馬惠法

美歐政策多受國內(nèi)利益集團左右，它們國內(nèi)企業(yè)因新一輪金融危機的影響而引起競爭力下降，進而需要本國政府祭起貿(mào)易保護主義的大旗來保護自己的利益。它們就中國對九種原材料出口采取貿(mào)易限制措施分別向WTO提起申訴，旨在消耗并可能囤積自然資源，正是凸顯這一事實的經(jīng)典案例。

“捷足先登者”意指較早進行商品經(jīng)濟活動并在國際貿(mào)易活動及其規(guī)則制定中處于主導、主動和控制地位的國家和地區(qū)。隨著它們在早期通過軍事行為作為解決貿(mào)易問題的手段和措施日益遭到上世紀50、60年代從殖民主義體系下解放出來的廣大發(fā)展中國家的反對和世界上進步人士的否定，新的在國際貿(mào)易中獲得主導地位的方式開始出現(xiàn)，那就是大量新型國際貿(mào)易規(guī)則的出現(xiàn)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展后，多數(shù)發(fā)展中國家(極少數(shù)的發(fā)展中國家由于各種原因已經(jīng)蛻變?yōu)榘l(fā)達國家或發(fā)達國家的盟友顯然不在其中)發(fā)現(xiàn)，它們雖然擺脫了戰(zhàn)爭等暴力手段對貿(mào)易利益的剝奪，但仍未擺脫“捷足先登者”們主導下國際規(guī)則的影響和制約。

2012年3月12日，繼年初美歐等國勝訴中國原材料出口限制措施的案件，并實現(xiàn)了要求中國對9種原材料出口放松管制(取消或修改相關限制措施)目的后，美歐日等國又對中國有關稀土等戰(zhàn)略資源出口限制措施在WT0機制下提出了類似的訴求；而且將來還可對中國的其他資源提出類似要求；現(xiàn)在它們可以要求中國如此，它們將來也可以要求wTO的其他成員如此；只要觸及它們的利益且有關資源除了自己國土之外沒有耗竭之前，它們都可以本案為例，對他國的自然資源通過所謂的“合法”路徑來獲取。

本文將以此案為例，揭露“捷足先登者”利用wT0實現(xiàn)對國際貿(mào)易的強勢地位以謀取個國利益的本質(zhì)，以期為發(fā)展中國家提出警醒與應對建議。

“原材料案”隱含的法律問題及其折射出的WTO法的本質(zhì)

該案不僅說明在WTO等貿(mào)易規(guī)則的制定和修改中對有關具體條文的關注和原則的堅持之重要性，更說明我們不能在西方預定的范圍內(nèi)就國際貿(mào)易規(guī)則進行談判，而應根據(jù)公認的國際法原則，爭取和維護自己及廣大發(fā)展中國家的利益。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，WTO的成立讓發(fā)達國家對他國的自然資源的獲取有了更多的“合法”渠道：通過國際貿(mào)易制度，或借助于知識產(chǎn)權工具和資本在投資等形式下可以實現(xiàn)對發(fā)展中國家自然資源進行和平的掠奪、干涉和利用，或借助于貿(mào)易方式通過國際市場廉價獲取原材料。一旦發(fā)現(xiàn)有不如意之處，利用自己熟悉的規(guī)則和嫻熟的技巧，舞動申訴大棒，到有關國際機構(gòu)起訴。WTO的DSB(爭端解決機構(gòu))是其中杰出的代表之一，美歐墨要求中國取消對9種原材料出口限制措施等就是例子。當然，如果通過所謂的國際貿(mào)易制度得不到，如石油、天然氣、阿富汗豐富的稀土資源等，就不惜以種種理由，如以“人道主義干預”、推翻與“恐怖主義”分子有關聯(lián)的合法政府、所謂反對獨裁支持民主等為幌子煽動有關國家內(nèi)亂，然后從中漁利；甚至在這些難以達到目的時，明目張膽地發(fā)動戰(zhàn)爭。

實際上，40多年來，發(fā)展中國家的利益在很大程度上沒有得到保障反而在經(jīng)濟全球化過程中遭受更大的災難，它們的自然資源通過各種方式被發(fā)達國家掠奪，如投資開辦的各種利用發(fā)展中國家自然資源的公司或工廠，讓發(fā)展中國家依然成為原材料供應地，在技術上沒有任何進步；而且更可怕的是，這種情況把污染留給發(fā)展中國家，讓發(fā)展中國家承受發(fā)展的代價，背上污染環(huán)境、溫室氣體排放等沉重包袱，影響本代人和子孫后代的生存與發(fā)展。

WTO體制下雖包含諸多復雜的協(xié)定，但貫穿于這些協(xié)議的基本原則從形式上看是簡潔、明了的，即建立wTO多邊貿(mào)易體制基礎的原則有：不歧視、更開放、可預見與透明、更有競爭力、更利于欠發(fā)達國家和環(huán)境保護。其中保護環(huán)境原則意指WTO協(xié)議允許成員方采取措施不僅保護環(huán)境，還保護公共健康與動植物健康；但這些措施同樣適用于國內(nèi)外企業(yè)，即成員方不得將環(huán)境保護措施變成變相的貿(mào)易保護主義措施。在WTO一攬子協(xié)定下，全球性生產(chǎn)分工表面上已從傳統(tǒng)的以自然資源為基礎的分工發(fā)展為以技術和知識產(chǎn)權為基礎的分工，從產(chǎn)業(yè)分工發(fā)展到以產(chǎn)品專業(yè)化為基礎的分工；其帶來的結(jié)果是跨國公司對世界的影響進一步加大，它們不僅將同一產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的不同環(huán)節(jié)分布于全球，還將自己的經(jīng)營范圍擴展到與產(chǎn)品相關的其他產(chǎn)業(yè)部門，采取多元化戰(zhàn)略對一國甚至全球經(jīng)濟發(fā)展都產(chǎn)生深遠的影響。如此擴展的結(jié)果導致跨國公司內(nèi)部的全球生產(chǎn)體系在一定程度上決定了各國產(chǎn)業(yè)鏈上的全球分工格局：發(fā)達國家處于高端，在保護自己本國的環(huán)境和資源的前提下，可以輕而易舉地獲得高額回報；而發(fā)展中國家繼續(xù)處于產(chǎn)業(yè)鏈的低端，主要靠提供原材料和廉價勞動力來獲取微薄利潤，同時又破壞了自己的環(huán)境和耗費大量不可再生資源。

此外，在新的利益格局和國際貿(mào)易制度下，原有的政治聯(lián)盟或結(jié)盟也在發(fā)生著微妙的變化，發(fā)達國家采取各種措施(如扶持幫助一些與自己意識形態(tài)、文化傳統(tǒng)相近而又不會對自己構(gòu)成競爭威脅的國家快速發(fā)展、建立自由貿(mào)易區(qū)、簽訂雙邊自由貿(mào)易協(xié)定、給予部分國家普遍優(yōu)惠待遇等)分化發(fā)展中國家，使發(fā)展中國家內(nèi)部出現(xiàn)分裂，新興的工業(yè)化國家不再熱衷于77國集團活動，甚至站到發(fā)達國家的一邊；有些發(fā)展中國家出于自己利益的選擇會針對其他發(fā)展中國家采取措施。這些既促使世界原材料和其他初級產(chǎn)品的價格持續(xù)下降，也使各國相互依賴程度加深，如許多發(fā)展中國家也已成為眾多產(chǎn)品(包括成品和原材料等)的進口國，如此使那些對原材料或成品有要求的，結(jié)盟成臨時利益共同體，以從國際市場上獲得質(zhì)量較高但價格更加穩(wěn)定低廉的產(chǎn)品。一旦出現(xiàn)像中國這樣的情況，該利益共同體就會依據(jù)所謂的貿(mào)易規(guī)則對他國施加壓力，以獲取自己的最大利益。由“原材料案”引發(fā)對WTO法解釋規(guī)則的異議：

國際法原則應高于貿(mào)易規(guī)則

“原材料案”帶來的一個很值得探討的問題就是：WTO規(guī)則是貿(mào)易領域中的規(guī)則，若其某一具體內(nèi)容與具有更高效力的國際法原則發(fā)生沖突，該如何處理?是以國際法原則為準還是以貿(mào)易規(guī)則為準?本文認為，應以國際法原則為準。下文以環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展原則為例來分析。

GATT(關稅貿(mào)易總協(xié)定)1947指出，其制定宗旨是成員方在在處理其貿(mào)易和經(jīng)濟事業(yè)的關系中，應當以促進世界資源的“充分”利用及擴大商品的生產(chǎn)與交換為目的，而各方達成的達成互利互惠安排，或采取的削減關稅和剔除貿(mào)易障礙及取消國際貿(mào)易中的歧視待遇等，均服務于上述目的。而1994年《建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》成立的宗旨之一是根據(jù)可持續(xù)發(fā)展之目的對世界資源實行“最佳”利用，以既保護和維護環(huán)境，又以符合不同經(jīng)濟發(fā)展水平下各自需要的方式，采取并加強利于該目標實現(xiàn)的各種相應措施。兩者的區(qū)別在于前者明確規(guī)定其宗旨之一是“充分利用世界資源”，它沒有涉及保護環(huán)境內(nèi)容；而后者表明其宗旨之一是“最佳利用資源”，說明人類對資源利用的認識已發(fā)生質(zhì)的變化，即進入上世紀90年代人類對貿(mào)易與環(huán)境的關系給予了更多關注。《建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》作為整個WTO規(guī)則的綱領性文件和框架基礎，將“可持續(xù)發(fā)展”及“保護和維護環(huán)境”作為WTO規(guī)則體系的最終宗旨之一，其效力顯然要高于作為其附件GATTl994及其重要組成部分GATT1947，也高于各成員方加入WTO時的法律文件，如《中國入世議定書》等。因此，上世紀90年代以來，人們對自然資源的使用，除了尋求使用新的科學的開采方法外，在觀念上也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，變“充分利用”為“最佳利用”；一詞之變，意義深遠。當然，何為“最佳利用”?誰來判斷?這又是一個有爭議的話題。不過，我們認為自然資源所有國最有話語權：資源的儲量、資源開采過程中的環(huán)境影響及對周邊人民生活的影響等，并非貿(mào)易相對方所能感知和認識的。

可持續(xù)發(fā)展原則已經(jīng)成為國際法公認的一個原則，它關注“環(huán)境與發(fā)展”的平衡；《21世紀議程》還要求所有國家積極參與對過去的行動和現(xiàn)存國際文件和制度的評估、檢查，并優(yōu)先考慮可持續(xù)發(fā)展方面的未來立法。為此，可持續(xù)發(fā)展原則與一國處理自身所擁有的自然資源的權利行使可以完美地結(jié)合在一起。即一國不能因為自己對自然資源擁有處理權，就濫用自己的權利，其開采和利用必須符合可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護等原則；而他國也不能通過所謂的貿(mào)易原則影響該國出于可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護而對國內(nèi)有關自然資源，特別是不可再生資源，所行使的管理、限制開發(fā)和保護等權利。

可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境保護原則客觀上要求并依賴于一國正當行使其自然資源權利，因為其最終落實決定于各主權國家，雖然加入有關條約后會受到這些原則的限制，但那也是主權國家行使自己主權所帶來的結(jié)果。因此，可以認為自然資源永久主權是全球環(huán)境保護會和可持續(xù)發(fā)展法的重要基石。當有關貿(mào)易規(guī)則與上述兩原則發(fā)生沖突時，我們認為可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護原則不僅涉及一國人民的利益，更涉及全人類的利益，其法律效力應當高于一般的國際貿(mào)易原則，高于某一個具體的國際貿(mào)易規(guī)則或協(xié)議，更高于條約或協(xié)議中某一個具體條文。

此外，WTO的DSB(爭端解決機構(gòu))在解釋有關規(guī)定時，只抓一點不及其余，違背了“系統(tǒng)解釋”原則。如中國用自己的資源為本國企業(yè)提供便利，這本來是中國行使自己處理自然資源權利的體現(xiàn)，怎么會被視為違背WTO規(guī)則?DSB認為，原因要歸結(jié)于中國加入了WTO并且做出了相關承諾，讓渡了自己的部分主權，同意限制一定范圍內(nèi)的主權行使。這看似合理，但更為關鍵的是要對條文本身和整個承諾或讓渡體系進行整體解釋，看其是否正當、符合當初中國作出承諾時的本意。在解釋過程中，DSB只抓住《中國入世議定書》第11.3款的規(guī)定，即中國承諾不再對其附件中沒有列舉的產(chǎn)品征收出口稅，也不再提高對列舉產(chǎn)品的出口稅幅度，如果遇到特殊情形必須征稅或提高征稅幅度，中國應該事先與其他相關國家協(xié)商，尋找共同接受的解決方式；它沒有結(jié)合議定書簽訂時的背景、沒有將該條放在WTO整個規(guī)則體系下，尤其是沒有考慮到《建立世界貿(mào)易組織協(xié)議》作為WTO法之基本法的規(guī)定，進行解釋；最終做出不利于中國的解釋。

WTO的DSB機構(gòu)在該案中支持了美歐申訴的主要主張，說明它在詮釋WTO規(guī)則中的機械主義，也證明該案的結(jié)果是它為了迎合所謂的大國需求或證明WTO在經(jīng)濟危機中積極作用的產(chǎn)物；其裁定折射出的思路是舊殖民主義體系下不公平理念在新條件下的延續(xù)及“捷足先登者”優(yōu)勢地位的維持。不斷發(fā)展和強大的中國尚且如此，那些經(jīng)濟、技術等實力相對薄弱的國家又會如何?在貌似公平而實質(zhì)上并非如此的貿(mào)易規(guī)則下，它們所遭受的影響可想而知。另外，從微觀的角度說，WTO專家組和上訴機構(gòu)未能從系統(tǒng)解釋和整體解釋兩個角度并結(jié)合更廣泛意義上的國際法原則如可持續(xù)發(fā)展原則等，闡釋WTO建立的宗旨及其對環(huán)境、貿(mào)易和發(fā)展議題的關注，更是對奄奄一息的多哈回合以又一次致命打擊。

“原材料案”的本質(zhì)：服務以跨國公司為代表的美歐私人企業(yè)

本案發(fā)生的大背景緣起于2008年席卷全球資本主義社會的金融危機，而中國經(jīng)濟發(fā)展則一枝獨秀。這引起美歐等發(fā)達國家的多疑和不滿，如美國在其申訴中所說的“中國自本世紀以來的工業(yè)快速增長和發(fā)展是以世界其他地區(qū)為代價而取得的”之語反映了這種心態(tài)。而同期發(fā)達國家國內(nèi)企業(yè)對政府微詞不斷并頻頻施壓。為此，美歐等提起該申訴的動機之一可能就是轉(zhuǎn)移國內(nèi)矛盾焦點，而根本的目的是保護相關企業(yè)或群體進而保護其國家或地區(qū)利益。該案發(fā)生時，歐盟貿(mào)易委員凱瑟琳·阿什頓發(fā)表聲明說，中國對原材料施加的出口配額和出口稅等出口限制扭曲了競爭，抬高了國際市場上的價格，令歐盟企業(yè)在當前經(jīng)濟危機條件下處境更加艱難。美國貿(mào)易代表羅恩·柯克也表示，美國向WTO申訴該問題，意在“堅持我們的利益，這樣美國工業(yè)生廠商才能獲取公平競爭的環(huán)境，更多的美國工人能重返崗位”；聲稱專家組的裁定是“美國制造業(yè)者與工人和全球的重大勝利”。顯然，該案以爭端解決的法律形式出現(xiàn)，直接目的是通過申訴手段迫使中國繼續(xù)向歐美市場低價供應九種原材料，以維護自己的既得利益；其長遠目的是利用它們主導控制下的國際貿(mào)易規(guī)則延續(xù)著長期以來將發(fā)展中國家作為廉價原材料供應地的殖民主義理念，遏制中國的發(fā)展；其最終服務的仍是以跨國公司為代表的私人企業(yè)。

數(shù)據(jù)表明，多年來，中國是世界上最大的黃磷、氟石、鎂、鎂合金、電解錳、工業(yè)硅和鋅等原材料的出口國，如目前中國稀土儲量占全球的31％左右，但多年來中國供應給全球的稀土資源占全球市場的90％以上；在特定的條件下，由于種種原因，我們在開發(fā)這些資源向全球以比較低廉的價格供應時，付出了極其慘重的環(huán)境代價；而西方發(fā)達國家卻在保護自己的不可再生資源，包括上述原材料、石油、稀土等，用廉價的、可以隨時貶值的紙幣來換取中國等發(fā)展中國家有限的、寶貴資源，延續(xù)著殖民主義體系下國際經(jīng)濟舊秩序的陰魂，借助于國際貿(mào)易制度來實現(xiàn)自己的目的，其本質(zhì)仍是將發(fā)展中國家作為自己利益鏈的低端提供者，其危害不亞于甚至超越通過戰(zhàn)爭、武力來占領殖民地進行掠奪所產(chǎn)生的結(jié)果：因為通過貿(mào)易制度，發(fā)達國家無需派駐本國軍隊或相關人員在原材料提供地，進而對這些地區(qū)的環(huán)境污染等會更為不關注。中國近年來的政策調(diào)整正是意識到上述資源開采過程中環(huán)境破壞對礦區(qū)等周圍人民及其后代帶來的致命損害而做出的。美國、歐盟的意圖十分明顯：通過所謂的WTO規(guī)則，讓中國的貴重資源等消耗殆盡，換取一些以美元、歐元等為主且隨時可能貶值的外匯，壓縮和限制中國未來的發(fā)展空間。這是一種釜底抽薪的競爭方式。因此，中國出于保護自己國家長遠戰(zhàn)略利益的政策調(diào)整，觸動了美、歐等國的戰(zhàn)略利益；于是它們就拿起它們在和平時代保護自己利益常用的武器，向WTO爭端解決機構(gòu)提起申訴，來維護自己的所謂“貿(mào)易利益”。然而，問題的關鍵在于：它們的利益得到維護了，國內(nèi)個人就業(yè)率增加了，企業(yè)經(jīng)營處境改善了，但中國的環(huán)境問題、中國礦區(qū)周圍的人民生活質(zhì)量和健康保障及后代對這些不可再生資源使用的權利誰來負責?顯然，這是一種貿(mào)易規(guī)則保護下自私的典型表現(xiàn)。

美歐代表的話，讓人感到它們長期以來在武力和制度優(yōu)勢下形成的世界“唯我獨尊”、以“我”的利益為標準來衡量他國行為的心理，而無視自己的不足和他國的需求：從來沒有一個國家因為美國、歐盟中主要發(fā)達國家的技術優(yōu)勢及其他知識產(chǎn)權在全球獲得的暴利而不以公平價格轉(zhuǎn)讓進行申訴；發(fā)展中國家利用自己國內(nèi)的自然資源，讓本國企業(yè)生產(chǎn)，為本國獲取一定的市場優(yōu)勢就如同美歐等依賴技術、知識產(chǎn)權獲得市場優(yōu)勢一樣，但同樣的道理下，中國遭受了申訴而美、歐卻沒有。此外，美國貿(mào)易代表辦公室網(wǎng)站上的“中國通過出口控制原材料等，意在提高本國企業(yè)的競爭力；而且，這樣的出口限制同時也會給外國的生產(chǎn)商產(chǎn)生巨大壓力，結(jié)果是促使他們向中國轉(zhuǎn)移經(jīng)營和技術”這段話，讓我們認識到美國在國際貿(mào)易方面根本就沒有“公平互利”的理念，其動機就是“我”獲利，至于“你”我不管。姑且不論中國政府的政策調(diào)整是否有“提高本國企業(yè)的競爭力”的想法；何況，即使有，也未違反國際法或WTO規(guī)則。國際貿(mào)易實際上就是根據(jù)商品(包括知識產(chǎn)權等)、技術或資源分配的稟賦不同而在不同國家之間進行交易；理想的狀態(tài)是，各國商品、技術、資源和人員等的自由流動。但在資本主義尤其是以美國為代表的極端自我利益下，根據(jù)自己的需要隨時祭起貿(mào)易自由主義或保護主義的大旗，人為妨礙國際貿(mào)易的公平自由地進行。其中，美國自“二戰(zhàn)”以來至今不變的就是其高新技術及其設備的出口管制。

還有，從一般的常識來看，正是因為長期以來，中國一直給世界市場提供上述原材料，連續(xù)不斷的開采、使用而使它們儲藏量日漸減少直至耗竭，是符合規(guī)律的；為此采取必要的保護措施是必要的。美歐指出，中國根據(jù)GATT1994的例外條款采取限制性措施，沒有做到對內(nèi)對外一致，即如果出于保護環(huán)境等需求，也應當對國內(nèi)企業(yè)給予限制，但現(xiàn)實是對國內(nèi)有關企業(yè)繼續(xù)維持低價供應，而對出口的相關產(chǎn)品采取措施，提高了價格；違背了“與國內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的措施相配合”之規(guī)定；該訴求得到專家組和上訴機構(gòu)的認可?，F(xiàn)在的問題是：如果上述資源所剩儲藏量十分有限，只能滿足國內(nèi)需求，是否國內(nèi)廠家依然不能開采和使用?我們認為，如果是這種情況，出于國家安全、環(huán)境保護等考慮，任何一國都有充足的理由，限制出口。

(作者為復旦大學法學院知識產(chǎn)權研究中心副教授)