只有加強(qiáng)環(huán)境宣傳教育工作，創(chuàng)新環(huán)境宣傳方式，提高全體公民的環(huán)境意識(shí)和法制意識(shí)，特別是提高地方主要領(lǐng)導(dǎo)和企業(yè)負(fù)責(zé)人的環(huán)境法制意識(shí)，才能自覺執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)，正確行使職權(quán)，形成全社會(huì)共同參與環(huán)境保護(hù)、共同監(jiān)督違法排污行為的良好氛圍。我們?cè)趯?shí)際工作中，特別重視向地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境宣傳，邀請(qǐng)參與環(huán)境集中宣傳活動(dòng)，給地方主要領(lǐng)導(dǎo)訂閱《中國環(huán)境報(bào)》《法制報(bào)》《環(huán)境經(jīng)濟(jì)》《環(huán)境工作通訊》等宣傳刊物，當(dāng)好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的參謀。同時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境法制意識(shí)強(qiáng)了，在決策中就會(huì)自覺更新發(fā)展觀念，主動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，把環(huán)境問題納入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃之中，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，積極支持環(huán)境經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，從而減少了地方保護(hù)主義和不正當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，有利于提高環(huán)境行政執(zhí)法效果。

（二）健全環(huán)境執(zhí)法機(jī)制，完善執(zhí)法程序和制度

第一，健全執(zhí)法機(jī)制，齊抓共管。從內(nèi)容上有外部機(jī)制，即政府各職能部門之間，互相協(xié)調(diào)、共同參與，形成全社會(huì)齊抓共管局面；有內(nèi)部機(jī)制，即監(jiān)察大隊(duì)現(xiàn)場調(diào)查，監(jiān)測(cè)站科學(xué)監(jiān)測(cè)，法制部門立案查處，處罰結(jié)果嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰自由裁量權(quán)；第二，要實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制，堅(jiān)持一把手負(fù)總責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)和職能部門各負(fù)其責(zé)的責(zé)任制，責(zé)任落實(shí)到部門、崗位和人員，形成強(qiáng)有力的齊抓共管執(zhí)法機(jī)制；第三，完善環(huán)境執(zhí)法的各項(xiàng)規(guī)章制度，強(qiáng)化監(jiān)督。如執(zhí)法監(jiān)察工作程序、排污費(fèi)核定征收工作程序以及環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制度、行政執(zhí)法監(jiān)督檢查制度等等。使執(zhí)法行為規(guī)范化、程序化、制度化，減少執(zhí)法的隨意性和人為性。

（三）增強(qiáng)執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的可操作性

盡快修改完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，在明確職責(zé)的同時(shí)，要設(shè)置相應(yīng)法律責(zé)任。減少原則性規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，使基層環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能細(xì)化，并規(guī)定具體措施，增加基層環(huán)境保護(hù)部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)限，規(guī)定具體監(jiān)督措施，如相關(guān)部門“不作為”，環(huán)保部門可有權(quán)向同級(jí)政府或法院提請(qǐng)責(zé)令改正或裁定撤銷，對(duì)法院不執(zhí)行由人大監(jiān)督執(zhí)行并追究領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任；對(duì)違法企業(yè)和行為，采取哪些具體處置措施。

（四）落實(shí)地方行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》，建立地方行政領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制。在具體操作上實(shí)行目標(biāo)管理，推行“一票”否決制，對(duì)完不成任務(wù)者，年終不得評(píng)先進(jìn)，不能提干，對(duì)嚴(yán)重失職的降級(jí)撤職；對(duì)重視環(huán)境保護(hù)工作，環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭好，工作成績突出的領(lǐng)導(dǎo)干部優(yōu)先提拔重用。促使黨政領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)環(huán)保法律法規(guī)和政策，減少行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，使環(huán)保部門敢于執(zhí)法。

（五）加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法人員管理水平，提高環(huán)境執(zhí)法人員素質(zhì)

一要加大培訓(xùn)力度，加強(qiáng)對(duì)環(huán)保執(zhí)法人員的培訓(xùn)，每年至少培訓(xùn)一期，逐年逐批培訓(xùn)；二要加強(qiáng)交叉執(zhí)法交流，探討在地市之間、縣市之間、縣縣之間、部門之間的環(huán)保執(zhí)法交流，不斷提高執(zhí)法水平；三要引入競爭機(jī)制，每年對(duì)每一個(gè)執(zhí)法崗位實(shí)行競爭上崗，對(duì)未競爭到崗位的人員待崗處理，連續(xù)兩年競爭不到崗位的，自動(dòng)離崗；四要加強(qiáng)考核和監(jiān)管，每半年考核一次，對(duì)完不成執(zhí)法任務(wù)的要實(shí)行待崗培訓(xùn)，加強(qiáng)人員管理，凡發(fā)現(xiàn)有違法違紀(jì)行為，或重大過失的移交司法部門處理。

（六）完善執(zhí)法手段，提高執(zhí)法效能

執(zhí)法手段如何，一方面直接關(guān)系到執(zhí)法效能，另一方面關(guān)系到執(zhí)法成敗。為此一要盡快建立完善監(jiān)測(cè)手段，提高監(jiān)測(cè)技術(shù)水平，并通過計(jì)量認(rèn)證，為環(huán)境執(zhí)法提供及時(shí)而有效的法律數(shù)據(jù)；二要配備必要的執(zhí)法裝備，如執(zhí)法車輛、通信工具，有條件的可建立環(huán)保交流平臺(tái)，以利于提高環(huán)境執(zhí)法效能。

（作者單位：澠池縣環(huán)保局）