牟秋穎　辛萍　楊玉平

摘 要:家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施30多年以來,農(nóng)村經(jīng)濟得到了飛速地發(fā)展,一些問題和矛盾也相應產(chǎn)生。集體土地所有權(quán)主體缺位、產(chǎn)權(quán)體系不合理、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全等問題日益突出,我們應該進一步完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度,重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體,使集體土地所有權(quán)內(nèi)容明晰化、法定化,健全集體土地流轉(zhuǎn)機制。

關(guān)鍵詞:集體土地產(chǎn)權(quán) 制度 問題 對策

中圖分類號:F321.1 文獻標識碼:A 文章編號:1672-3791(2012)10(c)-0246-01

自從1979年我國實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制政策以來,中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生了巨大的變化。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速、穩(wěn)步發(fā)展,不僅解決了全中國人民的溫飽問題,還帶動了整個國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展,為中國經(jīng)濟的騰飛奠定了堅實的基礎。綜合國力以及國民生產(chǎn)總值的穩(wěn)步攀升,使中國由貧窮落后走向繁榮富強。但是,隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的進一步完善,中國農(nóng)村集體土地所有制度也面臨著新的問題和挑戰(zhàn)。在城市化及工業(yè)化的進程中,農(nóng)用土地被大量占用,土地所有權(quán)的矛盾和糾紛也日益突出,一系列社會問題也隨之產(chǎn)生。對于失去了生產(chǎn)資料,卻又缺乏再就業(yè)能力的農(nóng)民來說,僅靠數(shù)量有限的補償金來維持生活是十分艱難的。另外,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行,使得每個家庭擁有的土地數(shù)量受到制約,很難形成規(guī)模化的生產(chǎn)經(jīng)營模式,農(nóng)民抵御自然災害和市場競爭的能力相對不足,很難滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展和人們生活的需要。

任何一種制度都應當隨時根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展狀況不斷加以調(diào)整和改進。現(xiàn)行的集體土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過30多年發(fā)展之后,已經(jīng)逐步顯現(xiàn)出其弊端。同時,我國正在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制,這種明顯帶有計劃經(jīng)濟體制色彩的集體土地產(chǎn)權(quán)制度難以適應新體制發(fā)展的要求。

1 我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

1.1 集體土地所有權(quán)主體缺位

我國《憲法》和新的《土地管理法》對集體土地所有權(quán)作出了明確的規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的,可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”。通過這樣的規(guī)定我們不難看出,農(nóng)村集體所有的土地在實際操作中,已經(jīng)交給村民委員會及村民小組經(jīng)營管理,但村民委員會和村民小組都屬于基層行政組織,而非經(jīng)濟組織,無法擁有土地所有權(quán),這就無法切實保障農(nóng)民的權(quán)益,也就導致了在征用農(nóng)民土地時出現(xiàn)的大量的糾紛,因此,建立能夠保障農(nóng)民利益的經(jīng)濟組織來管理集體土地是勢在必行的。

1.2 集體土地產(chǎn)權(quán)體系不合理

按照一般的產(chǎn)權(quán)原理,產(chǎn)權(quán)應包括所有權(quán)、使用權(quán)和它項權(quán)利,其中它項權(quán)利又包含經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)等。但是,在農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中,土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系較為混亂。具體表現(xiàn)在以下兩方面:一是按照土地用途將集體土地分為建設用地和農(nóng)用地,區(qū)分為集體土地建設用地使用權(quán)和集體土地承包經(jīng)營權(quán),這種產(chǎn)權(quán)劃分是不科學的,這是因為這兩種權(quán)利都直接來自于土地所有權(quán),按照一般產(chǎn)權(quán)理論,均應當稱之為使用權(quán);二是管理體制無序化。在現(xiàn)行的土地登記辦法中,對集體土地建設用地使用權(quán)是進行法律登記的,而對集體土地承包經(jīng)營權(quán)是通過其它途徑進行管理的,人為地將集體土地承包經(jīng)營權(quán)排斥于《土地管理法》管理的范圍之外。這就會導致產(chǎn)權(quán)體系混亂,造成農(nóng)村集體土地的管理無序化。

1.3 集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全

在集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題上,國家制定了一些相關(guān)的政策。但相對于國有土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)相比,集體土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到的限制更多。農(nóng)民集體土地的使用權(quán)是不能夠出租或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民的,也不能用于非農(nóng)業(yè)建設;對于戶口遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民來說,其原住宅也不得自行擴建和轉(zhuǎn)讓。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,集體土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)又是不可避免的,這就導致了大量農(nóng)民以及農(nóng)民集體的土地轉(zhuǎn)讓都是非法進行的,國家每隔幾年就要對土地市場的秩序進行整頓。由此可見,單純地限制集體土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓是無法從根本上解決問題的,也無法適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。另外,由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是按人按戶承包的,土地被分割成零散的小塊,限制了大規(guī)模集約經(jīng)營的發(fā)展,許多農(nóng)民還延續(xù)著落后的生產(chǎn)方式,新的技術(shù)和設備無法被普及和應用,這也限制了農(nóng)業(yè)資源的充分開發(fā)和合理利用。

2 完善我國集體土地產(chǎn)權(quán)制度的對策

2.1 重構(gòu)集體土地所有權(quán)主體

我國集體土地所有權(quán)的主體,往往都是基層的行政組織,無法真正代表農(nóng)民行使土地所有權(quán)。想要落實集體土地所有權(quán),就必須把行政組織同集體土地所有權(quán)進行分離,可以參照經(jīng)濟組織的形式,賦予農(nóng)村社區(qū)法人資格,組建一定的經(jīng)濟組織代表農(nóng)民行使土地所有權(quán),這樣才能夠形成自治與自主的集體土地生產(chǎn)與經(jīng)營的模式,使集體土地所有權(quán)的行使機構(gòu)真正發(fā)揮經(jīng)濟實體的作用,避免流于形式。另外,農(nóng)村集體在法人化之后,應該組織代表機構(gòu),運營財產(chǎn),按經(jīng)濟規(guī)律辦事,對全村土地的利用方式、分配或承包規(guī)則、土地利用的變動等作出最高決策,使它真正成為能夠代表農(nóng)民利益、反映農(nóng)民意志的機構(gòu)。

2.2 集體土地所有權(quán)內(nèi)容明晰化、法定化

我國《民法通則》第71條規(guī)定:“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。農(nóng)民集體所有的土地由農(nóng)民集體占有就是指農(nóng)民集體能夠?qū)嶋H控制這些財產(chǎn)。民集體所有權(quán)的實現(xiàn)過程中,應當完善他物權(quán)的設定,保障承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。我國法律應明確規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容,使其法定化,而不是由當事人雙方約定,如確認承包經(jīng)營人依法享有承包土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán),有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營等。

2.3 健全集體土地流轉(zhuǎn)機制

將集體土地使用權(quán)界定為物權(quán),享有轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、抵押等權(quán)利,不僅有利于土地產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn),而且有利于使土地真正成為資產(chǎn),為農(nóng)民增收和進入城鎮(zhèn)奠定堅實的基礎。集體土地使用權(quán)同樣應當實行有償、有限期、可流動的使用制度。集體土地所有者也可以以出讓、出租、作價入股、劃撥的方式將集體土地使用權(quán)讓渡給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員使用,若讓渡給非本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員使用,則必須征得本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部2/3以上成員同意。

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