編者按：清理小產(chǎn)權(quán)房的行動(dòng)多年來(lái)一直“雷聲大雨點(diǎn)小”。今年以來(lái)，國(guó)土資源部在兩個(gè)月內(nèi)先后兩次強(qiáng)調(diào)治理小產(chǎn)權(quán)房，并出現(xiàn)了首例因監(jiān)管不力追究刑責(zé)的案件，引起社會(huì)高度關(guān)注。本期觀察特邀請(qǐng)蔡繼明、鄒曉云兩位專(zhuān)家，從不同角度解讀小產(chǎn)權(quán)房最新動(dòng)向。

小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)占到中國(guó)村鎮(zhèn)住房總量的20%。非官方數(shù)據(jù)稱(chēng)，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積約60億平方米。

利益錯(cuò)綜復(fù)雜

小產(chǎn)權(quán)房不僅大量、廣泛地存在，同時(shí)還牽涉到各個(gè)方面的利益

首先，建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的村鎮(zhèn)集體和村民都可以通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)在房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展和城市化進(jìn)程中分得一杯羹，也使得大量集體土地進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)起來(lái)，創(chuàng)造了更大的收益。

其次，城市居民可以購(gòu)買(mǎi)到價(jià)格相對(duì)合理的住房，在一定程度上緩解了住房難的問(wèn)題。甚至許多領(lǐng)導(dǎo)干部和社會(huì)名流都購(gòu)置了高檔小產(chǎn)權(quán)房（其中許多是大宅院和別墅），大大改善了住房條件。

再次，在政府保障性住房供給嚴(yán)重不足的情況下，對(duì)大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民以及外地務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房實(shí)際上發(fā)揮了保障性房的作用。

最后，很多地方政府在小產(chǎn)權(quán)房建成前監(jiān)管乏力，建成后又為保一方穩(wěn)定，不愿為整治小產(chǎn)權(quán)房而得罪老百姓。

盡管從1992年到現(xiàn)在，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部屢次出臺(tái)政策清理規(guī)范小產(chǎn)權(quán)房，但屢禁不止。

積重難返的原因

一是城市房地產(chǎn)價(jià)格居高不下。小產(chǎn)權(quán)房最吸引人的地方就在于其價(jià)格優(yōu)勢(shì)，這從另一個(gè)角度也說(shuō)明了現(xiàn)在全國(guó)許多大中城市高企的房?jī)r(jià)正是催生小產(chǎn)權(quán)房的重要原因之一。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不平衡，若干大城市的房?jī)r(jià)長(zhǎng)期快速上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)匾话憔蜆I(yè)人員的收入水平。與此同時(shí)，政府經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房的建設(shè)卻始終無(wú)法滿足這些住房需求。小產(chǎn)權(quán)房存在著大量現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買(mǎi)群。

二是土地制度安排為小產(chǎn)權(quán)房的存在提供了一定的空間?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

根據(jù)以上法律規(guī)定，在農(nóng)村集體所有的宅基地和集體建設(shè)用地上，農(nóng)民可以自行經(jīng)營(yíng)，而且農(nóng)民自建的住房也是可以進(jìn)行交易的。

三是現(xiàn)行征地制度導(dǎo)致了農(nóng)民在土地增值的利益分配格局中沒(méi)能得到合理的價(jià)值補(bǔ)償。農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位的不平等表現(xiàn)在：城市國(guó)有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣(mài)市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒(méi)有建立起來(lái)，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒(méi)有使用權(quán)證，也不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為，不具有資產(chǎn)功能。

同時(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途還進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變用途還需要經(jīng)過(guò)國(guó)家相關(guān)部門(mén)的審批和征收。這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過(guò)程中沒(méi)有得到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組的調(diào)查，在目前“合法的”房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配，只有 20％到 30％留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占 5％到 10％；地方政府拿走土地增值的 20％到 30％；開(kāi)發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占 40％到 50％。

而小產(chǎn)權(quán)房則是農(nóng)民集體直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納類(lèi)似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金（其中包括由政府出面征收農(nóng)民集體土地支付的征地費(fèi)用）。

此外，由村集體牽頭開(kāi)發(fā)，也省去了開(kāi)發(fā)商；而建筑商就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。如此一來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)就又省去了基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等市政建設(shè)費(fèi)用。另外工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用（如學(xué)校）、應(yīng)繳納的稅款、營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用等房地產(chǎn)商的成本費(fèi)用也都大大節(jié)省。因而其開(kāi)發(fā)成本，相比真正的商品房成本能低過(guò) 1/3。這也是小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)價(jià)格低廉的決定性因素。而在這一開(kāi)發(fā)過(guò)程中，農(nóng)民集體通過(guò)出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

有條件承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性

一是對(duì)于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認(rèn)其合法性。這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房從而提高了容積率而產(chǎn)生的，或者是村集體通過(guò)整合集體建設(shè)用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節(jié)省出來(lái)的集體土地上建設(shè)的。

既然法律認(rèn)可的農(nóng)村集體建設(shè)用是為了增加農(nóng)民（包括集體）的非農(nóng)業(yè)收入，為什么不允許農(nóng)民通過(guò)用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)獲得更高收入呢？既然國(guó)有土地使用權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè)乃至外資企業(yè)，同時(shí)也允許農(nóng)民的住宅作為私有財(cái)產(chǎn)出售，為什么不允許農(nóng)村集體建設(shè)用地（包括宅基地）的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給村集體以外的單位或個(gè)人使用從而帶來(lái)更高的收入呢？顯然，承認(rèn)這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，不僅有助于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的節(jié)約集約使用，而且有助于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)收入，從根本上說(shuō)，是有利于保護(hù)而不是損害農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)。

當(dāng)然，這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)必須符合城鄉(xiāng)規(guī)劃和建筑標(biāo)準(zhǔn)，在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之前，對(duì)于尚未列入城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃就已經(jīng)建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房雖然不存在違反規(guī)劃問(wèn)題，但也必須符合建筑標(biāo)準(zhǔn)。而在政府解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之后尚未建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，必須等到做出后才能建設(shè)。

小產(chǎn)權(quán)房的合法化無(wú)疑會(huì)減少地方政府土地出讓金收入，但隨著小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入市場(chǎng)，城市大產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格會(huì)趨于合理，從而使部分中低收入居民也能買(mǎi)得起或租得起。這就會(huì)減輕政府提供保障性住房的壓力，從而減少政府的財(cái)政支出，同時(shí)會(huì)降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶的住房門(mén)檻，有助于提升真實(shí)的城市化水平，從根本上緩解民工荒的壓力。這顯然是一個(gè)多方共贏的小產(chǎn)權(quán)房解決方案。

二是對(duì)于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對(duì)待。要從解決小產(chǎn)權(quán)房的整套方案公布之日起對(duì)占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房畫(huà)一條線：此前為歷史問(wèn)題，此后為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)于歷史問(wèn)題要一分為二：如果開(kāi)工不久或規(guī)模不大，尚能以較低的拆除成本將宅基地恢復(fù)成耕地的，就堅(jiān)決拆除；如果規(guī)模很大并已投入使用多年，即使付出較高的拆除成本，也很難將建設(shè)用地再恢復(fù)成耕地的，拆除這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房不僅得不償失，而且會(huì)引發(fā)較大的社區(qū)矛盾，同時(shí)要考慮到，如此大規(guī)模和長(zhǎng)時(shí)間的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)之所以成為事實(shí)，當(dāng)?shù)卣欢ㄘ?fù)有不作為的責(zé)任。所以，通過(guò)對(duì)當(dāng)?shù)卣?、房地產(chǎn)商、小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買(mǎi)者以及農(nóng)村集體土地所有者一定的處罰，同樣可以將這類(lèi)小產(chǎn)權(quán)房合法化。但是，對(duì)于現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一定嚴(yán)懲不貸！否則，政府將失去公信力，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度就會(huì)流于形式。

三是深化土地產(chǎn)權(quán)變革，給予農(nóng)村土地真正完整的產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村的集體建設(shè)用地（包括宅基地，如果還繼續(xù)實(shí)行集體所有的話），應(yīng)該和城市的國(guó)有建設(shè)用地具有同樣的權(quán)利，并按照同樣的市場(chǎng)原則定價(jià)。城市居民的宅基地，雖然是國(guó)有，但是其使用權(quán)可以出租、抵押、繼承和轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)村居民的宅基地（使用權(quán)）卻既不能出租、抵押，又不能繼承轉(zhuǎn)讓?zhuān)鞘芯用竦淖≌梢再u(mài)給出價(jià)高的任何人，而農(nóng)村居民的住宅不能賣(mài)給出價(jià)更高的城市居民，這既違反了同地、同權(quán)、同價(jià)的原則，又限制了居民遷徙定居的自由。

應(yīng)該實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。同為建設(shè)用地，已經(jīng)不存在土地轉(zhuǎn)用問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)具有平等的產(chǎn)權(quán)，實(shí)行“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

（作者系清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、教授）

鏈接

歷年國(guó)家關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房清理規(guī)范政策

1992年

《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[1992]61號(hào)）規(guī)定：“集體所有土地，必須先征為國(guó)有后才能出讓?！?/p>

1999年

國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》（國(guó)辦發(fā)[1999]39號(hào)）第2條第2款規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。

2004年

年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定，“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”。

2007年

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》（國(guó)發(fā)2007年71號(hào)）明確對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的監(jiān)管力度，嚴(yán)格規(guī)范糾正農(nóng)民宅基地、住宅買(mǎi)賣(mài)的行為。

2008年

1月8日國(guó)務(wù)院辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》。

2010年

國(guó)務(wù)院責(zé)成由國(guó)土部、住建部牽頭，中央14個(gè)部委成立了小產(chǎn)權(quán)房整治處理領(lǐng)導(dǎo)小組。對(duì)已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房，國(guó)土部正在組織調(diào)查，研究試點(diǎn)具體措施，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上總結(jié)完善政策，妥善處理。

2011年

11月，《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》政策發(fā)布，明確指出小產(chǎn)權(quán)房不得登記發(fā)證。

2012年

2月，國(guó)土資源部發(fā)言人表示將于2012年試點(diǎn)清理小產(chǎn)權(quán)房。北京、上海作為兩個(gè)試點(diǎn)城市已獲批準(zhǔn)先行試點(diǎn)。北京已出現(xiàn)首例對(duì)監(jiān)管不力的國(guó)土資源系統(tǒng)官員追究刑責(zé)的案件。

3月，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史對(duì)清理原則進(jìn)行了解釋?zhuān)簩?huì)嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)依法依規(guī)行政，為大規(guī)模的清理做好準(zhǔn)備。

名片：小產(chǎn)權(quán)房

“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律上的概念，而是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱(chēng)謂。通常所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”，也稱(chēng)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”，是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而不是國(guó)家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證的房產(chǎn)，即是一些村集體組織或者開(kāi)發(fā)商打著新農(nóng)村建設(shè)等名義出售的、建筑在集體土地上的房屋或是由農(nóng)民自行組織建造的“商品房”。