彭小云

從2006年實施全國第一個土地開發(fā)整理地方性法規(guī)開始，湖南的法治國土建設(shè)的步伐愈見加快。

“不謀全局者不足以謀一域?！币婪ㄐ姓谋举|(zhì)就是在權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)，有法可循，按規(guī)矩辦事?！胺ㄖ螄痢备拍畹奶岢?，用國土資源部部長徐紹史的話來詮釋，就是把推進依法行政納入國土資源管理全局來謀劃。

“勇于革思想的命、勇于削手中的權(quán)、勇于去部門的利”，是四年前部黨組在深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中對“依法行政”提出的價值取向和本質(zhì)要求。

三年后，2011年初夏的南京，在中央明確提出建設(shè)“法治政府”的宏觀背景下，在征地拆遷糾紛、礦業(yè)權(quán)糾紛、土地礦產(chǎn)股權(quán)融資問題等社會轉(zhuǎn)型的利益紛爭越來越集中在國土資源管理上時，徐紹史一針見血地提出了國土資源管理工作全局的“新要求”——法治國土建設(shè)。

“法治國土”到底要怎樣建設(shè)？徐紹史認為：“在國土資源管理工作全局當中謀劃依法行政，就是要在保障發(fā)展中不斷完善國土資源管理制度體系；在保護資源中充分發(fā)揮國土資源管理制度的管控作用；在維護國土資源管理秩序中樹立國土資源管理的法治權(quán)威；要在保障群眾的權(quán)益中彰顯國土資源執(zhí)法的良好形象，來提高國土資源管理的公信力。”

憑借地方立法破解現(xiàn)實難題，用制度管控規(guī)范行政作為，提高案件辦理精準度樹立政府公信力……從2006年實施全國第一個土地開發(fā)整理地方性法規(guī)開始，湖南的法治國土建設(shè)已經(jīng)在行動。

制度突圍

自土地開發(fā)整理正式納入1999年1月1日起實施的《中華人民共和國土地管理法》后，湖南作為農(nóng)業(yè)大省和全國糧食輸出省之一，土地開發(fā)整理工作如火如荼。2000年——2006年湖南全省共投入資金40多億元，開發(fā)整理了200多萬畝農(nóng)用地，新增耕地達60多萬畝，連續(xù)7年實現(xiàn)耕地占補平衡。

但國家一直沒有在這方面專項立法，由于沒有法律條文依據(jù)，土地開發(fā)整理實踐中解不開的難題成為發(fā)展瓶頸。2006年初，湖南省國土資源廳正式提出了土地開發(fā)整理方面的立法建議。經(jīng)過兩年努力，湖南省人大頒布實施了《湖南省土地開發(fā)整理條例》，這是我國第一部關(guān)于土地開發(fā)整理的地方性法規(guī)。

這只是湖南開展創(chuàng)新性立法研究的一個縮影。

自2006年實施土地開發(fā)整理條例后，2007年省國土資源廳配合農(nóng)業(yè)部門在全國又率先出臺了《湖南省耕地質(zhì)量管理條例》。

“這兩部法規(guī)的出臺，為堅守耕地紅線、落實最嚴格的耕地保護制度提供了有力的制度保障?！笔临Y源廳主管法規(guī)工作的副廳長顏學(xué)毛指出“首創(chuàng)”對湖南的重大意義。

為了破解礦產(chǎn)資源管理責任追究難題，2008年，省國土資源廳提請省政府頒布了全國第一部有關(guān)礦產(chǎn)資源違法行為追究的省級政府規(guī)章——《湖南省違反礦產(chǎn)資源管理規(guī)定責任追究辦法》，明確了市、縣、鄉(xiāng)各級政府和各相關(guān)職能部門在礦產(chǎn)資源管理中的共同責任。

“去年，我們配合省政府法制辦完成了《湖南省礦產(chǎn)資源開采登記條件規(guī)定》的修訂工作，對申請開采礦產(chǎn)資源應(yīng)當具備的主體資格、資金、技術(shù)、規(guī)模以及地質(zhì)環(huán)境保護等相關(guān)條件進一步作出規(guī)定，建立健全了礦產(chǎn)資源開發(fā)準入退出機制。”顏學(xué)毛介紹說。

同時，圍繞國土資源事業(yè)發(fā)展中的重點、熱點和難點問題，省國土資源廳制定了《關(guān)于推進農(nóng)村土地綜合整治的意見》、《關(guān)于加強土地利用總體規(guī)劃和計劃管理的通知》、《關(guān)于加強地質(zhì)災(zāi)害防治工作的意見》等重大規(guī)范性文件30余件。

程序透明

2008年，具有濃厚法學(xué)背景的周強履新省長的第二年，湖南正式實施全國第一個地方性行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》，這被業(yè)內(nèi)專家評價為我國行政程序法制發(fā)展的一個里程碑，更強有力推動了湖南國土資源系統(tǒng)行政程序規(guī)范化的“變革式”發(fā)展。

建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征收審批、礦業(yè)權(quán)許可、土地開發(fā)整理項目安排等重要行政審批事項，一律納入集體會審范圍，實行民主決策。

對制定重要的規(guī)范性文件、編制和修改土地利用總體規(guī)劃、安排重大資金、處置國土資源重大資產(chǎn)等涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣的重大行政決策事項，嚴格遵循調(diào)查研究、公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論等法定程序。

2006年以來，省國土資源廳組織對征地年產(chǎn)值標準的制訂、土地利用總體規(guī)劃的修改等10余項重大行政決策聽證近350場，確保了重大決策未出現(xiàn)違法問題。

湖南省、市、縣三級國土資源部門在規(guī)范政務(wù)辦事程序方面各具特色。

“2006年我來交費時，得提著幾十萬元現(xiàn)金過來，現(xiàn)在在交費窗口的POS機刷一下卡，就全部搞定，既便捷又安全?！焙弦苏驴h梅田鎮(zhèn)長平煤礦一礦主對省國土資源廳政務(wù)大廳的辦事程序極為稱贊。

2009年，省國土資源廳出臺了《湖南省國土資源廳行政程序規(guī)則》，先后開展三輪行政審批制度改革，將行政審批事項從61項減到17項；積極開展第四輪行政審批事項精簡工作，并將所有審批事項納入全省網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)和電子監(jiān)察系統(tǒng)，行政審批效率明顯提高。在市州，益陽市國土資源局在征地拆遷工作中充分發(fā)揮政策法規(guī)的引領(lǐng)作用，促進征地拆遷工作順利開展，全市沒有因征地拆遷而引發(fā)重大群體性事件，也沒有出現(xiàn)一宗征地搬遷行政敗訴案件。岳陽汨羅市國土資源局扎實推進依法行政，連續(xù)兩屆被評為“湖南省依法辦事示范窗口單位”，去年被國土資源部評為“全國首屆國土資源節(jié)約集約模范縣市”。

以人為本

2011年11月20日，拆遷戶余喜林因?qū)﹂L沙市國土資源局信息公開答復(fù)不滿，遂向省國土資源廳申請行政復(fù)議。省廳秉持“以人為本，復(fù)議為民”的原則，在查清事實后責令長沙市國土資源局對余喜林的合理要求進行完整答復(fù)，維護了公眾知情權(quán)。

做好行政復(fù)議、行政應(yīng)訴案件辦理工作，是推進國土資源法制建設(shè)的重要內(nèi)容。近三年來，湖南全省共辦理行政復(fù)議案件近400起，協(xié)調(diào)征地補償安置爭議近150起，充分發(fā)揮了行政復(fù)議、行政裁決、行政訴訟在暢通訴求渠道、化解矛盾糾紛、維護群眾權(quán)益、樹立執(zhí)法權(quán)威等方面的重要作用。

辦案同時，切實加強制度建設(shè)。湖南制定了應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作制度，建立具體行政行為承辦機構(gòu)和法制機構(gòu)聯(lián)合應(yīng)訴應(yīng)復(fù)工作機制，提高行政行為承辦人員的法律意識和責任意識。健全行政案件分析總結(jié)制度，通過個案分析總結(jié)，查找行政執(zhí)法當中存在的普遍性、典型性問題，提出合理化意見和建議，促進行政行為的規(guī)范合法。 郴州市、永州市國土資源局始終堅持把行政應(yīng)復(fù)應(yīng)訴作為一項重中之重的工作，通過制定《應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作規(guī)則》，規(guī)定由引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟的主辦科室和單位共同參加應(yīng)復(fù)應(yīng)訴工作，明確了責任，強化了分工，為被訴案件的勝訴奠定良好基礎(chǔ)，防范了因敗訴而直接導(dǎo)致承擔國家賠償責任的一系列嚴重后果發(fā)生。