[摘 要]本文以我國主體功能區(qū)劃和建設任務為背景，設計新時期我國建立和完善區(qū)域生態(tài)補償機制過程中應遵循的四大指導原則；在此基礎上，從宏觀層面系統(tǒng)闡述建立區(qū)域生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略原則、政策目標、政策工具、政策重點以及系統(tǒng)設計區(qū)域生態(tài)補償機制的財政機制。

[關鍵詞]主體功能區(qū)劃；生態(tài)補償機制；科學發(fā)展觀

[中圖分類號]X32 [文獻標識碼]A [文章編號]1674-6848（2012）05-0011-10

[作者簡介]孔凡斌（1967—），男，江西九江人，博士后，江西財經(jīng)大學鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟研究院教授，博士生導師，博士后合作導師，主要從事生態(tài)經(jīng)濟理論與政策、農(nóng)林經(jīng)濟理論與政策研究。（江西南昌 330032）

[基金項目]國家社會科學基金重大項目“環(huán)境保護、食品安全與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務體系”（08BJY072）；國家自然科學基金項目“基于生態(tài)系統(tǒng)功能服務價值的區(qū)域生態(tài)補償標準及空間選擇研究——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)為例”（41261110）的階段性成果。

Title： A Study of Regional Eco-compensation Mechanism in China Based on Major Function Regionalization

Author： Kong Fanbin

Abstract： Under the background of Chinas major function regionalization and construction tasks， this paper expounds four guidelines that should be followed during the course of the design of establishing and perfecting regional eco-compensation mechanism in the new era of China. And based on this， what are elaborated from the macroscopic level are strategic principles， policy goals， policy instruments and policy focuses of regional eco-compensation mechanism， and there is also a systematic design of financial mechanism for regional eco-compensation mechanism.

Key words： major function regionalization； eco-compensation mechanism； scientific concept of development

2003年10月，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》第一次正式提出科學發(fā)展觀。黨的十七大根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，提出推進主體功能區(qū)布局的戰(zhàn)略構想。建立生態(tài)補償機制是我國生態(tài)環(huán)境領域?qū)嵺`和落實科學發(fā)展觀的重要步驟，也是我國主體功能區(qū)形成機制的重要組成部分。落實科學發(fā)展觀，推進主體功能區(qū)建設的重大發(fā)展戰(zhàn)略，為建立和完善我國生態(tài)補償機制提供了強大的動力，也為系統(tǒng)設計適合我國國情的生態(tài)補償政策體系和實施戰(zhàn)略提供了全新的思路。當前我國正在推進主體功能區(qū)建設的步伐，結(jié)合這一新的歷史背景，以科學發(fā)展觀為理論指導，以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標，就建立和完善我國區(qū)域生態(tài)補償機制的政策目標、政策工具、政策重點和實施保障機制進行系統(tǒng)設計，從而為我國全面建立生態(tài)補償機制提供總體思路和實施方法，具有重要的理論和現(xiàn)實指導意義。

一、全國生態(tài)功能區(qū)劃與建立生態(tài)補償機制的必要性

2007年7月，國務院發(fā)布《關于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)〔2007〕21號），明確要求將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。①《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中對四類主體功能區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展定位作出了明確規(guī)定（見表1）。②

2008年7月，由國家環(huán)境保護部和中國科學院共同編制完成并發(fā)布了《全國生態(tài)功能區(qū)劃》。區(qū)劃在全國生態(tài)調(diào)查的基礎上，分析區(qū)域生態(tài)特征、生態(tài)系統(tǒng)服務功能與生態(tài)敏感性空間的分異規(guī)律，進行三級區(qū)劃，依級次將全國生態(tài)功能一級區(qū)劃分為3類31個區(qū)，包括生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)、產(chǎn)品提供功能區(qū)與人居保障功能區(qū)；生態(tài)功能二級區(qū)共有9類67個，其中包括水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄等生態(tài)調(diào)節(jié)功能，農(nóng)產(chǎn)品與林產(chǎn)品等產(chǎn)品提供功能，以及大都市群和重點城鎮(zhèn)群人居保障功能二級生態(tài)功能區(qū)；生態(tài)功能三級區(qū)共有216個，包括水源涵養(yǎng)功能、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄、農(nóng)產(chǎn)品提供、林產(chǎn)品提供以及大都市群和重點城鎮(zhèn)群等功能區(qū)。區(qū)劃要求：對生態(tài)安全有重大意義的水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調(diào)蓄等重要生態(tài)功能區(qū)，分級建立國家和地方重點生態(tài)功能保護區(qū)，并抓緊編制相關規(guī)劃；要積極探索健全保障重點生態(tài)功能保護區(qū)的財稅、環(huán)境政策。全國生態(tài)功能區(qū)劃是基于生態(tài)環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整和布局的重要決策依據(jù)，是依法加強資源開發(fā)環(huán)境監(jiān)管的重要尺度，是實施區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管理的基礎和前提。

為了實施“三區(qū)推進”（即自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能保護區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)）的生態(tài)保護戰(zhàn)略，國家環(huán)境保護部于2008年9月發(fā)布《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》，明確了生態(tài)脆弱區(qū)的地理分布、現(xiàn)狀特征及其生態(tài)保護的指導思想、原則和任務，為恢復和重建生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)環(huán)境提供科學依據(jù)。該《綱要》是我國第一個專門指導生態(tài)脆弱區(qū)保護工作的長期規(guī)劃，明確了重點生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)范疇，提出生態(tài)功能保護區(qū)要依據(jù)資源稟賦的差異，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，同時限制高污染、高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體要求。

實施主體功能區(qū)保護戰(zhàn)略必將對區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大影響，并將在很大程度上改變各地財政收入和支出規(guī)模。例如，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)以生態(tài)環(huán)境保護為主要任務，自然資源開發(fā)利用、工業(yè)發(fā)展以及為保證開發(fā)等經(jīng)濟活動將受到嚴重制約，不同區(qū)域之間公共服務水平非均等化趨勢將進一步加劇。為了實現(xiàn)區(qū)域間公共服務水平的均等化，就需要國家加大對限制和禁止開發(fā)區(qū)域的生態(tài)性轉(zhuǎn)移支付和優(yōu)惠政策的支持力度，以調(diào)節(jié)地區(qū)間財力差距。從這個意義上講，地區(qū)間公共服務均等化目標與生態(tài)公共財政的目標實際上是一致的，而基于主體生態(tài)功能區(qū)劃的生態(tài)補償機制，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主要組成，最終需要適應主體功能區(qū)的建設要求。

二、建立和完善我國區(qū)域生態(tài)補償機制的總原則

（一）科學發(fā)展、生態(tài)文明與生態(tài)補償機制

科學發(fā)展觀是堅持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。根據(jù)科學發(fā)展觀的要求，黨的十七大提出推進主體功能區(qū)布局的戰(zhàn)略構想，要求加強國土規(guī)劃，按照形成主體功能區(qū)的要求，完善區(qū)域政策，調(diào)整經(jīng)濟布局，形成城鄉(xiāng)與區(qū)域互動協(xié)調(diào)的發(fā)展機制和主體功能區(qū)，圍繞基本服務功能均等化和主體功能區(qū)建設，完善公共財政體系。建立生態(tài)補償機制是我國生態(tài)環(huán)境領域?qū)嵺`和落實科學發(fā)展觀的重要步驟，是有利于節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境的法律和政策創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是我國主體功能區(qū)形成機制的重要推動。落實科學發(fā)展觀，建設生態(tài)文明，創(chuàng)新機制和體制，推進主體功能區(qū)建設等一系列重大戰(zhàn)略部署，為建立和完善我國生態(tài)補償機制指明了方向，也為系統(tǒng)設計適合我國國情的生態(tài)補償政策體系和實施戰(zhàn)略提供了全新的思路。

（二）“以人為本”作為生態(tài)補償機制的根本原則

建立生態(tài)補償機制應當堅持以人為本，就是要把人民的利益作為出發(fā)點和落腳點，把滿足人們的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展和提高生活水平需求作為根本立足點。以人為本是建立和完善我國生態(tài)補償機制的根本原則和戰(zhàn)略起點。生態(tài)補償機制是一種利益協(xié)調(diào)機制，就是運用公共政策工具（如財政轉(zhuǎn)移支付工具、產(chǎn)業(yè)政策工具、物質(zhì)補助以及公共政策引導下的市場工具）科學配置資源，讓公共資源朝著有利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護關系的方向上傾斜，矯正區(qū)域和區(qū)域人群之間經(jīng)濟利益和生態(tài)環(huán)境保護責任之間失衡的矛盾，使生態(tài)脆弱地區(qū)以及重要生態(tài)功能保護地區(qū)經(jīng)濟社會得到又好又快的發(fā)展，當?shù)厝嗣衩裆玫綄嵸|(zhì)性改善，以此形成區(qū)域環(huán)境與人的和諧。

（三）“科學全面”作為生態(tài)補償機制的系統(tǒng)原則

建立生態(tài)補償機制需要堅持科學全面的觀點。生態(tài)補償機制是一個復雜的系統(tǒng)工程，生態(tài)環(huán)境問題是自然因素和社會發(fā)展因素交織作用的結(jié)果，結(jié)構性矛盾是導致我國生態(tài)環(huán)境問題的重要原因。因此，建立我國生態(tài)補償機制需要從自然、歷史和社會經(jīng)濟體制等多個方面綜合考慮。在建立我國生態(tài)補償機制的過程中，既要充分考慮我國區(qū)域之間生態(tài)環(huán)境的本質(zhì)差異，遵循自然生態(tài)規(guī)律，實施差異化的區(qū)域生態(tài)補償機制，又要充分考慮我國社會主義市場經(jīng)濟體制和社會主義初級階段的國情，立足財力和基本國情，遵循經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)律，堅持“有所為、有所不為，有所先為、有所后為”的方針，堅持以政府機制為主、市場機制為輔的構建原則，實施重點突破和整體逐步推進的均衡戰(zhàn)略。與此同時，還要充分考慮我國行政管理體制，堅持突出中央政府生態(tài)補償行政主體責任，強調(diào)地方各級政府生態(tài)補償責任，不斷創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償?shù)恼己撕酮剳蜋C制，通過體制創(chuàng)新，逐步完善政府間生態(tài)補償責任體系；要突出企業(yè)和公民的生態(tài)環(huán)境責任，建立生態(tài)補償?shù)拿耖g權利和責任機制；要盡快建立和完善我國生態(tài)補償完備的法律機制，實現(xiàn)生態(tài)補償有政策機制向法律機制的迅速轉(zhuǎn)變。通過體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新、管理創(chuàng)新以及法制創(chuàng)新的全面推進和協(xié)調(diào)配合，逐步形成我國生態(tài)補償機制的協(xié)同機制。

（四）“協(xié)調(diào)可持續(xù)”作為生態(tài)補償機制的統(tǒng)籌原則

建立和完善我國生態(tài)補償機制要堅持協(xié)調(diào)可持續(xù)的原則。當前，我國社會結(jié)構出現(xiàn)多樣化、利益多元化的發(fā)展趨勢日益明顯，區(qū)域和社會群體利益之間既有協(xié)調(diào)的一面，也有沖突的一面。生態(tài)補償機制的建立必然涉及中央政府和地方政府之間、地方政府之間、行政權力部門之間、發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及社會各階層的現(xiàn)實利益問題。因此，要保持生態(tài)補償機制的可持續(xù)運行，必須十分注意各利益主體之間的協(xié)調(diào)。要在合理界定中央和地方生態(tài)環(huán)境事權的基礎上，進一步完善與財力相匹配的生態(tài)環(huán)境財政的縱向責任，強化中央政府和地方政府的縱向財政支援機制；要按照提高行政效能的原則，重新整合政府部門之間生態(tài)環(huán)境管理事權，在此基礎上規(guī)范部門間的財力分配權，形成高效的生態(tài)環(huán)境管理行政運行機制；要在全國和區(qū)域生態(tài)功能區(qū)劃的基礎上，界定各階次區(qū)域和各層次政府的生態(tài)環(huán)境建設和保護職責，明確區(qū)域間生態(tài)環(huán)境效益補償主體和受體資格，探索建立區(qū)域之間、流域區(qū)段之間生態(tài)環(huán)境保護的權責體系，在此基礎上，逐步完善和建立政府間橫向支援機制；要積極探索城鄉(xiāng)之間的生態(tài)環(huán)境建設和保護協(xié)調(diào)機制，合理配置生態(tài)環(huán)境財政資源，加大對小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護的投入力度，要盡快完善企業(yè)環(huán)境保護責任體系，建立支持企業(yè)清潔生產(chǎn)的財政稅收激勵機制，嚴格企業(yè)的環(huán)境污染經(jīng)濟責任，加大對企業(yè)污染行為的稅收、收費征管和責任賠償制度的執(zhí)行力度；進一步健全我國生態(tài)環(huán)境稅收制度，擴大對自然資源開發(fā)利用生產(chǎn)和消費行為的稅收征收范圍，適度提高稅收征收水平，提升生態(tài)環(huán)境稅收在整個稅收收入中的比重，使稅收在生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)補償資金籌措方面起到強大的調(diào)控作用。在上述原則下，逐步形成上下協(xié)調(diào)、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)和社會各階層協(xié)調(diào)的生態(tài)環(huán)境保護和補償利益格局，推動生態(tài)補償制度的可持續(xù)運行和發(fā)展。

三、建立和完善我國區(qū)域生態(tài)補償機制的基本原則、戰(zhàn)略目標和任務

（一）建立區(qū)域生態(tài)補償機制的基本原則設計

一是堅持“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的責任原則。通過明確生態(tài)補償責任主體，確定生態(tài)補償?shù)膶ο?，建立區(qū)域之間、流域之間的生態(tài)補償責任體系。

二是堅持“責、權、利”相統(tǒng)一的均衡原則?？茖W分析區(qū)域之間、社會利益主體之間的生態(tài)環(huán)境保護權利義務關系，合理評估生態(tài)環(huán)境建設和保護的綜合成本，研究制訂滿足生態(tài)保護目標和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的生態(tài)補償標準、生態(tài)補償支付程序以及生態(tài)補償監(jiān)督管理機制，確保利益相關者責、權、利的均衡統(tǒng)一。

三是堅持“共建共享，多贏發(fā)展”的協(xié)作原則。生態(tài)環(huán)境保護和建設各利益主體在履行生態(tài)環(huán)境法律責任的基礎上，加強區(qū)域之間在生態(tài)環(huán)境事務過程中的相互配合，形成合力。在服從和服務于國家宏觀經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略布局的前提下，加強區(qū)域之間的合作和支援，形成共同致力于改善區(qū)域、流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的“多贏”局面。

四是堅持“政府主導與市場調(diào)控相結(jié)合”的綜合運行原則。充分發(fā)揮政府在生態(tài)補償機制建立和完善過程中的主導作用，創(chuàng)新公共財政對生態(tài)保護的投入機制，完善生態(tài)補償政策的法律機制，增加政府資源投入；通過政策引導，積極培育形成生態(tài)補償?shù)氖袌鰴C制，引導建立多元化籌資渠道和市場化運作模式。

五是堅持“因地制宜，突出重點，循序漸進”的實施原則。要充分立足我國自然和社會經(jīng)濟條件的區(qū)域差異以及區(qū)域生態(tài)地位重要性、生態(tài)環(huán)境保護和建設急迫性的差異，按照“國力可承受”的原則，制定全國生態(tài)補償機制的實施方案，優(yōu)先在對全國有廣泛影響的重點區(qū)域建立起生態(tài)補償機制，力爭在短時期內(nèi)有所突破；在取得成功的經(jīng)驗后，通過制定相關政策予以推廣，形成規(guī)模效應。要緊密結(jié)合國家四類主體功能區(qū)的劃分，逐步建立國家生態(tài)補償機制區(qū)域?qū)嵤┓桨?，同時積極鼓勵區(qū)域和地方政府根據(jù)本地實際，建立有地方特色的生態(tài)補償機制，形成多層次、多樣化的生態(tài)補償模式和運行機制。要按照“先試點后推開”的技術線路，選擇重要區(qū)域、關鍵領域開展生態(tài)補償機制的試點工作。

根據(jù)實施生態(tài)保護和建設的進程以及社會經(jīng)濟發(fā)展狀況，生態(tài)補償可大致分為三個階段來實施。一是限制發(fā)展初期的直接經(jīng)濟損失階段的補償。此階段主要補償利益相關者的直接損失，如原自然資源經(jīng)營主體的直接經(jīng)濟損失、生態(tài)環(huán)境保護和建設的成本投入以及區(qū)域能力建設的投入等。二是新型產(chǎn)業(yè)形成于發(fā)展階段的補償。該階段的補償包括直接利益主體因生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變所造成的間接經(jīng)濟損失（如機會成本的補償）、培植區(qū)域新型產(chǎn)業(yè)的基本投入、區(qū)域人力資源能力培訓的費用等。三是生態(tài)系統(tǒng)服務價值外溢階段的補償，即在受償?shù)貐^(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展處于良性階段后，為保證生態(tài)服務供給能力的持續(xù)性而支付的維護和管理費用。

（二）建立區(qū)域生態(tài)補償機制的戰(zhàn)略目標任務設計

根據(jù)《中共中央關于“十一五”規(guī)劃的建議》和《全國生態(tài)保護“十一五”規(guī)劃》所確立的生態(tài)環(huán)境保護總體指導思想、原則和目標，結(jié)合我國生態(tài)補償機制的理論和實踐現(xiàn)狀，試設計我國建立生態(tài)補償機制各層次的目標任務。

1.總體目標設計

通過建立和完善生態(tài)補償機制，逐步形成區(qū)域之間、流域之間、城鄉(xiāng)之間、政府之間、企業(yè)之間以及公民之間生態(tài)環(huán)境建設和保護及其經(jīng)濟利益的合理分配關系，有效協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護與社會經(jīng)濟發(fā)展之間的沖突和矛盾，促進各利益主體之間的和諧發(fā)展。

2.階段目標設計

（1）近期目標。用2～3年時間，明確國家對全國生態(tài)功能區(qū)域中的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)兩個類型區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和建設的國家主體責任，建立基于中央政府生態(tài)環(huán)境事權的國家縱向補償政策機制，重點解決重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護責、權、利之間的沖突問題。

（2）中期目標。用3～5年時間，一是建立起重要生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)地方政府生態(tài)環(huán)境建設和保護的縱向補償政策機制，重點建立基于地方生態(tài)環(huán)境事權的規(guī)范的地方生態(tài)環(huán)境財政預算、支付和運行政策以及適合區(qū)域環(huán)境保護目標的政府政績考核機制。二是爭取在國家“十二五”規(guī)劃期間，建立我國生態(tài)補償政策法律體系，包括資源、環(huán)境財政稅收法律制度以及嚴格的環(huán)境審計制度，使生態(tài)補償機制步入法制化軌道。三是建立我國區(qū)域之間規(guī)范的生態(tài)補償橫向補償機制。

（3）長期目標。用5～10年時間，建立起面向居民家庭和人口的生態(tài)補償資金支付制度，實現(xiàn)生態(tài)補償抽象主體間接補償向具體主體直接補償?shù)霓D(zhuǎn)變。

（三）在重點生態(tài)功能區(qū)域和主要流域重點實施生態(tài)補償機制

按照全國生態(tài)功能區(qū)劃規(guī)劃，重點生態(tài)功能保護區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，其主要任務是要在保護優(yōu)先的前提下，合理選擇發(fā)展方向，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。從空間布局情況看，我國主要流域中上游地區(qū)和源頭地區(qū)基本上屬于重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃范圍，主要流域中上游地區(qū)區(qū)域均為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，因此，對重點生態(tài)功能區(qū)的保護已經(jīng)全部涵蓋了對主要流域地區(qū)的保護，兩者是包涵與被包涵的關系。毫無疑問，我國重點生態(tài)功能保護區(qū)是實施生態(tài)補償戰(zhàn)略的重點地區(qū)和優(yōu)先地區(qū)。

按照規(guī)劃要求，限制開發(fā)區(qū)地方政府首要的任務是限制不符合主導生態(tài)功能保護需要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，限制高污染、高能耗、高物耗產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，依法淘汰嚴重污染環(huán)境、嚴重破壞區(qū)域生態(tài)、嚴重浪費資源能源的產(chǎn)業(yè)，依法關閉破壞資源、污染環(huán)境和損害生態(tài)系統(tǒng)功能的企業(yè)。上述措施必然對限制開發(fā)區(qū)內(nèi)的地方工業(yè)發(fā)展造成極大的限制。為了緩解企業(yè)關閉給地方社會經(jīng)濟發(fā)展造成的損失，需要實施生態(tài)補償機制，可以考慮采取“以獎代補”的方式，對因環(huán)境保護而關閉的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)實施中央和地方財政補助，補助標準以關閉企業(yè)造成的直接經(jīng)濟損失作為主要參考，并適當提高補助標準。為了幫助企業(yè)解決關閉后職工的社會保障問題，建議配套建立限制開發(fā)區(qū)企業(yè)政策性關閉政府專項資金，資金來源可以由中央和地方財政社會保障專項資金中切塊一定比例，重點解決限制開發(fā)區(qū)企業(yè)關閉遺留的職工社會保障問題。

限制開發(fā)區(qū)地方政府和民眾在生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先責任的同時，同樣也面臨著發(fā)展經(jīng)濟、改善民生的重要任務。毋容置疑，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是限制開發(fā)區(qū)尤其是山區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的重要途徑，但是我國生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目前仍處于起步階段，生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)林業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展面臨著諸如山區(qū)農(nóng)民文化知識水平較低、生態(tài)產(chǎn)業(yè)觀念淡薄、生態(tài)農(nóng)林技術研發(fā)不多、技術推廣不夠以及啟動資金嚴重短缺等現(xiàn)實困難和問題。①因此，在限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)需要政府強有力的資金和技術支援。為此，建議整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、旅游業(yè)以及其他政府部門的扶貧資金，建立扶持限制開發(fā)區(qū)發(fā)展替代生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金，作為生態(tài)補償資金的組成部分，重點支持限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)。同時，也可以制定針對限制開發(fā)區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠財政稅收和信貸政策，通過減免稅收、銀行貸款財政貼息和小額信貸等生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進政策措施，支持限制開發(fā)區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

限制開發(fā)區(qū)的主要任務是生態(tài)環(huán)境保護。按照規(guī)劃要求，限制開發(fā)區(qū)應當加強生態(tài)環(huán)境保護和修復，結(jié)合已實施或規(guī)劃實施的生態(tài)治理工程，加大區(qū)域自然生態(tài)系統(tǒng)的保護和恢復力度，恢復和維護區(qū)域生態(tài)功能。從規(guī)劃要求來看，限制開發(fā)區(qū)保護和建設具體包括水源涵養(yǎng)生態(tài)功能保護區(qū)、水土保持生態(tài)功能保護區(qū)、防風固沙生態(tài)功能保護區(qū)、洪水調(diào)蓄生態(tài)功能保護區(qū)、生物多樣性維護生態(tài)功能保護區(qū)以及海洋生態(tài)功能保護區(qū)等六大類型重點生態(tài)功能保護區(qū)實施生態(tài)建設和保護工程。因此，實施生態(tài)補償機制應當將上述六大重點生態(tài)功能保護區(qū)優(yōu)先推進，其資金籌措主要是依托已實施和規(guī)劃實施的生態(tài)治理工程，按照“重點突出、優(yōu)先投入”的原則，整合現(xiàn)有分散于各部門的資金，建立專門的生態(tài)建設和補償專項基金，重點用于限制開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設和保護工程。在建設工程項目的實施和資金使用上，可以參照世界銀行和退耕還林等生態(tài)保護和建設項目的管理經(jīng)驗，突出當?shù)鼐用竦闹黧w性，提高社區(qū)參與程度和受惠程度。具體操作可以以土地產(chǎn)權和經(jīng)營權為依據(jù)，確定工程實施主體和受惠主體，使產(chǎn)權所有者或經(jīng)營者享受更多的勞務收入和補助性收入，通過工程實施盡可能多地讓當?shù)鼐用竦玫阶畲蟮膶嵒荨Ｔ趯嵤┥鷳B(tài)保護工程項目的過程中，也應當將保護資金盡可能地落實到土地等資源的產(chǎn)權主體，補償當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟損失，彌補因資源限制利用和開發(fā)給當?shù)鼐铀鶐淼氖杖霚p少。

四、建立推進主體生態(tài)功能區(qū)形成的生態(tài)補償性財政機制

（一）形成主體生態(tài)功能區(qū)的財政支持重點

根據(jù)四大類型生態(tài)功能區(qū)域的發(fā)展定位，生態(tài)財政支出重點是增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的財政轉(zhuǎn)移支付，且以項目形式重點支持限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)的公共基礎設施建設、社會發(fā)展、生態(tài)建設和環(huán)境保護，實施重大基礎建設工程項目，同時對重點開發(fā)區(qū)域的基礎設施建設予以資金和政策支持。

（二）選擇多種財政政策工具，促進主體生態(tài)功能區(qū)形成

充分運用稅收政策。通過選擇性、差異化的稅收政策來體現(xiàn)，在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)通過對勞動密集型和資源密集型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展實行必要的稅收減免，對符合區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載力的新型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實行定期內(nèi)的稅收減免，為該區(qū)域的企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，進而促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的快速發(fā)展和新型替代產(chǎn)業(yè)的形成。

加大實施轉(zhuǎn)移支付政策的力度。為了實現(xiàn)各主體功能區(qū)間社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，應以中央財力再分配的方式促進全國區(qū)域間基本公共服務均等化。重點是加強中央政府對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設保護的轉(zhuǎn)移支付調(diào)控力度，積極引導發(fā)達區(qū)域?qū)η钒l(fā)達區(qū)域的橫向轉(zhuǎn)移支付，改善落后的社會經(jīng)濟發(fā)展條件，最終形成有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的政策環(huán)境。

實施積極的公共投資政策。一是投資加強限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的基礎設施建設，重點解決制約區(qū)域發(fā)展的道路交通運輸、郵政通訊、電力供應、生產(chǎn)生活用水供給和居民住房等方面的問題，改善兩大區(qū)域投資環(huán)境，為新型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設創(chuàng)造必要的條件。二是根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，在這些區(qū)域建設和布局一批現(xiàn)代企業(yè)，以謀求區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)力布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)升級換代和地區(qū)間經(jīng)濟相對均衡發(fā)展。①

實施政府特殊采購政策。政府采購是實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項重要的公共政策工具，可以有效帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。今后，在符合產(chǎn)品質(zhì)量要求的前提下，政府可以加大對禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域的特色產(chǎn)品和服務的采購力度，支持兩大區(qū)域的發(fā)展。

積極探索地方政府發(fā)行公債的政策。通過發(fā)行地方債券來增強地方籌措資金的能力是世界上許多發(fā)達國家和發(fā)展中國家地方政府的做法。我國在2009年開始由中央政府代為地方政府發(fā)行公債，以此解決地方政府財政不足的問題，這一做法為后續(xù)制定地方政府度發(fā)行公債的相關政策提供了經(jīng)驗。今后，在確保風險可控的前提下，我國中央政府和地方政府可以采用聯(lián)合舉債的方式，適度籌集重點生態(tài)功能區(qū)的地方基本建設資金，用以增強地方財政實力，從而減少地方財政對中央財政撥款的依賴，加快推動地方經(jīng)濟及公用事業(yè)的發(fā)展。

探索建立國家生態(tài)補償專項基金。根據(jù)我國財政政策改革的要求，國家生態(tài)補償基金在堅持減輕企業(yè)負擔和與內(nèi)化社會經(jīng)濟活動的外部成本相一致原則的前提下，建立符合國情的國家生態(tài)補償基金。其主要資金來源包括現(xiàn)有全部中央財政生態(tài)建設與保護工程資金，可以通過逐步調(diào)整和改變各部門現(xiàn)有的資金收支渠道和利益格局，進一步規(guī)范資金的使用方向，整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、扶貧等國家專項補助金和相關收費（如水資源費、水土保持收費等資源收費），以及開征礦產(chǎn)資源生態(tài)補償費收入，接受社會捐贈和海外發(fā)展援助等資金?；鸬氖褂梅较蛑饕巧鷳B(tài)建設與保護，治理和修復大規(guī)模的或歷史遺留下來的因礦產(chǎn)資源開發(fā)而造成的生態(tài)環(huán)境問題，以及國家認為需要進行生態(tài)補償?shù)钠渌I域和地區(qū)。地方政府可以參照國家生態(tài)補償基金的方式建立生態(tài)補償基金。

（三）完善推進主體功能區(qū)形成的生態(tài)補償運行機制

第一，要合理界定中央政府和地方政府的支出責任。國家級主體功能區(qū)主要是選擇那些主體功能突出、對于國家整體的國土開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護具有重要意義的地區(qū)，如重要流域、重點區(qū)域和重點領域原則上由中央政府負責，而省級主體功能區(qū)的相應政策和保障由省級政府提供。地方同級政府的財政轉(zhuǎn)移支付，使用于跨省界中型流域、城市飲用水源地和下游小流域的生態(tài)補償。與縱向財政轉(zhuǎn)移支付的補償含義不同，受益地方政府對保護地地方政府的財政轉(zhuǎn)移外支付，同時包含生態(tài)建設和保護因額外投資成本而犧牲發(fā)展機會成本。從我國各地的實踐情況來看，橫向轉(zhuǎn)移支付只是發(fā)揮輔助和強化作用，轉(zhuǎn)移支付仍需包含兩方面的補償內(nèi)容。對于類似礦產(chǎn)資源開發(fā)和森林資源開發(fā)的行為，政府也可以通過稅收政策規(guī)范其生態(tài)補償責任。因此，生態(tài)補償機制的責任主體是由政府、企業(yè)組成的一個縱橫交錯的網(wǎng)絡體系。

第二，要合理確定財政轉(zhuǎn)移支付的技術框架。實行一般性轉(zhuǎn)移支付差異系數(shù)制度，重點考慮主體功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境和地理因素，提高限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，降低重點和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，突出財政對限制和禁止區(qū)域的傾斜，并通過縱向轉(zhuǎn)移支付的形式體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的目標。參照貧困民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，設立限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付類別，靈活采用增量返還、定額補助和比例補助等方式，加大對限制和禁止開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，切實起到均衡區(qū)域財力和公共服務能力的作用。參照農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付和調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合現(xiàn)有的退耕還林、退牧還草轉(zhuǎn)移支付和天然林資源保護工程轉(zhuǎn)移支付，對因推進主體功能區(qū)形成而造成的增支減收按照一定的系數(shù)予以補償，降低主體功能區(qū)形成對地方財力造成的影響，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡。

第三，大幅度增加用于環(huán)境保護和生態(tài)修復的專項轉(zhuǎn)移支付。應大幅度增加用于各區(qū)域尤其是限制和禁止開發(fā)區(qū)環(huán)境保護和生態(tài)修復的專項轉(zhuǎn)移支付，做到不僅在一般財力上向限制和禁止開發(fā)區(qū)傾斜，在財政支出結(jié)構上也要向環(huán)境保護和生態(tài)修復傾斜，切實履行公共財政的職責。

第四，實行獎補結(jié)合、財政政策與其他政策相結(jié)合。參照“三獎一補”轉(zhuǎn)移支付的做法，結(jié)合推進主體功能區(qū)的其他政策鼓勵方向，對符合主體功能區(qū)發(fā)展方向的做法予以獎勵。通過“以獎代補、獎補結(jié)合”的方式，調(diào)動各級政府的積極性，鼓勵他們采取符合主體功能區(qū)要求的政策措施，鼓勵省級政府設立本級限制和禁止開發(fā)區(qū)。①

第五，加快發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。應探索靈活的轉(zhuǎn)移支付方式，賦予不同地區(qū)同樣的開發(fā)權。重點開發(fā)區(qū)通過購買限制和禁止開發(fā)區(qū)的開發(fā)權來實現(xiàn)開發(fā)目標，同時實現(xiàn)重點開發(fā)區(qū)向限制和禁止開發(fā)區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付。②與縱向財政轉(zhuǎn)移支付設計一樣，調(diào)整的依據(jù)與標準及其衡量指標仍然是生態(tài)補償橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度設計的關鍵。在實際確定轉(zhuǎn)移支付的額度時，真正的機制是靠上下游政府在公認依據(jù)的基礎上協(xié)商確定。在支付方式上，與縱向轉(zhuǎn)移支付不同，不是直接轉(zhuǎn)移，而是先進入上一級政府的專項帳戶，并成立由上級政府和橫向轉(zhuǎn)移的兩地政府的代表共同組成的監(jiān)督管理機構。被補償?shù)兀ㄉ嫌危Y金的使用，必須根據(jù)專門的生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃，以具體項目的方式申請，經(jīng)共同監(jiān)督管理機構批準后方可使用。如果轉(zhuǎn)移支付中包含了對發(fā)展的補償，申請項目可以包含發(fā)展及提高當?shù)馗＠椒矫娴挠猛尽?/p>

第六，重點規(guī)范省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度。可以結(jié)合“省直管縣”試點，試行針對國家級限制和禁止開發(fā)區(qū)的減少財政管理層級的做法，中央財政的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)省級財政直接撥付到作為限制和禁止開發(fā)區(qū)的縣級行政區(qū)，并嚴禁截流挪用。另外，省級政府也應根據(jù)自己的財力，對國家級和省級限制和禁止開發(fā)區(qū)域制定相應的財政轉(zhuǎn)移支付政策，并逐漸建立長效機制，切實保障政策的順利、有效執(zhí)行。

第七，完善生態(tài)補償和財政轉(zhuǎn)移支付的技術標準。按照目前的研究，可以考慮在轉(zhuǎn)移支付改革中增加三個因子。①一是農(nóng)村社會保障支出。通過在限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)優(yōu)先建立農(nóng)村低保制度，對因生態(tài)功能保護所導致的人民收入水平下降給予一定的補償。二是生態(tài)功能區(qū)因子。把生態(tài)功能區(qū)的國土面積作為重要轉(zhuǎn)移支付的一個因素，既可以較好地體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓δ?，又易于操作。由于不同功能區(qū)生產(chǎn)的生態(tài)服務不同，在初期，可以在國土面積這一因素上，以人口密度為標準（如5人/平方公里），確定適宜居住區(qū)和不適宜居住區(qū)。適宜居住區(qū)承擔的是經(jīng)濟發(fā)展功能，它按照行政管理成本，確定相關的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；不適宜居住區(qū)承擔的是生態(tài)功能生產(chǎn)任務。該系數(shù)的確定既要考慮生態(tài)服務功能，又要考慮財政的承擔能力。三是現(xiàn)代化指數(shù)?，F(xiàn)代化指數(shù)既反映一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達的水平，也一定程度上反映了其因生產(chǎn)生態(tài)服務而造成的“情節(jié)性產(chǎn)業(yè)結(jié)構”與“常規(guī)產(chǎn)業(yè)結(jié)構”的差距。因此，用這一指數(shù)來表示因保護生態(tài)環(huán)境造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會成本的損失，具有較好的代表性。目前，中國科學院每年都對中國各省的現(xiàn)代化指數(shù)進行測算并公開發(fā)布。在此基礎上，考慮財政的承擔能力，確立一個合理的系數(shù)。具有較強的可操作性。對于因保護具體自然生態(tài)系統(tǒng)所帶來的生態(tài)服務功能的價值增加，或因破壞所造成的生態(tài)服務功能的價值損失，是確定生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)和標準，但很難運用于實踐。一個比較好的替代方法就是機會成本估算法，可以作為確定生態(tài)補償標準的政策依據(jù)。對于重要生態(tài)功能區(qū)和流域等生態(tài)保護活動產(chǎn)生外部經(jīng)濟的補償類型，生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)應包括生態(tài)環(huán)境保護的額外成本和發(fā)展機會成本的損失。生態(tài)保護的額外成本可以參考區(qū)域平均發(fā)展水平、保護者的生活水平與受益者的生活水平差距等指標，這兩部分補償依據(jù)的具體標準數(shù)值，可以依據(jù)受益者的經(jīng)濟承受能力和實際支付意愿、保護者的需求，通過協(xié)商確定。對于因礦產(chǎn)資源等開發(fā)而造成的外部經(jīng)濟性的補償依據(jù)，可以是恢復和治理那些開發(fā)者無法治理和恢復的成本，或者是恢復和治理歷史上形成的大規(guī)模生態(tài)景觀破壞及其生態(tài)功能損失的成本，同時包括礦產(chǎn)資源開發(fā)對當?shù)鼐用裆詈桶l(fā)展造成的損失。在實施補償?shù)耐瑫r，不免除開發(fā)者治理和恢復在開發(fā)活動范圍內(nèi)（如礦區(qū)）正在造成的點源污染和點源生態(tài)破壞的責任。②

（四）建立和完善生態(tài)補償法律機制

第一，確立生態(tài)補償?shù)膽椃ǖ匚?，主要是對生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權進行嚴格的界定。在憲法框架下，制定或完善我國的環(huán)境保護法，把自然資源有償使用的原則和生態(tài)效益補償制度的確立作為我國環(huán)境保護的基本原則和制度，且對原有法律法規(guī)中沒有涉及的領域（如運用市場機制解決環(huán)境問題等內(nèi)容）加以補充；修改環(huán)境保護單行法，對《森林法》、《草原法》、《野生動物保護法》、《水土保持法》等已確立的生態(tài)補償制度要進一步具體化、完善化，使之具有可操作性和科學性，尤其是生態(tài)補償要融入《環(huán)境影響評價法》中。同時，修改某些環(huán)境保護標準，在對生態(tài)服務功能的指標、監(jiān)測手段、計量技術、補償標準等方面的研究取得進展，對生態(tài)服務功能損益的數(shù)量化標準較為統(tǒng)一后，修改環(huán)境保護標準中的某些環(huán)境質(zhì)量標準，為生態(tài)補償?shù)捻樌_展奠定堅實的技術基礎。

第二，建立多層次、跨區(qū)域的生態(tài)補償法律平衡機制。在國家尺度上，中央政府可以考慮向全社會征收生態(tài)稅，稅收資金可以在全國范圍內(nèi)通盤考慮，適當傾斜，同時發(fā)行生態(tài)環(huán)境彩票，社會籌資，專項使用。在流域尺度上，建立流域間的利益補償機制。一是對于長江、黃河中上游地區(qū)在生態(tài)建設中付出的成本，由國家或者下游生態(tài)收益地區(qū)分擔一部分。二是經(jīng)濟建設開發(fā)者和收益者必須對生態(tài)環(huán)境的損失作出經(jīng)濟補償。在區(qū)域尺度上，生態(tài)補償?shù)闹黧w應包括國家、社會和區(qū)域自身。區(qū)域生態(tài)補償機制就是要將國家、社會和區(qū)域自身的生態(tài)補償義務固定化、制度化，使生態(tài)建設資金有一個確定和長期的來源。

第三，建立生態(tài)補償?shù)目茖W規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)機制。一是要制定區(qū)域之間生態(tài)補償?shù)木C合性規(guī)劃，對區(qū)域生態(tài)補償?shù)脑瓌t、目標、重點、階段性任務和保障措施進行全面系統(tǒng)的規(guī)劃，指導生態(tài)補償?shù)目傮w實施。二是制定生態(tài)環(huán)境保護和建設、基礎設施和基本公共服務均等化、區(qū)域特色替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持等領域的專項規(guī)劃，具體明確這些領域補償?shù)闹黧w、對象、方式、手段、標準等內(nèi)容，從而為合理使用資金和監(jiān)管提供準確的依據(jù)。三是加強規(guī)劃體系之間的相互銜接，避免矛盾和沖突。同時，制定各項生態(tài)補償?shù)脑敿殞嵤┮?guī)劃，并使之與綜合性規(guī)劃、專項規(guī)劃之間有機銜接，明確規(guī)范政府部門之間的權力和責任，有效發(fā)揮規(guī)劃的引導性和約束性。①

第四，完善生態(tài)補償?shù)呢斦芍贫?。建立生態(tài)補償機制已經(jīng)成為我國政府的既定方針。具體說來，我國政府可以從如下三個方面繼續(xù)發(fā)展與完善這種制度：一是完善立法，開征環(huán)境保護稅；二是強化環(huán)境稅收的法律管理，保證國家開征環(huán)境稅的收入得到?？顚Ｓ茫蝗墙⒑侠淼呢斦深A算體系。要盡快制定《政府財政轉(zhuǎn)移支付法》，盡快將區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付納入法制化軌道。

第五，建立和完善生態(tài)補償?shù)姆杀O(jiān)督運行機制。國家及地方政府要建立健全生態(tài)建設和保護補償資金的管理辦法和制度。各地區(qū)要結(jié)合實際情況，制定實施細則。同時要不斷完善有關生態(tài)補償制度的立法決策程序。我國可以在生態(tài)補償機制的有關立法決策程序中引入立法聽證制度。

第六，建立公正合理的績效評價、考核和獎懲法律機制。對于限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的發(fā)展，績效考核應更多地評價其生態(tài)保護和建設、基本公共服務、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的成效，建立相應的可行性指標體系，弱化對經(jīng)濟總量、產(chǎn)業(yè)項目、招商引資、財政稅收等經(jīng)濟指標的考核，逐步引導和建立適應兩類區(qū)域主體功能定位和發(fā)展要求的考評機制、指標體系和責任體系。②

責任編輯：胡穎峰